KOULULAINSÄÄDÄNNÖN JA KOULUTUKSEN ARVIOINNIN MUUTOSTARPEITA (JA OPM:N ANTAMAT VASTAUKSET)

Lapsiasiavaltuutetun muistio opetusministeriölle 8.6.2006

 

Eräitä koululainsäädännön toimivuuteen liittyviä epäkohtia lapsen oikeuksien näkökulmasta

Tässä muistiossa esitellyt pääasiassa perusopetuslainsäädännön toimivuuteen liittyvät epäkohdat ovat tulleet esille lapsiasiavaltuutetun työssä joko asiakaspalautteen tai valtuutetun tekemien tutustumiskäyntien perusteella syksyn 2005 sekä kevään 2006 aikana.

Toimitan muistion opetusministeriön tietoon lainsäädännön ja muun ohjeistuksen sekä koulutuksen arvioinnin muutostarpeiden huomioimista varten. Tähän muistioon kootut epäkohdat liittyvät ensinnäkin koulumatkoihin ja niissä lasten turvallisuuteen sekä kokonaishyvinvointiin. Toinen ryhmä asioita liittyy mielenterveysongelmista kärsivien nuorten oikeuksien toteutumiseen sekä perus- että ammatillisessa koulutuksessa.

Muistiossa esitettävät asiat ovat:

  • tarve täsmentää peruskoululaisen koulumatkan odotusajan valvontaan ennen koulun alkua liittyvää sääntelyä
  • tarve arvioida peruskoulua käyvien koulumatkajärjestelyjä ja -prosesseja nykyistä perusteellisemmin laadulliset näkökohdat ja oppilaan hyvinvointi huomioon ottaen
  • tarve varmistaa esiopetusikäisen lapsen edun huomiointi itsenäistä kulkemista esiopetukseen koskevassa ohjeistuksessa sekä ohjeistuksen yhdenmukaisuus koulu- ja päivähoitolainsäädännön kesken
  • peruskoulun oppimäärän suorittamisen turvaaminen mielenterveysongelmien takia koulutyössä jälkeen jääville
  • ammatillisen koulutuksen turvaaminen nuorille psykiatrisille potilaille

1. Koulumatkoihin liittyvät asiat

Koulumatkoihin ja niiden odotusaikoihin liittyvät kysymykset sekä epäkohdat ovat olleet useiden lapsiasiavaltuutetun toimistoon tulleiden lasten vanhempien yhteydenottojen aiheena. Yhdessä kouluverkkoa koskevien huolenaiheiden kanssa ne muodostavat suurimman ryhmän kouluasioihin liittyvistä yhteydenotoista.

Kouluverkon harvenemisen myötä lasten koulumatkat pidentyvät ja vanhemmat tuovat esille huolensa siitä, että lasten koulupäivät kuljetuksineen ja odotusaikoineen venyvät liian pitkiksi lapsen kokonaishyvinvointia ajatellen. Kuljetusjärjestelyt voivat kunnassa olla toteutettu niin, että sinänsä kohtuullisen etäisyyden päässä koulussa asuvalla lapsella kuluu matkaan huomattavan pitkä aika

Esille tuli myös huolia koulukuljetusten odotuspaikkojen turvallisuudesta. Samoin epäselvyyttä oli ilmennyt siitä, vastaako koulu lasten turvallisuudesta heidän odottaessaan koulupäivän alkua kuljetuksen koululle saapumisen jälkeen. Näissä tapauksissa kuljetusjärjestelyt oli toteutettu niin, että osa lapsista saattoi joutua odottamaan kohtalaisen pitkän ajan ennen koulun alkamista.

Kuljetusta tai koulun alkamista odottavat oppilaat

Oppilaiden odotusajan valvonnasta ennen koulun aloittamista ei ole suoranaisesti säännelty perusopetuslaissa. Perusopetuslain 32 §:n 4 momentissa todetaan seuraavasti: ”Kuljetusta odottavalle oppilaalle on järjestettävä mahdollisuus ohjattuun toimintaan”. Lain hengen mukaista olisi tulkita asiaa niin, että kyseinen kohta tarkoittaa myös kuljetuksen jälkeistä odottamista. Perusopetuslakia olisi kuitenkin selvyyden vuoksi hyvä täsmentää, niin että asiasta ei synny paikallisesti epäselvyyttä. Kuljetusjärjestelyjen monimuotoisuus tulisi ottaa huomioon lainsäädännössä. koulun vastuuta tilanteissa, joissa oppilaat ovat jääneet kuljetuksesta pois ja odottavat aamulla koulun alkua.

