LAPS/41/2025, 23.4.2025

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi väli­aikaisista toimen­piteistä välineellistetyn maahan­tulon torjumiseksi annetun lain 7 §:n muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta keskiviikko 23.4.2025 klo 11.15 / HE 18/2025 vp / Asiantuntija­pyyntö

Asiantuntija­kuuleminen perjantaina 25.4.2025 klo 11:30

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Yleissopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan, että väli­aikaisista toimen­piteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi annetun lain voimassaoloa jatketaan 31.12.2026 asti. Em. laissa säädetään edellytyksistä, joiden vallitessa valtioneuvoston yleisistunto voisi päättää määräajaksi rajoittaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamista rajatulla osalla Suomen valtakunnan­rajaa ja sen välittömässä läheisyydessä. Päätöksessä tarkoitetulla alueella vaikuttamisen välineenä olevan maahantulijan maahanpääsy estettäisiin, hänet poistettaisiin maasta ja hänet ohjattaisiin siirtymään paikkaan, jossa kansain­välistä suojelua koskevia hakemuksia otetaan vastaan. Poikkeus­tapauksissa, kuten lasten ja eräiden muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla turvapaikan hakeminen olisi edelleen tapaus­kohtaisen harkinnan perusteella mahdollista myös kyseisessä tilanteessa.

Esityksen tavoitteena on tehokkaasti torjua maahantulon välineellistämisen muodossa Suomeen kohdistettavaa painostamista, vahvistaa raja­turvallisuutta ja varautua maahantulon välineellistämisen vakavimpiin tilanteisiin.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Tuoreehkon EU-sääntelyn ratkaisu­mallit välineellistetyn maahantulon torjumiseksi mahdollistaisivat nyt voimassaolevaa lakia paremmin perus- ja ihmisoikeuksien asianmukaisen huomioimisen.
• Suomen lainkäyttö­piiri ei rajoitu valtionrajoihin.
• Mahdollisissa lain soveltamis­tilanteissa on suuri riski sille, että Suomi rikkoo kansainvälisiä ihmisoikeus­velvoitteitaan, mikäli raja-alueilla olevia lapsia ei tunnisteta ja suojella asianmukaisesti.
• Asianmukaisen suojelun tarjoaminen lapselle tarkoittaa sitä, että lapsen maasta poistaminen ilman yksilöllistä arviointia lapsen oikeudesta kansain­väliseen suojeluun loukkaa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 22 artiklaa.
• Lapsen suojelutarpeen arvioinnin ohittaminen voi johtaa vakaviin oikeuden­loukkauksiin myös ehdottoman palautus­kiellon osalta. Palautus­kieltoa tulee arvioida sekä sen valtion, johon siirto toteutetaan tai jonkin muun valtion, johon lapsi saatetaan myöhemmin siirtää myöhemmin, osalta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Yleiset huomiot

Lapsiasia­valtuutettu ymmärtää hybridi­vaikuttamisesta ja välineellistetystä maahantulosta seuraavat vakavat riskit sekä sääntely­ehdotuksen tavoitteet, mutta pitää erittäin valitettavana, että lailla, jonka voimassa­oloa ehdotetaan nyt jatkettavaksi, on mahdollista rajoittaa useita lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta keskeisiä edellytyksiä kuten oikeutta hakea turvapaikkaa ja jopa ehdotonta palautus­kieltoa.

Vaikka nyt esitettävien muutosten tarkoituksena on jatkaa lain voimassaoloa, katsoo lapsiasia­valtuutettu tarpeelliseksi esittää huomioita myös lain sisällöllisistä valinnoista ja niiden vaikutuksista lapsen perus- ja ihmisoikeuksiin. Lain mahdollisten soveltamis­tilanteiden kannalta siinä valitut sanamuodot voivat johtaa kirjaviin käytäntöihin, kun otetaan huomioon lain esitöissä käytetyt ilmaisut. Lapsiasia­valtuutettu pitää esimerkiksi lakitekstissä valitun systematiikan, jossa siis lapsenkin turvapaikka­hakemuksen vastaanottaminen on poikkeus, suhdetta esitöissä todettuun ”alaikäisillä olisi myös nyt ehdotetun sääntelyn soveltamis­tilanteissa lähtökohtaisesti oikeus hakea turvapaikkaa” (HE 53/2024 vp, s. 78) jokseenkin epäselvänä.

