Ehdotus erityisopetuksen strategiaksi
Lapsiasiavaltuutetun lausunto 15.1.2008
Opetusministeriölle Kirjaamo
Viite: Lausuntopyyntönne 9.11.2007
Asia: Ehdotus erityisopetuksen strategiaksi
1. Ehdotuksen keskeinen sisältö Lapsiasiavaltuutetulta on pyydetty lausuntoa ehdotukseen esi- ja perusopetuksen erityisopetuksen pitkän tähtäimen kehittämisstrategiaksi (OPM:n työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:47). Opetusministeriön asettaman ohjausryhmän toimeksiannossa todetaan, että strategiaehdotuksen tulee sisältää seuraavat kokonaisuudet:
Ohjausryhmä ehdottaa, että erityisopetuspäätös tehtäisiin pääsääntöisesti määräaikaisesti. Päätöksessä tulisi päättää nykyistä käytäntöä laajemmin ja velvoittavammin opetuksen järjestämispaikasta, opetukseen tarvittavista resursseista, kuten avustaja- tai muista oppilashuoltopalveluista, riittävän pienestä ryhmäkoosta sekä tarvittaessa oppimäärän yksilöllistämisestä. Edelleen ohjausryhmä ehdottaa, että pedagogisen asiantuntemuksen merkitystä erityisopetukseen siirtämisestä päätettäessä vahvistettaisiin.
2. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteet
Lapsiasiavaltuutetun lakisääteisenä tehtävänä on edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista. Näihin tehtäviin kuuluu seurata lainsäädäntöä ja yhteiskunnallista päätöksentekoa sekä arvioida niiden vaikutuksia lasten hyvinvointiin. Lapsiasiavaltuutettu arvioi ehdotusta YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta.
Työryhmään ehdotuksessa on s. 11 koottu erityisopetuksen kehittämiseen vaikuttavia kansainvälisiä linjauksia. On kuitenkin tarpeen korostaa, että mainituista erilaisista julistuksista ja suosituksista poiketen YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista on Suomen valtiota juridisesti velvoittava, eduskunnan ratifioima ihmisoikeussopimus.
YK-sopimuksen seuraavat artiklat luovat perustan erityisopetuksen kehittämiselle:
Artikla 2, joka velvoittaa sopimusvaltiot takaamaan lapsen oikeudet kaikille niiden lain- käyttövallan alaisille lapsille mm. ilman vammaisuuteen perustuvaa erottelua.
Artikla 3, joka velvoittaa sopimusvaltiot ottamaan ensisijaisesti huomioon lapsen edun.
Artikla 5, jonka mukaan valtiot kunnioittavat ja tukevat vanhemmuutta.
Artikla 6, jonka mukaan valtion on taattava jokaiselle lapselle mahdollisimman hyvät edellytykset kehittyä omaan tahtiinsa.
Artikla 12, jonka mukaan lapselle on annettava mahdollisuus ilmaista mielipiteensä itseään koskevista asioista, vaikuttaa sekä myös muodollisesti tulla kuulluksi erityisesti silloin kun viranomaiset tekevät häntä koskevia päätöksiä.
Artikla 23, jonka mukaan vammaisen lapsen pitää saada parasta mahdollista, hänen itseluottamustaan ja osallistumistaan edistävää hoitoa ja apua.
Artikla 25, jonka mukaan laitoksiin sijoitettujen lasten olosuhteet on tarkistettava ajoittain.
Artikla 28, jonka mukaan jokaisella lapsella on oikeus saada opetusta.
Artikla 29, jonka mukaan opetuksen on kehitettävä ihmisoikeuksien kunnioittamista ja suvaitsevaisuutta, mukaan lukien erilaisuuden arvostaminen
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että strategian jatkovalmistelussa tulee korostaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen oikeudellista sitovuutta ja velvoittavuutta.
3. Yleisarvio erityisopetuksen strategiasta
Lapsiasiavaltuutetun yleisarvio ehdotuksesta erityisopetuksen strategiaksi on myönteinen. Toimenpide-ehdotusten toteutuminen tukee lasten nykyistä tasa-arvoisempaa oikeutta erityisopetukseen. Erityisen tuen tarve tulee strategian esittämällä tavalla tunnistaa lapsen mahdollisimman varhaisella iällä ja tukea tulee antaa ajoissa. On tärkeä myös vahvistaa pedagogisen asiantuntemuksen merkitystä erityisopetussiirroissa pelkän lääketieteellisen diagnosoinnin sijaan. Tosin monet toimenpide-ehdotukset jäävät vielä kohtuullisen yleiselle tasolle.
Lisäksi strategian laadintavaiheessa olisi voitu laajemmin ottaa huomioon erityispedagogiikan yliopistollisen tutkimuksen, sosiaali- ja terveystoimen, koulutuksen arvioinnin sekä esimerkiksi erityistä tukea tarvitsevia lapsia ja heidän vanhempiaan edustavia järjestöjä. Näitä tahoja tulee ottaa mukaan strategian toteuttamisvaiheessa ja linjauksien konkretisoinnissa.