Katson, että perusopetuslain 34 §:ää tulisi täsmentää niin, että mahdollisuus ohjattuun toimintaan ja valvontaan koskee kuljetusta odottavien oppilaiden ohella myös kuljetuksesta kouluun saapuneita oppilaita, jos he joutuvat kuljetusjärjestelyjen takia odottamaan koulun alkamista.
Lapsiasiavaltuutetun toimistoon tulleiden yhteydenottojen perusteella lain sanamuoto on voinut aiheuttaa taipumusta tulkita lakia niin, että koulun tilat eivät ole avoinna kuljetuksista saapuville lapsille. Lainsäädännön selkeyttäminen tekisi myös vastuukysymykset yksiselitteisemmäksi. Tulkintaeroja on ollut mm. siinä, kenen vastuulla ovat koulun pihalla odotusaikana tapahtuvat mahdolliset tapaturmat.

Koulumatkajärjestelyjen ja -prosessin kokonaisarvioinnin tarve

Koulujen lakkauttamiset sekä jatkossa palvelurakenteista tehtävät päätökset vaikuttavat lasten koulumatkojen pituuteen. Myös joukkoliikenteen julkisen tuen väheneminen vaikuttaa koulumatkajärjestelyihin kunnissa.

Perusopetuksen saavutettavuutta eli koulumatkaan käytettyä aikaa arvioidaan tätä nykyä osana lääninhallitusten tekemää peruspalveluiden arviointia. Arviointia tulisi syventää laadullisesti niin, että esille tulisi koulumatkajärjestelyjen vaikutus lapsen kokonaishyvinvointiin. Arvioita asiasta tulisi kerätä myös lapsilta itseltään ja heidän vanhemmiltaan.

Asiaan on lapsiasiavaltuutetun aloitteesta kiinnitetty huomiota myös eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 24/2005 (mm. opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttaminen). Mietinnössä todetaan:

Hallintovaliokunta korostaa lasten koulumatkajärjestelyiden laadun ja toimivuuden merkitystä. Peruspalveluiden arviointisuunnitelman mukaan lääninhallitukset arvioivat vuosittain perus- ja esiopetuksen osalta koulumatkaan käytettävän ajan pituutta. Valiokunta pitää tätä tärkeänä.

Samalla valiokunta kiinnittää huomiota koulumatkajärjestelyiden kokonaisuuteen ja tarpeeseen järjestää ne lapsen kokonaishyvinvointia tukevalla tavalla. Valiokunta katsookin, että seuraavaan lääninhallitusten peruspalveluiden arviointiohjelmaan on paikallaan sisällyttää myös koulumatkajärjestelyiden ja – prosessin arviointi.”

Pidän välttämättömänä, että peruspalveluiden arvioinnissa tai muussa koulutuksen arvioinnissa selvitetään hallintovaliokunnan mietinnössä esitetyllä tavalla koulumatkajärjestelyjä ja -prosesseja kokonaisuutena lapsen hyvinvoinnin näkökulmasta. Arvioinnissa tulee kartoittaa myös lasten sekä heidän vanhempiensa omia mielipiteitä kuljetusjärjestelyiden laadusta sekä erityisesti pitkien matkojen vaikutuksista lasten hyvinvointiin.

Lisäksi kouluverkkoa koskevassa päätöksenteossa tulee ottaa huomioon ratkaisujen vaikutukset lasten koulupäivän pituuteen koulumatka mukaan lukien. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 31 artiklassa on määritelty, että lapsilla tulee olla oikeus leikkiin ja vapaa-aikaan. Perusopetuslain mukaan oppilaan työmäärä saa olla enintään sellainen, että hänelle koulunkäyntiin, koulumatkoihin ja kotitehtäviin käytettävä aika huomioon ottaen jää riittävästi aikaa lepoon, virkistykseen ja harrastuksiin. Pitkäkestoiset koulumatkat ovat rasittavia ja vähentävät lasten aikaa kotitehtäville ja harrastuksille.

Lääninhallitusten peruspalvelujen vuoden 2005 arviointiraporttien mukaan koulutuksen alueellisen saavutettavuuden tila on kokonaisuutena varsin hyvä, mutta pitkien ja ylipitkien koulumatkojen määrässä ja koulutuksen saavutettavuudessa on kunnittain hyvin suuria vaihteluita. Kaikkien läänien alueilla on kymmeniä oppilaita, joilla myös lakisääteiset enimmäismäärät matkan pituudessa ylittyvät. Eniten erittäin pitkiä koulumatkoja näyttäisi olevan Lapin ja Oulun lääneissä. Toisaalta myös Etelä-Suomen läänin raportin mukaan 1.223 oppilaalla on ajallisesti pitkä koulumatka (2 t tai enemmän alaluokilla, 2,5 tuntia tai enemmän yläluokilla).