Hallitus on pyrkinyt ehkäisemään lasten käyttöä maahantulon välineenä useammalla ulkomaalais­lain muutoksella. Lapsiasia­valtuutettu on pitänyt sinänsä perusteltuna, että välineellistämiseen puututaan, mutta pitänyt muutosten tietoperustaa hatarana. [1] Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi annetussa laissa omaksuttu systematiikka, jossa haavoittuvassa asemassa olevia tunnistetaan lähinnä ulkoisten seikkojen perusteella, saattaa houkutella siihen, että välineellistämis­tilanteissa raja-alueille lähetetään juuri esimerkiksi lapsia. Näissäkin tilanteissa lapsen oikeudet ja erityinen suojeluasema on huomioitava asianmukaisesti. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että esimerkiksi EU:ssa viime vuonna hyväksytty asetus (2024/1359) muuttoliikkeeseen ja turvapaikanhakuun liittyviin kriisi­tilanteisiin ja ylivoimaisen esteen tilanteisiin vastaamisesta ja asetuksen (EU) 2021/1147 muuttamisesta, turvaisi systematiikallaan paremmin perus- ja ihmisoikeudet, mutta mahdollistaisi välineellistettyyn maahantuloon puuttumisen sallimalla kaikkien välineellistettyjen maahantulijoiden ottamisen rajamenettelyn piiriin.

Lapsen maahan­pääsyn estäminen ja Suomen lainkäyttö­piiri

Lapsiasia­valtuutettu pitää lapsen oikeuksien kannalta hyvin ongelmallisena sitä, että turvapaikan hakeminen voitaisiin estää epäämällä maahanpääsy muun ohella fyysisin estein. Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä HE 53/2024 vp, jonka perusteluihin nyt käsillä olevassa esityksessä useassa kohtaa viitataan, todetaan, että estämällä henkilöiden maahanpääsy tällä tavoin he eivät olisi Suomen lainkäyttö­piirissä (HE 53/2024 vp, s. 66). Toisaalta esitöissä on edellä mainitusta toteamuksesta huolimatta tunnistettu myös tilanteita, joissa valtioilla on vahvistettu olevan ekstra­territoriaalista vastuuta maahantulo­tilanteissa (HE 53/2024 vp, s. 22-23). Lapsiasia­valtuutettu lausuu lapsen kuulumisesta valtion lainkäyttö­vallan alle seuraavaa.

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen lainkäyttöpiiriä ei ole sidottu maantieteelliseen alueeseen. Tämä on seurausta tietoisesta päätöksestä jättää viittaus alueeseen pois yleissopimuksen tekstistä sen valmistelun yhteydessä. [2] YK:n lapsen oikeuksien komitea on antanut ratkaisuja, joissa se on niin ikään ottanut kantaa sopimuksen lainkäyttö­piiriin. Komitea on muun muassa todennut, että valtion lainkäyttö­valta voi perustua myös sellaisiin kansallisiin toimiin, joilla on suoria ja ennakoitavissa olevia vaikutuksia sen kansallisten rajojen ulkopuolella. [3]

Suomea koskeneessa ratkaisussa, jossa käsiteltiin Al-Holin leirillä oleskelleiden lasten kotiuttamista, YK:n lapsen oikeuksien komitea alleviivasi jälleen sitä, että lapset voidaan katsoa kuuluviksi valtion lainkäyttö­vallan alle myös valtionrajojensa ulkopuolella. Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa Suomen valtion kommentista lainkäyttövaltaan liittyen. Oikeuskäytäntöön viittaamalla Suomen valtio on em. tapauksessa alleviivannut, että tullakseen valtion lainkäyttö­vallan alaiseksi, tulee henkilöiden osoittaa olevansa Suomen todellisen vallan alaisia esimerkiksi Suomen valtion virkailijan toiminnan kautta. [4] Suomi noudattanee käsitystään YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen lainkäyttö­piiristä edelleen samalla tavalla, joten lapsiasia­valtuutettu luottaa siihen, että mikäli laki otettaisiin käyttöön ja sitä jouduttaisiin soveltamaan, katsottaisiin raja-alueella ja raja­viranomaisten todellisen vallankäytön alla olevat lapset kuuluvaksi Suomen lainkäyttö­piiriin.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on lisäksi todennut tapauksessa, jossa oli kyse ilman huoltajaa olleen alaikäisen pyrkimyksistä päästä Espanjaan ja pääsyn epäämisestä, että valtion velvollisuudet tarjota erityistä suojelua ja apua ilman huoltajaa oleville koskevat lapsia myös siinä vaiheessa, kun he yrittävät päästä maahan. [5] Euroopan ihmisoikeus­tuomioistuin (EIT) on siteerannut em. kohtaa YK:n lapsen oikeuksien komitean ratkaisusta Kroatiaa koskevassa ratkaisussaan, jossa ei ollut kyse ilman huoltajaa maahan saapuneista lapsista. [6] Valtioiden on siis kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että kaikkien lasten tarve erityiselle suojelulle tunnistetaan myös raja-alueilla.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa lisäksi, että YK:n lapsen oikeuksien komitea on edellyttänyt sopimus­valtioiden varmistavan, ”että lapset tunnistetaan pikaisesti rajatarkastuksissa ja muissa valtion lainkäyttö­vallan alaisissa maahanmuutto­valvonta­menettelyissä ja jokaista itseään lapseksi väittävää kohdellaan sellaisena”. [7] Edellä todetun ja käytettävissään olevien tietojen perusteella lapsiasia­valtuutettu katsoo, että mahdollisissa lain soveltamis­tilanteissa on suuri riski sille, että Suomi rikkoo kansainvälisiä ihmisoikeus­velvoitteitaan, mikäli raja-alueilla olevia lapsia ei tunnisteta ja suojella asianmukaisesti.