Seuraavassa totean eräitä strategiaa täydentäviä huomioita:
Myös neuvolan rooli huomioitava moniammatillisessa yhteistyössä
Erityisen tuen varhaiseen tunnistamiseen liittyen on tarpeen painottaa eri hallinnonalojen moniammatillista yhteistyötä. Myös erityistä tukea tarvitsevien lasten ongelmiin pystytään parhaiten ja ajoissa vastaamaan silloin, lasten peruspalveluiden voimavarat ovat riittävät. Varsinkin neuvolan voimavaroja ja osaamista havaita erityistä tukea tarvitsevia lapsia sekä lasten oppimisvaikeuksia tulee nopeasti vahvistaa. Antamalla tukea jo ennen esiopetusta, osana varhaiskasvatusta, voidaan vähentää jatkossa erityisen tuen tarpeita kouluvaiheessa. Neuvola palveluna kohtaa myös kotona hoidossa olevat lapset ja on siitä syystä tärkeä toimija oppimisvaikeuksien systemaattisen tunnistamisen kannalta.
Erityistä tukea tarvitsevien lasten palveluiden alueellista eriarvoisuutta vähennettävä kuntayhteistyöllä ja vahvemmalla valtakunnallisella ohjauksella ja tuella
YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeksi v. 2005 päätelmissään todennut lasten oikeuksien puutteeksi Suomessa palveluiden alueellisen eriarvoisuuden. Erityistä tukea tarvitsevien lasten palveluissa osaamista on koulutuksen arviointineuvoston mukaan parhaiten tarjolla suurissa kaupungeissa ja niiden läheisyydessä. Pienissä ja kauempana kaupunkikeskuksissa sijaitsevissa kunnissa lapsen oikeus erityiseen tukeen päivähoidossa ja koulutuksessa toteutuu huonommin. Vaikein on tilanne, jos kyse on harvinaisesta vammasta, pitkäaikaissairaudesta tai oireyhtymästä. Esimerkiksi erityislastentarhanopettajien, pätevien erityisopettajien ja puheterapeuttien palveluiden saannissa on ongelmia pienissä ja syrjäisemmissä kunnissa.
Alueelliset ja seudulliset palveluiden yhteistyörakenteen ovat näissä palveluissa vielä huonosti kehittyneet. Strategiaehdotus ei analysoi näitä alueellisia eroja. Strategiassa tulisi esitettyä vahvemmin asettaa tavoitteeksi alueellisten ja seudullisten (perusopetus ja varhaiskasvatus) kuntayhteistyön rakenteiden luominen niin, että lasten alueellista eriarvoisuutta vähennetään.
Jatkossa on syytä kuitenkin arvioida vielä, tarvittaisiinko Suomessa muiden Pohjoismaiden tapaan nykyistä vahvemmin organisoitu erityisen tuen valtakunnallinen sekä alueellinen/seudullinen ohjaus- ja tukijärjestelmä. Strategiassa tulee painottaa sitä, että eri puolilla maata asuvilla erityistä tukea tarvitsevilla lapsilla on oikeus yhtä lailla laadukkaisiin palveluihin.
Strategia painottaa oikealla tavalla lähikouluperiaatetta ja opetuksen inkluusiota. Suomen valtio on allekirjoittama YK:n vammaisten oikeuksien sopimus korostaa samoja periaatteita. Aiemmin erityisluokille ja erityiskouluihin sijoitettujen lasten inkluusio tavallisiin koululuokkiin ja kouluihin kuitenkin edellyttää sekin erityisopetuksen osaamisen vahvistamista paikallisesti, oppimisympäristön esteettömyyttä sekä vahvempaa valtakunnallista ja alueellista ohjausta.
Strategia ei huomioi lapsen oikeutta osallistua ja vaikuttaa
Strategiaehdotuksen puutteena on, että se ei riittävästi ota esiin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaista lapsen oikeutta ilmaista mielipiteensä, osallistua sekä tulla kuulluksi häntä koskevissa hallinnollisissa toimissa joko itse tai edustajansa kautta. Myös Suomen oman perustuslain 6 § antaa lapsille oikeuden vaikuttaa itseään koskeviin asioihin ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti.
Koulussa ylipäätään on paljon kehittämistä lasten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisessä. Erityistä tukea tarvitsevan lapsen oman mielipiteen kuuleminen saattaa edellyttää erityistä osaamista opetuksen ammattilaisiltakin. Lapsen kyky viestiä voi olla hyvin rajallinen. Vanhemmat voivat usein toimia lapsen äänen tulkkina. Strategiaan tulee lisätä toimenpide, jolla vahvistetaan erityistä tukea saavien lasten ja myös heidän vanhempiensa oman mielipiteen selvittämisen, osallistumisen ja kuulluksi tulemisen periaatetta. Tämä tulee sisällyttää myös opettajakoulutukseen.
