LAPS/67/2021, 18.11.2021

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan valtiovarain­valiokunnalle lapsi­budjetoinnista liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle valtion talous­arvioksi vuodelle 2022

Viite: Valtiovarain­valiokunta tiistai 16.11.2021 klo 12.20 / HE 146/2021 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu esittää tässä lausunnossa valtiovarain­valiokunnan suullisessa kuulemisessa (16.11.2021) esitetystä pyynnöstä näkemyksiään lapsi­budjetoinnista yleis­sopimuksen sekä valtion vuoden 2022 talous­arvion näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on seurata ja arvioida lapsen oikeuksien toteutumista ja tukea tästä näkökulmasta lapsen oikeuksien edistämis­työtä. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että toimistollamme ei ole budjetti­teknistä osaamista. Nojaudumme siten erityisesti YK:n lapsen oikeuksien komitean (jälj. LOS-komitea) vuonna 2016 julkaisemaan yleis­kommenttiin nro 19 julkisesta budjetoinnista lapsen oikeuksien toteuttamiseksi.[1] Lapsiasia­valtuutettu oli mukana järjestämässä Avoimen hallinnon lapsen oikeuksien ajankohtais­päivää 2019, jossa aiheena oli lapsi­budjetointi. Ajankohtais­päivän esitykset muodostavat tiiviin yhteen­vedon lapsi­budjetoinnin peri­aatteista.[2]

Lapsi­budjetointi

Vaatimus lapsi­budjetoinnista perustuu YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen (jälj. LOS) 4 artiklaan, jonka mukaan sopimus­valtiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi sopimus­valtiot ryhtyvät mahdollisimman täysi­määräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voima­varojensa puitteissa.

LOS- komitea suositteli vuonna 2011 Suomelle antamissaan loppu­päätelmissä[3], että Suomi luo tehokkaan järjestelmän lapsen oikeuksia koskevien toiminta­politiikkojen koordinoimiseksi kaikilla tasoilla[4], ottaa käyttöön lapsi­budjetoinnin tarkoituksenaan seurata lasten tarpeisiin osoitettavien määrä­rahojen myöntämistä, järjestää erikseen kussakin kunnassa lasten tarpeisiin osoitettavien määrä­rahojen tehokkaan seurannan ja varmistaa määrä­rahojen asian­mukaisen tason, tarjoaa kunnille riittävät resurssit erityisesti lapsen oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi ottaen huomioon kunkin kunnan käytettävissä olevat resurssit[5].

LOS-komitea myös suositteli, että Suomi kehittäisi kattavan toiminta­politiikan ja toiminta­suunnitelman yleis­sopimuksen täysi­mittaiseksi täytäntöön panemiseksi. Toiminta­suunnitelma olisi sidottava ala­kohtaisiin, kansallisiin ja kunnallisiin strategioihin ja talous­arvioihin.[6]

Lapsi­budjetoinnin ja lapsi­vaikutusten arvioinnissa tulee siten tehdä kiinteää yhteis­työtä kansallisen lapsi­strategian kanssa.[7] Hallitus­kausittain laadittavissa lapsi­strategian toimeenpano­suunnitelmat tulevat olemaan keskeisessä roolissa myös lapsi­budjetoinnin näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että samaan aikaan on tärkeää pitää mielessä tässä kohdin myös hallitus­kautta pidempi tähtäin, johon myös kansallisella lapsi­strategialla nähdäksemme pyritään.

Lapsi­budjetointia tulee toteuttaa käytännössä sekä valtion että kuntien, ja jatkossa myös hyvinvointi­alueiden talousarvio­päätöksillä. Lapsi­budjetointi on tärkeää toteuttaa kaikilla hallinnon tasoilla aina, kun kyse on lapsiin suoraan tai välillisesti vaikuttavista päätöksistä. Tosi­asiallisesti tämä tarkoittaa, että lapsi­budjetointia tulee tehdä lähes poikkeuksetta kaikessa päätöksen­teossa yli hallinnon rajojen. Julkisen talouden seurantaa on kehitettävä siten, että lapsi­budjetointi on selkeästi oma seurannan osa-alueensa.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että lapsi­budjetoinnissa on oltava mekanismeja, joilla lyhyelläkin ajan­jaksolla pystytään reagoimaan tarvittaviin muutoksiin. Lasten aika­perspektiivi on hyvin erilainen kuin aikuisilla. Lasten näkö­kulmasta julkisen talouden usein hitaat ja raskaat menettelyt eivät ole toimivia ja hyväksyttäviä. Lapsi­budjetoinnin on mahdollisimman hyvin tuettava tämän päivän lasten oikeuksien ja hyvin­voinnin toteutusta, mutta myös varmistettava tulevaisuuden lasten oikeudet ja hyvin­vointi.