Lapsen tunnistaminen lapseksi

Lapsen tunnistaminen lapseksi on oleellista, jotta lapsi voi nauttia hänelle YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa taatuista oikeuksista sekä tässä kontekstissa nyt käsillä olevan lain lapsille suomasta erityis­asemasta. Ratifioidessaan YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen Suomi on sitoutunut lasten oikeuksien kunnioittamiseen ja turvaamiseen. EU:n primääri­oikeuteen kuuluvassa perusoikeus­kirjan 24 artiklassa vahvistetaan niin ikään se, että lapsella on oikeus hänen hyvin­voinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon, ja että kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen oikeuksien huomioimiselle maahantulo­kysymyksissä on siis vahva peruste niin kansainvälisessä ihmisoikeus­säännöstössä kuin EU-oikeudessakin.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvin valitettavana lapsen oikeuksia rajoittavia sanamuotoja, jotka sisältyvät väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi annettuun lakiin, jonka voimassaoloa pyritään nyt käsillä olevalla hallituksen esityksellä jatkamaan. Em. laissa lapsen oikeuksien huomioiminen ei ole pääsääntö vaan poikkeus, jota ei voida pitää yleisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen, mutta etenkään sen turvapaikanhakua sääntelevän 22 artiklan mukaisena. Jotta lain poikkeuksen piiriin voisi vielä päästä, tulisi lapsi tunnistaa ensin lapseksi ja tämän jälkeen lapseksi, jonka edun mukaista olisi, että hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa otetaan vastaan. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa ensinnäkin, että oikeus turvapaikan hakemiseen kuuluu kaikille, ja jo pelkästään tästä näkökulmasta lain sanamuodot ovat ongelmallisia. Toiseksi lapsiasia­valtuutettu nostaa esiin sen haasteellisuuden, että lapsi tunnistetaan asianmukaisesti alaikäiseksi, jotta hän pääsisi edes mahdollisen poikkeamis­perusteen piiriin.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on käsitellyt lukuisia tapauksia, joissa se on todennut merkittäviä puutteita maahantuloon liittyvissä iänmäärityksissä. [8] Tätäkin taustaa vasten valittu sääntely­ratkaisu on hyvin ongelmallinen. Se, että henkilö tunnistetaan alaikäiseksi lain soveltamis­alaan kuuluvissa tilanteissa, joissa vuorovaikutus viranomaisten kanssa saattaa olla lähes olematonta, perustunee pitkälti ulkoisten seikkojen havainnointiin. Tämä problematiikka tunnistetaan myös lain esitöissä (HE 53/2024 vp, s. 44).