Tähän liittyy myös koulutuksen arviointineuvoston raportoima tieto, että erityisopetukseen siirretyistä oppilasta peräti neljännes kokee koulunkäyntinsä kielteisenä. Erityisen tuen tarpeisiin voi liittyä myös koulukiusaamista. Myönteisen itsetunnon ja koulutusmotivaation vahvistamiseksi tarvitaan myös lasten omien mielipiteiden parempaa selvittämistä sekä yhteisöllisyyden vahvistamista.
Myös erityisopetusta koskevassa tiedonhankinnassa, arvioinnissa, seurannassa ja tutkimuksessa tulee huomioida lasten ja heidän vanhempiensa omien mielipiteiden kokemusten kerääminen.
Itsenäistyvän nuoren koulutuspalveluissa on eniten kehittämistä
Strategia painottuu toimeksiannon mukaan arvioimaan erityisopetusta perusopetuksessa ja osin varhaiskasvatuksessa. Huomattavan suuret kehittämistarpeet ovat kuitenkin itsenäistyvän, erityistä tukea tarvitsevan nuoren tukemisessa sekä väylien löytämisessä peruskoulusta omaan ammattiin, lukioon ja työelämään. Nivelvaiheen tuesta tässä vaiheessa on todettu strategiassa hyvin lyhyesti toimenpiteessä 5.
Murrosiässä sinuksi tuleminen oman erityisyyden kanssa vaatii ponnisteluja. Ammatillisessa opetuksessa opettajien erityisopetuksen taidot eivät ole niinkään hyvällä tasolla kuin perusopetuksessa. Sopivia koulutuspaikkoja voi olla vähän tarjolla eikä kaikilla aloilla pystytä muokkaamaan vaatimuksia erityisoppilaalle sopiviksi. Lukiossa puuttuu myös mahdollisuus erityisopetukseen.
Jatkossa on tarpeen laatia vastaava strategia myös perusopetuksesta ammatti- ja lukiokoulutukseen ja erilaisten oppijoiden työelämään siirtymisen sekä ammatti- ja lukiokoulutuksen erityisopetuksen tueksi.
4. Kommentteja ohjausryhmän ehdotuksiin
4.1. Lainsäädännön ja hallinnollisten menettelytapojen muuttamista koskevat ehdotukset
Ehdotus 1
Erityisopetuksen painopisteen siirtäminen varhaiseen tukeen ja ennalta ehkäisevään toimintaan on kannatettavaa. On kannatettavaa, että erityisopetuspäätös tehdään vasta sen jälkeen kun oppilas on saanut tehostettua tukea. Samoin on perusteltua nojata ensisijaisesti pedagogiseen arvioon. Opetusryhmän koko tulee kuitenkin määritellä täsmällisemmin, kun luokkaan integroidaan erityisoppilas tai - oppilaita. Ryhmäkokosäännösten toimivuuden selvittämisessä tulee olla kohteena myös se, miten ryhmäkoko, oppilaiden ikäkausi ja oppilasryhmän heterogeenisuus ovat sidoksissa toisiinsa.
Nykyisessä käytännössä erityisopetusta tarvitsevat lasten oikeus saada henkilökohtainen avustaja lähikouluunsa ei aina toteudu riittävässä määrin, ja lapset joutuvat tässä eriarvoiseen asemaan kohtuuttoman pitkien koulumatkojen vuoksi. Ohjausryhmän linjaus lähikoulun ensisijaisuudesta tukee näin lasten kouluhyvinvointia.
Ehdotus 2
Erityisopetuspäätöksen osalta ehdotetaan, että ennen päätöksen tekemistä tulee neuvotella oppilaan huoltajan kanssa. Tässä yhteydessä on huomioitava myös lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklan velvoite, jonka mukaan lapselle itselleen on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi ikä - ja kehitystasonsa mukaisesti silloin kun viranomaiset tekevät häntä koskevia päätöksiä. Lisäksi tulee määritellä selkeästi kenen toimivaltaan erityisopetuksenpäätöksen tekeminen kuuluu ja miten valitusoikeus turvataan. Erityisopetus päätös tulee pystyä tekemään myös esiopetuksen ja 1.luokan aikana, jos oppilaan etu niin vaatii.
Ehdotus 3
Henkilökohtainen opetuksen järjestämistä koskeva suunnitelma (HOJKS) on ehdotuksen mukaan jatkossa pedagoginen asiakirja, josta ei tehdä hallinnollista päätöstä. Tällöin tulee varmistaa, että HOJKS:n laatijoilla on riittävä ammattitietous siitä, mitkä asiat tulee oppilaan oikeusturvaan vaikuttavina aina siirtää hallintopäätöksenä tehtävään erityisopetuspäätökseen. Valtakunnallisen seurannan kannalta tulisi määritellä tarkemmin ja yhtenäisesti, mitä tietoja kunnissa ja kouluissa dokumentoidaan HOJKS-asiakirjoissa.
Myös HOJKS:n laatimisessa tarvitaan yhteistyötä lapsen vanhempien kanssa, ei pelkästään ammattilaisten keskinäistä yhteistyötä.