Esiopetusikäisen lapsen itsenäistä kulkemista koskevan ohjeistuksen yhdenmukaisuus

XXX (kunta) ja XXX (kunta) ovat tuoneet tietooni epäjohdonmukaisuuden esiopetusikäisen lapsen itsenäistä kulkemista esiopetukseen koskevassa ohjeistuksessa koulu- ja päivähoitolainsäädännön kesken. Taustalla oli tilanne, jossa erityistä tukea tarvitsevan lapsen huoltajat ovat ilmoittaneet lapsen voivan kulkea itsenäisesti päivähoidon esiopetuksesta kotiin. Päivähoidon työntekijät ovat katsoneet puolestaan sen olevan lapsen kehitystaso huomioon ottaen hänen etunsa vastaista.

Asiaa selvitettäessä ilmeni ristiriita päivähoidon ohjeistuksen sekä koululainsäädännön tulkintojen välillä. Opetusministeriöstä saadun vastauksen mukaan esiopetusta saavaa oppilasta ei voida vaatia saatettavaksi opetuspaikkaan tai noudettavaksi sieltä vaikka esiopetus järjestettäisiin päiväkodissa. Oppilas voi näin ollen saapua ja lähteä yksin päiväkodista.

Päiväkodin toiminnassa sovelletaan kuitenkin myös päivähoitolakia ja sen hyvää hoitoa korostavia vaatimuksia (mm. PäivähoitoL 2 a §, 5 § ja asetus 1 §). Tämä merkitsee sitä, että lapsen turvallinen kulkeminen päivähoidon ja kodin välillä on pyrittävä turvaamaan yhdessä lapsen vanhempien kanssa. Esiopetuksessa olevat lapset voivat olla eri tapauksissa iältään 4-8 -vuotiaita.

Käytännössä siis opetusministeriön kannanoton mukainen ohjeistus voi ääritapauksissa johtaa tilanteeseen, jossa jopa neljävuotias, pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleva lapsi kulkee yksin ilman valvontaa matkat esiopetukseen ja sieltä pois, mikäli vanhemmat niin vaativat. Tätä ei voi pitää lapsen edun näkökulmasta tarkoituksenmukaisena. XXX:n (kunta) seudun esimerkki ristiriitatilanteesta vanhempien ja päivähoidon työntekijöiden välillä on toki poikkeuksellinen. Pääosin ratkaisut varmasti tapahtuvat hyvässä yhteisymmärryksessä vanhempien ja työntekijöiden välillä.

Katson, että esiopetukseen kulkemista koskevat päivähoito- ja koululainsäädännön erilaiset tulkinnat on syytä selkiyttää niin, että lapsen edun toteutuminen ja tarvittava huolenpito varmistetaan.

YK:n lapsen oikeuksien sopimus myös korostaa sopimusvaltioiden velvollisuutta taata lapsen hyvinvoinnille välttämätön suojelu ja huolenpito. Sopimus korostaa vanhempien oikeuksia mutta myös velvollisuuksia. Lasten suojelusta ja huolenpidosta antavien laitosten tulee sopimuksen mukaan noudattaa toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä erityisesti lapsen turvallisuudesta ja henkilökunnan riittävästä valvonnasta. Tässä tapauksessa määräykset ovat ilmeisen ristiriitaiset eri hallinnonalojen välillä eivätkä sellaisenaan takaa lapsen edun mukaista toimintaa.
2. Mielenterveysongelmista kärsivien lasten ja nuorten erityiset ongelmat
Peruskoulun oppimäärän suorittamisen turvaaminen

Vaikeista mielenterveysongelmista kärsivä nuori voi jäädä koulutyössään jälkeen niin, että hänen peruskoulunsa suorittaminen on kesken vielä 17 ikävuoden täyttyessä. Monessa tapauksessa vaikeista mielenterveysongelmista kärsivät nuoret käyvät peruskoulua sairaalakoulussa. Sairaalakoulujen toiminnassa on käynyt ilmi, että osa kunnista ei ole ollut halukas maksamaan asianmukaisia korvauksia niiden oppilaiden perusopetuksesta, joilla peruskoulu on vielä kesken 17 vuoden täyttyessä.