Perhe-elämän suoja

Lapsiasia­valtuutettu ei jaa lain esitöissä esitettyä näkemystä siitä, että ehdotetulla sääntelyllä pyritään turvaamaan perhe-elämän suoja (HE 53/2024 vp, s. 78). Sen, että mahdollisissa soveltamis­tilanteissa arvioidaan tapauskohtaisesti tarve ottaa vastaan myös lapsen perheenjäsenten mahdolliset hakemukset (HE 53/2024 vp, s. 68) ei voida katsoa tarjoavan perhe-elämälle sellaista suojaa, jota ihmisoikeus­sopimukset edellyttävät. Vaikka lakitekstiin lisättiin eduskunta­käsittelyssä maininta siitä, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan ottaa vastaan myös henkilöltä, josta lapsi on arvioinnin kuluessa todettu tosiasiallisesti riippuvaiseksi (HaVM 15/2024 vp), on laki edelleen hyvin epäselvä sen osalta, miten käytännön soveltamis­tilanteissa toimittaisiin perhe-elämän turvaamiseksi.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 16 artiklan mukaan lapsella on oikeus perhe-elämään, johon ei saa puuttua mieli­valtaisesti tai laittomasti. Lisäksi yleissopimuksen 9 artikla edellyttää, että lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomio­istuimen tutkittavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettely­tapojen mukaisesti sen lapsen edun mukaiseksi.

Lapsille ja lapsi­perheille tulisi taata myös välineellistetyn maahantulon tilanteissa sellaiset menettelyt, joissa lapsen etu arvioidaan aina tapaus­kohtaisesti. Lasten ja lapsiperheiden ohjaaminen esimerkiksi rajamenettelyyn turvaisi lapsen oikeudet nyt käsillä olevaa lakia paremmin.

Maasta poistaminen ja palautus­kielto

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 22 artikla edellyttää sen takaamista, että lapsi joka yksin tai yhdessä vanhempiensa tai kenen tahansa muun henkilön kanssa anoo pakolaisen asemaa tai jota pidetään pakolaisena soveltuvien kansainvälisen tai kansallisen oikeuden ja menettely­tapojen mukaan, saa asianmukaista suojelua ja humanitaarista apua voidakseen nauttia tässä yleissopimuksessa ja muissa sellaisissa kansainvälisissä ihmisoikeuksia ja humanitaarista oikeutta koskevissa asiakirjoissa tunnustettuja oikeuksia, joiden osapuolia kyseiset valtiot ovat. Valtion velvollisuus taata lapselle asianmukaista suojelua tarkoittaa sitä, että lapsen maasta poistaminen ilman yksilöllistä arviointia lapsen oikeudesta kansainväliseen suojeluun loukkaa yleissopimuksen 22 artiklaa. [9] Lapsen edun tapauskohtaista arviota edellyttää jo pelkästään YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artikla. Laki väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi, jonka voimassaolon jatkoa käsillä olevalla hallituksen esityksellä ehdotetaan, ei edellytä YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen kanssa linjassa olevaa arviointia maasta poistamisen yhteydessä. On selvää, että arviointi­edellytyksen puuttuminen altistaa lapset vakaville oikeuden­loukkauksille, muun muassa ehdottoman palautuskiellon vastaiselle toiminnalle.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo tarpeettomaksi non-refoulement-säännön seikka­peräisen käsittelyn, sillä se on lain esitöissäkin tunnistettu oikeus­normiksi, josta ei voida poiketa edes poikkeus­oloissa (s. 41). Syistä, jotka eivät aukene lapsiasia­valtuutetulle, säännön ehdoton luonne on täysin ohitettu. Lapsiasia­valtuutettu pitää tätä ehdotetun sääntelyn vakavimpana puutteena. Lapsiasia­valtuutettu myös muistuttaa, että lasta ei voida palauttaa maahan, jos on merkittäviä perusteita uskoa, että maassa, johon siirto toteutetaan, tai jossakin muussa maassa, johon lapsi saatetaan siirtää myöhemmin, on olemassa todellinen riski siitä, että lapseen kohdistuu peruuttamatonta haittaa. [10] Tästä näkökulmasta lain 5 §:ssä omaksuttu lähestymistapa nk. ketjupalautuksiin (chain refoulement) on hyvin ongelmallinen. EIT on ottanut selkeän kannan siihen, että palauttaminen valtioon ilman sen tutkimista, altistuuko henkilö mahdollisesti ketjupalautukselle, on Euroopan ihmisoikeus­sopimuksen 3 artiklan vastaista. [11]

Lopuksi

Kaikki edellä esitetty huomioiden lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin merkittävänä puutteena, ettei lakiesityksen yhteydessä ole erikseen arvioitu sen vaikutuksia lapsiin. Vaikutus­arvioinnin tarve korostuu, kun lain voimassaolon jatkoa esitetään.

Jyväskylässä 23.4.2025

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, juristi