Ehdotus 4
Ohjausryhmä esittää, että varhaiskasvatus siirrettäisiin hallinnollisesti osaksi opetustointa sekä valtakunnan tasolla että paikallistasolla. Uudistus tukisi pienen lapsen osalta nivelvaiheen palveluiden yhtenäisyyttä. On syytä muistaa, että erityistä tukea tarvitsevan lapsen ja varsinkin vammaisen lasten kohdalla erityisopetus on usein vain osa niitä palveluja, joita lapsi ja hänen perheensä tarvitsevat. Keskeistä ei tällöin ole se, liitetäänkö varhaiskasvatus hallinnollisesti opetustoimeen, vaan se miten erityistä tukea tarvitsevan ja vammaisen lapsen varhaiskasvatus nivoutuu osaksi lapsen hyvinvointituen kokonaisuutta. Tarvetta tehdä yhteistyötä koulu- sosiaali- ja terveystoimen kesken tulee korostaa enemmän.
Monitahoista tukea tarvitsevan lapsen kokonaistilanteen arvio on asetettava kehitystyössä etusijalle ja palvelukokonaisuuden tulee olla ehyt ennen kaikkea lapsiasiakkaan näkökulmasta. Etenkin vammaisten lasten opetus edellyttää joka tapauksessa hallinnonalojen yhteistyötä.
Varhaiskasvatuksen kehittämisessä pulmana on tätä nykyä erityislastentarhanopettajien palveluiden huono saatavuus kunnissa ja lasten alueellinen epätasa-arvo tässä suhteessa
Ehdotus 5
Lapsen ja nuoren koulutuksen nivelvaiheiden sujuvuuden varmistaminen on tärkeää. Ehdotus jää kuitenkin hyvin yleiselle tasolle. Linjausta tulisi konkretisoida moniammatillinen yhteistyö huomioon ottaen. On tarpeen luoda lukion ja ammattioppilaitosten erityisopetuksen kansallinen strategia.
Nivelvaiheessa tarvitaan selkeitä säännöksiä siitä, millaista tietoa oppilaasta voidaan siirtää koulutusasteelta ja oppilaitoksesta toiseen. Myös vanhempien tarvitaan toisella asteella yhteistyökumppaneina. Opinto-ohjauksen vahvistaminen myös lukiossa ja ammattikoulutuksessa on tarpeen.
4.2. Opettajankoulutuksen kehittämistä koskevat ehdotukset (6-10)
Opettajankoulutuksen kehittämiseen liittyvät ehdotukset ovat kannatettavia. Erityispedagogisen tietämyksen vahvistaminen kaikessa opettajankoulutuksessa on välttämätön edellytys strategiauudistuksen onnistumiselle.
Samalla on kuitenkin korostettava, että lähikouluperiaatteen ja laadukkaan erityisopetuksen tueksi tarvitaan kokonaisvaltaista kouluyhteisöjen kehittämistä, johon sisällytetään myös muun koulussa työskentelevän henkilöstön kuin opettajien täydennyskoulutus. Lastentarha-, luokan- ja aineenopettajakoulutuksen rakenteiden ja sisältöjen tarkistamisen ohella tarvitaan vastaavat tarkistukset mm. koulunkäyntiavustajien, koulun oppilashuolto- ja hallintohenkilöstön koulutuksiin. On tärkeä painottaa koko työyhteisön kouluttamista ja moniammatillisuutta myös täydennyskoulutuksessa.
Myös perheiden kanssa tehtävän yhteistyön opinnot on huomioitava opettajankoulutuksessa ja muussa työyhteisöjen täydennyskoulutuksessa. Esitetyt periaatteet tulee ottaa huomioon myös ammatillisten oppilaitosten ja lukion opettajien sekä muun henkilöstön koulutuksessa.
Esteettömän oppimisympäristön luominen ylläpito vaatii koko kouluyhteisön moniammatillista panostusta ja sitoutumista inkluusion edistämiseen. Koulua tulee kehittää esteettömäksi myös koulupäivän ulkopuolisen aamu- ja iltapäivätoiminnan ja harrastustarjonnan osalta. Erityisesti aisti- ja liikuntaelinvammaisia integroivissa oppilaitoksissa on kiinnitettävä huomiota muidenkin kuin pedagogisten tukitoimien riittävyyteen.
Opetuksen järjestäjien tulee siksi huomioida uudistuksen vaatimukset koko henkilöstönsä kouluttautumissuunnitelmissa. Tällöin tulee huomioida myös lyhytkestoisissa työsuhteissa työskentelevän henkilöstön mahdollisuus saada työtehtäviensä asianmukaiseen hoitoon välttämätön perehdytys.
Kuntien/koulujen koulutussuunnitelmia tulisi tehdä yhteistyössä yliopistojen alueellisten opettajakoulutusyksiköiden ja täydennyskoulutuskeskusten kanssa niin, että se tukee koulutuksen laatua ja vaikuttavuutta.