Lapsi­budjetoinnin tulee aina perustua huolelliseen lapsi­vaikutusten arviointiin, joka perustuu tutkittuun tietoon ja jossa on selvitetty erilaisia vaihto­ehtoisia ratkaisuja. Lapsi­vaikutusten arviointia tulee tehdä kaikissa talous­arvion laadinnan vaiheissa, myös sen toteutumisen seurannassa. Keskeistä lapsi­vaikutusten arvioinnissa on hankkia tutkittua tietoa myös lapsilta itseltään. Lapsi­vaikutusten arvioinnin ja lapsi­budjetoinnin tulee olla oikeus­perustaista ja ilmentää erityisesti LOS:ssa vahvistettuja lapsen oikeuksia. LOS:n yleis­periaatteet, joita ovat lapsen edun ensi­sijaisuus (3 artikla), oikeus syrjimättömyyteen (2 artikla), oikeus elämään ja kehittymiseen (6 artikla) ja oikeus osallisuuteen (12 artikla), luovat selkeän ylätason kehikon, jossa lapsi­budjetointia ja lapsi­vaikutusten arviointia tulee kehittää ja toteuttaa.

Lapsen edun ensi­sijaisuuden (LOS 3 artikla) toteuttaminen edellyttää, että lapsi­budjetoinnissa valitaan niitä vaihto­ehtoja, jotka mahdollisimman hyvin toteuttavat lapsen oikeuksia. Ristiriita­tilanteissa eri osapuolten edut on tasa­painotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovittelu­ratkaisu. LOS-komitea korostaa, että lapsen edun ja muiden henkilöiden oikeuksien risti­tilanteissa kaikkien osapuolten edut on tasa­painotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovittelu­ratkaisu. Jos yhteen­sovittaminen ei ole mahdollista, ”viran­omaisten ja päätöksen­tekijöiden on analysoitava ja punnittava kaikkien asian­osaisten oikeuksia ja pidettävä mielessä, että lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensi­sijaisesti huomioon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi monista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkö­kulmalle on annettava enemmän paino­arvoa.”[8]  

Jos budjetti­päätöksessä painavammaksi katsotaan jokin muu kuin lapsen etu, on se selkeästi perusteltava. Päätöksen­teon on oltava läpi­näkyvää.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että lapsi­vaikutusten arvioinnin tulokset sekä se, miten tulokset on otettu huomioon (lapsi)­budjetoinnissa, esitetään budjetti­asiakirjoissa selkeästi ja läpi­näkyvästi. Lapsi­vaikutusten arvioinnista ja lapsi­budjetoinnista tulee viestiä myös lapsille, jolloin on huolehdittava siitä, että viestintä tavoittaa eri-ikäiset sekä eri kehitys­vaiheissa olevat lapset ja on heille ymmärrettävää.

Valtion talousarvio­esityksessä lapsiin kohdistuvat määrä­rahat ja tulot on esitettävä selkeästi erikseen. On selvää, että lapsiin kohdistuvat määrä­rahat ja tulot sisältyvät usein perheisiin budjetoituihin summiin. Tällöinkin olisi pyrittävä kuvaamaan, mikä osuus kohdistuu nimen­omaan lapsiin tai vähintäänkin tunnistamaan, onko lasten osuus mitenkään erotettavissa laajemmasta yhteydestä. Välittömien ja välillisten määrä­rahojen ja tulojen tunnistaminen erikseen auttaa paremmin hahmottamaan kokonaisuutta, joka vaikuttaa lasten oikeuksiin ja hyvin­vointiin. Erityistä huomioita olisi kiinnitettävä haavoittuvassa asemassa oleviin lapsi­ryhmiin budjetoitaviin määrä­rahoihin ja tuloihin.  

Lapsi­budjetointi talousarvio­esityksessä vuodelle 2022

Lapsiasia­valtuutettu pitää erin­omaisena, että talousarvio­esityksen yhteydessä on nyt ensimmäistä kertaa tehty lapsi­budjetointi (yleis­perustelut kohta 7). Kohdassa tarkastellaan eri hallinnon­alojen suoraan lapsi-ikä­luokkaan ja perheisiin kohdistuvia määrä­rahoja sekä verotusta. Tarkastelu tuo entistä paremmin näkyväksi ehdotettavat panostukset lapsiin ja nuoriin ja siten helpottaa lapsiin ja nuoriin kohdennettujen menojen määrien ja kohdentamisen arviointia. Jatkossa lapsi­budjetointia tulisi kehittää myös ylätasoa tarkempaan arviointiin.