Erityisesti tämän ongelman on tuonut tietooni Pirkanmaan sairaanhoitopiirin EVA – yksikkö eli Erityisen vaikeahoitoisten alaikäisten psykiatrinen tutkimus- ja hoitoyksikkö. EVA-yksikön mukaan vuoden 2005 aikana sairaalakoulua ylläpitävällä Nokian kaupungilla oli ollut vaikeuksia saada korvauksia toisilta kunnilta 17 vuotta täyttäneiden oppilaiden perusopetuksen järjestämisestä. Sama ongelma on havaittu nuorisopsykiatristen potilaiden koulunkäynnin osalta myös muualla Suomessa.

Oikeutta ja mahdollisuutta suorittaa koulu sairaalakoulussa ei tule sitoa siihen, onko nuori tahdosta riippumattomassa hoidossa. Vapaaehtoinen hoidossa olo ei todista kyvystä selvitä sairaalan ulkopuolella. Vaikeahoitoiset nuoret tarvitsevat mahdollisuuden suorittaa peruskoulunsa päätökseen erityisolosuhteissa. Perusopetuksen suorittaminen muille kuin oppivelvollisille (perusopetuslaki 5 §) tarkoitetuilla järjestelyillä esim. lukioiden aikuislinjoilla tai kansalais- ja työväenopistoissa ei näin ollen useinkaan ole käytännössä näiden nuorten osalta mahdollista.

Mielenterveysongelmista kärsivien nuorten kannalta kuvattu tilanne on ristiriitainen opetusministeriön ja valtioneuvoston yleisten tavoitteiden kanssa. Erilaisilla toimenpiteillä on pyritty vähentämään koulupudokkaiden määrä sekä varmistamaan jokaiselle lapselle perusopetuksen oppimäärä sekä mahdollisuus jatkokoulutukseen sen jälkeen toisella asteella.

17-vuotiaiden mielenterveysongelmista kärsivien nuorten ongelman taustalla näyttää olevan perusopetuslain määrittely oppivelvollisuudesta. Oppivelvollisuus alkaa sinä vuonna, jona lapsi täyttää seitsemän vuotta. Oppivelvollisuus päättyy, kun perusopetuksen oppimäärä on suoritettu tai kun oppivelvollisuuden alkamisesta on kulunut 10 vuotta. Mielenterveysongelmista kärsivät nuoret eivät välttämättä ole pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä, jos ongelmat ovat ilmenneet esimerkiksi murrosiässä.

Perustuslain 16 § sisältää vahvan oikeuden perusopetukseen. Sen mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla.

Katson, että opetusministeriön tulee selvittää, miten turvataan vaikeista mielenterveysongelmista kärsivien nuorten oikeus perusopetukseen heidän terveydentilansa edellyttämissä erityisolosuhteisssa kuten sairaalakoulussa. Tarpeen mukaan tulee oppivelvollisuutta koskevaa lainsäädäntöä täsmentää.

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 28 artikla korostaa lapsen oikeutta käydä koulua ja valtiovallan velvoitetta ryhtyä toimiin koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseksi. Samoin sopimus korostaa eri tavoin vammaisen tai pitkäaikaissairaan lapsen oikeutta hänen erityisiin tarpeisiinsa soveltuvaan koulutukseen.

Ammatillisen koulutuksen turvaaminen nuorille psykiatrisille potilaille

Ruumiillisesti sairaiden, liikunta- ja aistivammaisten koulutusmahdollisuuksien turvaamiseksi on tehty paljon järjestelyjä. Maastamme kuitenkin puuttuvat lähes kokonaan sellaiset oppilaitokset, joissa nuoret mielenterveyskuntoutujat voisivat saada ammatillisen koulutuksen.

Nuoret mielenterveyskuntoutujat tarvitsevat koulutuspaikkoja, joissa osataan tukea oppimista psyykkisistä oireista huolimatta ja joiden yhteydessä mielenterveyskuntoutujan tuen ja turvallisuuden tarpeen huomioiva asuminen on järjestetty.

Katson, että ammatillisen koulutuksen suunnittelussa tulee ottaa huomioon myös mielenterveysongelmista kärsivien nuorten tarpeet.

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 28 artikla korostaa erilaisten keskiasteen koulutusmuotojen saattamista jokaisen lapsen ulottuville.

Lopuksi

Pyydän opetusministeriötä selvittämään vuoden 2006 loppuun mennessä, mihin toimenpiteisiin se katsoo tarpeelliseksi ryhtyä tässä muistiossa esitettyjen asioiden johdosta.

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu


Uutiskirje

Alla olevalla lomakkeella voit tilata itsellesi lapsiasiavaltuutetun uutiskirjeen.

Kiitos tilauksesta.