4.3. Muita kehittämistarpeita koskevat ehdotukset
Ehdotus 11 -12
Korostan tarvetta turvata huostaan otettujen lasten opetus yhtä laadukkaasti kuin muidenkin lasten.
Lasten oikeus syrjimättömyyteen edellyttää, että epäselvyydet valtion erityiskoulujen ja lasten kotikuntien välisessä kustannusten jaossa on selvitettävä. Samoin kiirehdin korjausta epäkohtaan, jonka mukaan valtion erityiskoulun monivammaiset oppilaat jäävät ilman Kelan järjestämää ja kustantamaa kuntoutusta.
Ehdotus 13
Ehdotus on hyvin laaja ja monitahoinen kokonaisuus. Mielenterveysongelmista kärsivien lasten tunnistaminen sekä tutkimuksiin ja hoitoon pääsyn varmistaminen on hyvin tärkeää. Kyse on sekä apua tarvitsevien lasten perusoikeudesta terveyteen, että kouluyhteisöissä työskentelevien aikuisten ja lasten oikeudesta työskentelyrauhaan ja turvalliseen oppimisympäristöön. Samanlaista "hoitotakuuta" tulee soveltaa myös erilaisista oppimisvaikeuksista kärsivien lasten tutkimuksin pääsyssä. Nykyisin odotusaika voi olla hyvinkin pitkä, jopa vuosia kestävä.
On syytä korostaa, että tunne-elämältään haasteellisten lasten kouluyhteisöön sopeutumisessa ei kuitenkaan ole kyse yksinomaan psykiatrisen hoidon ratkaisuista vaan myös koulukulttuurin ja - pedagogiikan kehittämiseen liittyvistä asioista sekä kunnan muiden palveluiden kuten sosiaalitoimen mahdollisuuksista tukea vanhemmuutta ja erilaisia perhetilanteita. Koulua tulee myös yleisesti ottaen kehittää lapsen kokonaishyvinvointia tukevaksi niin, että myös lapsen tunne-elämän, sosiaalisten taitojen ja luovuuden vahvistaminen otetaan huomioon.
Ehdotus 14
Ehdotukset erityisopetuksen tilan säännölliseksi arvioimiseksi ja ryhmäkokojen tiedon keruuksi ovat erityisen perusteltuja ja tärkeitä. Nämä tukevat lasten hyvinvoinnin tietopohjan vahvistamista.
Erityisopetuksen tilastointia, selvityksiä, arviointia, seurantaa ja tutkimusta tulee tarkastella kokonaisuutena. Erityisopetuksen kansallisessa kehittämistyössä tulee hyödyntää systemaattisesti erityispedagogiikan yliopistollisen tutkimuksen tuloksia.
Ehdotus 16
Oppilaiden yhdenvertaisuuden ja oikeuksien toteutumisen seuranta ja tuki valtakunnallisesti on kannatettavaa. Lapsiasiavaltuutettu on käynnistämässä kevätkaudella 2008 yhteistyössä valtiovarainministeriön ja lääninhallitusten kanssa valtakunnallista ja mahdollisesti myös alueellisia lapsen oikeusturvaseminaareja, joilla pyritään kartoittamaan lapsen oikeusturvan toteutumista ja kehittämistarpeita eri hallinnonaloilla. Koulutuksen oikeusturva-asiassa on tarpeen kuitenkin arvioida tarkkaan, mikä olisi oikeusturva-asioissa valtion aluehallinnon ja mikä valtakunnallisen viraston rooli. Nykyisellään oikeusturva-asioiden (esim. kantelut lääneissä) käsittelystä saatava tieto ei riittävästi välity kansalliseen kehittämistyöhön. Erityisopetukseen liittyvien ratkaisujen ohella myös koulukiusaamiseen puuttumisessa on oppilaiden oikeusturvaa tarpeen vahvistaa.
Jyväskylässä 15.1.2008
Maria Kaisa Aula
lapsiasiavaltuutettu
Opetusministeriölle Kirjaamo
Viite: Lausuntopyyntönne 9.11.2007
Asia: Ehdotus erityisopetuksen strategiaksi
1. Ehdotuksen keskeinen sisältö Lapsiasiavaltuutetulta on pyydetty lausuntoa ehdotukseen esi- ja perusopetuksen erityisopetuksen pitkän tähtäimen kehittämisstrategiaksi (OPM:n työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:47). Opetusministeriön asettaman ohjausryhmän toimeksiannossa todetaan, että strategiaehdotuksen tulee sisältää seuraavat kokonaisuudet:
- erityisopetuksen määrällisen kehittämisen analysointi
- erityisopetusta koskevan lainsäädännön kehittämistarpeet
- opettajankoulutuksen kehittämistarpeet
- erityisopetukseen liittyvien hallinnollisten menettelyjen kehittäminen
- muut erityisopetuksen kehittämistarpeet
Ohjausryhmä ehdottaa, että erityisopetuspäätös tehtäisiin pääsääntöisesti määräaikaisesti. Päätöksessä tulisi päättää nykyistä käytäntöä laajemmin ja velvoittavammin opetuksen järjestämispaikasta, opetukseen tarvittavista resursseista, kuten avustaja- tai muista oppilashuoltopalveluista, riittävän pienestä ryhmäkoosta sekä tarvittaessa oppimäärän yksilöllistämisestä. Edelleen ohjausryhmä ehdottaa, että pedagogisen asiantuntemuksen merkitystä erityisopetukseen siirtämisestä päätettäessä vahvistettaisiin.
2. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteet
Lapsiasiavaltuutetun lakisääteisenä tehtävänä on edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista. Näihin tehtäviin kuuluu seurata lainsäädäntöä ja yhteiskunnallista päätöksentekoa sekä arvioida niiden vaikutuksia lasten hyvinvointiin. Lapsiasiavaltuutettu arvioi ehdotusta YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta.
Työryhmään ehdotuksessa on s. 11 koottu erityisopetuksen kehittämiseen vaikuttavia kansainvälisiä linjauksia. On kuitenkin tarpeen korostaa, että mainituista erilaisista julistuksista ja suosituksista poiketen YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista on Suomen valtiota juridisesti velvoittava, eduskunnan ratifioima ihmisoikeussopimus.
YK-sopimuksen seuraavat artiklat luovat perustan erityisopetuksen kehittämiselle:
Artikla 2, joka velvoittaa sopimusvaltiot takaamaan lapsen oikeudet kaikille niiden lain- käyttövallan alaisille lapsille mm. ilman vammaisuuteen perustuvaa erottelua.
Artikla 3, joka velvoittaa sopimusvaltiot ottamaan ensisijaisesti huomioon lapsen edun.
Artikla 5, jonka mukaan valtiot kunnioittavat ja tukevat vanhemmuutta.
Artikla 6, jonka mukaan valtion on taattava jokaiselle lapselle mahdollisimman hyvät edellytykset kehittyä omaan tahtiinsa.
Artikla 12, jonka mukaan lapselle on annettava mahdollisuus ilmaista mielipiteensä itseään koskevista asioista, vaikuttaa sekä myös muodollisesti tulla kuulluksi erityisesti silloin kun viranomaiset tekevät häntä koskevia päätöksiä.
Artikla 23, jonka mukaan vammaisen lapsen pitää saada parasta mahdollista, hänen itseluottamustaan ja osallistumistaan edistävää hoitoa ja apua.
Artikla 25, jonka mukaan laitoksiin sijoitettujen lasten olosuhteet on tarkistettava ajoittain.
Artikla 28, jonka mukaan jokaisella lapsella on oikeus saada opetusta.
Artikla 29, jonka mukaan opetuksen on kehitettävä ihmisoikeuksien kunnioittamista ja suvaitsevaisuutta, mukaan lukien erilaisuuden arvostaminen
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että strategian jatkovalmistelussa tulee korostaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen oikeudellista sitovuutta ja velvoittavuutta.
3. Yleisarvio erityisopetuksen strategiasta
Lapsiasiavaltuutetun yleisarvio ehdotuksesta erityisopetuksen strategiaksi on myönteinen. Toimenpide-ehdotusten toteutuminen tukee lasten nykyistä tasa-arvoisempaa oikeutta erityisopetukseen. Erityisen tuen tarve tulee strategian esittämällä tavalla tunnistaa lapsen mahdollisimman varhaisella iällä ja tukea tulee antaa ajoissa. On tärkeä myös vahvistaa pedagogisen asiantuntemuksen merkitystä erityisopetussiirroissa pelkän lääketieteellisen diagnosoinnin sijaan. Tosin monet toimenpide-ehdotukset jäävät vielä kohtuullisen yleiselle tasolle.
Lisäksi strategian laadintavaiheessa olisi voitu laajemmin ottaa huomioon erityispedagogiikan yliopistollisen tutkimuksen, sosiaali- ja terveystoimen, koulutuksen arvioinnin sekä esimerkiksi erityistä tukea tarvitsevia lapsia ja heidän vanhempiaan edustavia järjestöjä. Näitä tahoja tulee ottaa mukaan strategian toteuttamisvaiheessa ja linjauksien konkretisoinnissa.
Seuraavassa totean eräitä strategiaa täydentäviä huomioita:
Myös neuvolan rooli huomioitava moniammatillisessa yhteistyössä
Erityisen tuen varhaiseen tunnistamiseen liittyen on tarpeen painottaa eri hallinnonalojen moniammatillista yhteistyötä. Myös erityistä tukea tarvitsevien lasten ongelmiin pystytään parhaiten ja ajoissa vastaamaan silloin, lasten peruspalveluiden voimavarat ovat riittävät. Varsinkin neuvolan voimavaroja ja osaamista havaita erityistä tukea tarvitsevia lapsia sekä lasten oppimisvaikeuksia tulee nopeasti vahvistaa. Antamalla tukea jo ennen esiopetusta, osana varhaiskasvatusta, voidaan vähentää jatkossa erityisen tuen tarpeita kouluvaiheessa. Neuvola palveluna kohtaa myös kotona hoidossa olevat lapset ja on siitä syystä tärkeä toimija oppimisvaikeuksien systemaattisen tunnistamisen kannalta.