Talous­arvioissa todetaan, että yhteenveto­tarkastelussa otetaan huomioon lapsiin kohdistuvat ja suoraan osoitetut menot sekä selkeästi lapsi­perheisiin kohdistuvat menot. Tarkasteluun ei ole sisällytetty lapsi-ikä­ryhmään epäsuorasti tai välillisesti kohdistuvia menoja. Niiden osalta todetaan, että ”tällaiset meno­arviot eivät tosi­asiallisesti kuvaa lapsiin kohdistuvia meno­päätöksiä tai -muutoksia, eikä laskennallisesta tarkastelusta voi tehdä lapsi-ikä­luokan määräraha­tasoon liittyviä johto­päätöksiä”.

Lapsiasia­valtuutettu ymmärtää, että välillisten menojen tunnistaminen ja arviointi voi olla hyvin hankalaa. Monilla välillisillä vaikutuksilla, jotka ovat seurausta esimerkiksi elin­ympäristöön, asumiseen ja liikenteeseen kohdennettavista määrä­rahoista, voi olla kuitenkin tosi­asiallisesti merkittäviäkin vaikutuksia lasten hyvin­vointiin ja terveyteen. Tällaisten välillisten tekijöiden tunnistamista ja laajemminkin lapsi­budjetointia tukevana toimen­piteenä talousarvio­valmistelussa voisi toimia lapsi­vaikutusten laaja-alainen arviointi.

Vaikka lapsi­budjetointi on erin­omainen edistys­askel, lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että talousarvio­esityksestä ei käy ilmi, että sen yhteydessä olisi tehty kattavaa, yli hallinnon­rajojen menevää lapsi­vaikutusten arviointia.[9] Lapsi­vaikutusten arviointi on keino huolehtia siitä, että lapsen etu, siten kuin YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus edellyttää, otetaan huomioon ensi­sijaisena harkinta­perusteena kaikessa lapsiin suoraan tai välillisesti vaikuttavassa päätöksen­teossa. Sekä kunta- että valtion tasolla on arvioitava päätösten suorat ja välilliset vaikutukset lapsiin. Kyse on päätösten vaikutusten kokonais­valtaisesta arvioinnista, jota tulee tehdä etu­käteen eri vaihto­ehtoja punnittaessa, valittujen ratkaisujen osalta ja myös jälki­käteisesti. Käytännössä arvioinnin tulee siis olla jatkuvaa kaikilla hallinnon tasoilla ja sen tulee perustua tutkittuun tietoon.[10]

Yksittäisenä huomiona tehdystä lapsi­budjetoinnista toteamme, että vakiintuneen harkinnan­varaisen rahoituksen pieneneminen lähes 6,26 milj. eurolla on huolestuttava suuntaus. STEA-avustukset, jotka esityksen mukaan pienenevät 4 milj. euroa, kohdistuvat kolmannen sektorin toimijoihin, jotka tuottavat muun muassa matalan kynnyksen palveluja lapsille ja nuorille. On myös huolestuttavaa, että leikkaukset kohdistuvat koululaisten kerho­toimintaan ja lasten kulttuuriin sekä taiteen opetus­järjestöihin. Kyseiset leikkaukset eivät tue hallitus­ohjelman mukaisia tavoitteita siirtää paino­pistettä ennalta­ehkäiseviin toimiin lasten hyvin­voinnin ja terveyden edistämisessä.

YK:n lapsen oikeuksien komitean yleis­kommentit ja lapsi­budjetointi

Lapsiasia­valtuutettu suosittelee tutustumista ainakin seuraaviin LOS-komitean yleis­kommentteihin (https://lapsiasia.fi/yleiskommentit):

• Yleiskommentti nro 19 (2016) julkisesta budjetoinnista lapsen oikeuksien toteuttamiseksi
• Yleiskommentti nro 5 (2003) lapsen oikeuksien sopimuksen yleiset täytäntöönpano­toimet
• Yleiskommentti nro 12 (2009) lapsen oikeus tulla kuulluksi
• Yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon.

Näiden lisäksi myös muut LOS-komitean julkaisemat yleiskommentit tarjoavat paljon hyödyllistä tietoa lapsi­budjetoinnin ja lapsi­vaikutusten arvioinnin kehittämisessä ja täytäntöön­panossa.

Helsingissä 18.11.2021

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Sonja Vahtera, lakimies