Erityistä tukea tarvitsevien lasten palveluiden alueellista eriarvoisuutta vähennettävä kuntayhteistyöllä ja vahvemmalla valtakunnallisella ohjauksella ja tuella
YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeksi v. 2005 päätelmissään todennut lasten oikeuksien puutteeksi Suomessa palveluiden alueellisen eriarvoisuuden. Erityistä tukea tarvitsevien lasten palveluissa osaamista on koulutuksen arviointineuvoston mukaan parhaiten tarjolla suurissa kaupungeissa ja niiden läheisyydessä. Pienissä ja kauempana kaupunkikeskuksissa sijaitsevissa kunnissa lapsen oikeus erityiseen tukeen päivähoidossa ja koulutuksessa toteutuu huonommin. Vaikein on tilanne, jos kyse on harvinaisesta vammasta, pitkäaikaissairaudesta tai oireyhtymästä. Esimerkiksi erityislastentarhanopettajien, pätevien erityisopettajien ja puheterapeuttien palveluiden saannissa on ongelmia pienissä ja syrjäisemmissä kunnissa.
Alueelliset ja seudulliset palveluiden yhteistyörakenteen ovat näissä palveluissa vielä huonosti kehittyneet. Strategiaehdotus ei analysoi näitä alueellisia eroja. Strategiassa tulisi esitettyä vahvemmin asettaa tavoitteeksi alueellisten ja seudullisten (perusopetus ja varhaiskasvatus) kuntayhteistyön rakenteiden luominen niin, että lasten alueellista eriarvoisuutta vähennetään.
Jatkossa on syytä kuitenkin arvioida vielä, tarvittaisiinko Suomessa muiden Pohjoismaiden tapaan nykyistä vahvemmin organisoitu erityisen tuen valtakunnallinen sekä alueellinen/seudullinen ohjaus- ja tukijärjestelmä. Strategiassa tulee painottaa sitä, että eri puolilla maata asuvilla erityistä tukea tarvitsevilla lapsilla on oikeus yhtä lailla laadukkaisiin palveluihin.
Strategia painottaa oikealla tavalla lähikouluperiaatetta ja opetuksen inkluusiota. Suomen valtio on allekirjoittama YK:n vammaisten oikeuksien sopimus korostaa samoja periaatteita. Aiemmin erityisluokille ja erityiskouluihin sijoitettujen lasten inkluusio tavallisiin koululuokkiin ja kouluihin kuitenkin edellyttää sekin erityisopetuksen osaamisen vahvistamista paikallisesti, oppimisympäristön esteettömyyttä sekä vahvempaa valtakunnallista ja alueellista ohjausta.
Strategia ei huomioi lapsen oikeutta osallistua ja vaikuttaa
Strategiaehdotuksen puutteena on, että se ei riittävästi ota esiin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaista lapsen oikeutta ilmaista mielipiteensä, osallistua sekä tulla kuulluksi häntä koskevissa hallinnollisissa toimissa joko itse tai edustajansa kautta. Myös Suomen oman perustuslain 6 § antaa lapsille oikeuden vaikuttaa itseään koskeviin asioihin ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti.
Koulussa ylipäätään on paljon kehittämistä lasten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisessä. Erityistä tukea tarvitsevan lapsen oman mielipiteen kuuleminen saattaa edellyttää erityistä osaamista opetuksen ammattilaisiltakin. Lapsen kyky viestiä voi olla hyvin rajallinen. Vanhemmat voivat usein toimia lapsen äänen tulkkina. Strategiaan tulee lisätä toimenpide, jolla vahvistetaan erityistä tukea saavien lasten ja myös heidän vanhempiensa oman mielipiteen selvittämisen, osallistumisen ja kuulluksi tulemisen periaatetta. Tämä tulee sisällyttää myös opettajakoulutukseen.
Tähän liittyy myös koulutuksen arviointineuvoston raportoima tieto, että erityisopetukseen siirretyistä oppilasta peräti neljännes kokee koulunkäyntinsä kielteisenä. Erityisen tuen tarpeisiin voi liittyä myös koulukiusaamista. Myönteisen itsetunnon ja koulutusmotivaation vahvistamiseksi tarvitaan myös lasten omien mielipiteiden parempaa selvittämistä sekä yhteisöllisyyden vahvistamista.
Myös erityisopetusta koskevassa tiedonhankinnassa, arvioinnissa, seurannassa ja tutkimuksessa tulee huomioida lasten ja heidän vanhempiensa omien mielipiteiden kokemusten kerääminen.
Itsenäistyvän nuoren koulutuspalveluissa on eniten kehittämistä
Strategia painottuu toimeksiannon mukaan arvioimaan erityisopetusta perusopetuksessa ja osin varhaiskasvatuksessa. Huomattavan suuret kehittämistarpeet ovat kuitenkin itsenäistyvän, erityistä tukea tarvitsevan nuoren tukemisessa sekä väylien löytämisessä peruskoulusta omaan ammattiin, lukioon ja työelämään. Nivelvaiheen tuesta tässä vaiheessa on todettu strategiassa hyvin lyhyesti toimenpiteessä 5.
Murrosiässä sinuksi tuleminen oman erityisyyden kanssa vaatii ponnisteluja. Ammatillisessa opetuksessa opettajien erityisopetuksen taidot eivät ole niinkään hyvällä tasolla kuin perusopetuksessa. Sopivia koulutuspaikkoja voi olla vähän tarjolla eikä kaikilla aloilla pystytä muokkaamaan vaatimuksia erityisoppilaalle sopiviksi. Lukiossa puuttuu myös mahdollisuus erityisopetukseen.
Jatkossa on tarpeen laatia vastaava strategia myös perusopetuksesta ammatti- ja lukiokoulutukseen ja erilaisten oppijoiden työelämään siirtymisen sekä ammatti- ja lukiokoulutuksen erityisopetuksen tueksi.
4. Kommentteja ohjausryhmän ehdotuksiin
4.1. Lainsäädännön ja hallinnollisten menettelytapojen muuttamista koskevat ehdotukset
Ehdotus 1
Erityisopetuksen painopisteen siirtäminen varhaiseen tukeen ja ennalta ehkäisevään toimintaan on kannatettavaa. On kannatettavaa, että erityisopetuspäätös tehdään vasta sen jälkeen kun oppilas on saanut tehostettua tukea. Samoin on perusteltua nojata ensisijaisesti pedagogiseen arvioon. Opetusryhmän koko tulee kuitenkin määritellä täsmällisemmin, kun luokkaan integroidaan erityisoppilas tai - oppilaita. Ryhmäkokosäännösten toimivuuden selvittämisessä tulee olla kohteena myös se, miten ryhmäkoko, oppilaiden ikäkausi ja oppilasryhmän heterogeenisuus ovat sidoksissa toisiinsa.
Nykyisessä käytännössä erityisopetusta tarvitsevat lasten oikeus saada henkilökohtainen avustaja lähikouluunsa ei aina toteudu riittävässä määrin, ja lapset joutuvat tässä eriarvoiseen asemaan kohtuuttoman pitkien koulumatkojen vuoksi. Ohjausryhmän linjaus lähikoulun ensisijaisuudesta tukee näin lasten kouluhyvinvointia.
Ehdotus 2
Erityisopetuspäätöksen osalta ehdotetaan, että ennen päätöksen tekemistä tulee neuvotella oppilaan huoltajan kanssa. Tässä yhteydessä on huomioitava myös lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklan velvoite, jonka mukaan lapselle itselleen on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi ikä - ja kehitystasonsa mukaisesti silloin kun viranomaiset tekevät häntä koskevia päätöksiä. Lisäksi tulee määritellä selkeästi kenen toimivaltaan erityisopetuksenpäätöksen tekeminen kuuluu ja miten valitusoikeus turvataan. Erityisopetus päätös tulee pystyä tekemään myös esiopetuksen ja 1.luokan aikana, jos oppilaan etu niin vaatii.
Ehdotus 3
Henkilökohtainen opetuksen järjestämistä koskeva suunnitelma (HOJKS) on ehdotuksen mukaan jatkossa pedagoginen asiakirja, josta ei tehdä hallinnollista päätöstä. Tällöin tulee varmistaa, että HOJKS:n laatijoilla on riittävä ammattitietous siitä, mitkä asiat tulee oppilaan oikeusturvaan vaikuttavina aina siirtää hallintopäätöksenä tehtävään erityisopetuspäätökseen. Valtakunnallisen seurannan kannalta tulisi määritellä tarkemmin ja yhtenäisesti, mitä tietoja kunnissa ja kouluissa dokumentoidaan HOJKS-asiakirjoissa.
Myös HOJKS:n laatimisessa tarvitaan yhteistyötä lapsen vanhempien kanssa, ei pelkästään ammattilaisten keskinäistä yhteistyötä.
Ehdotus 4
Ohjausryhmä esittää, että varhaiskasvatus siirrettäisiin hallinnollisesti osaksi opetustointa sekä valtakunnan tasolla että paikallistasolla. Uudistus tukisi pienen lapsen osalta nivelvaiheen palveluiden yhtenäisyyttä. On syytä muistaa, että erityistä tukea tarvitsevan lapsen ja varsinkin vammaisen lasten kohdalla erityisopetus on usein vain osa niitä palveluja, joita lapsi ja hänen perheensä tarvitsevat. Keskeistä ei tällöin ole se, liitetäänkö varhaiskasvatus hallinnollisesti opetustoimeen, vaan se miten erityistä tukea tarvitsevan ja vammaisen lapsen varhaiskasvatus nivoutuu osaksi lapsen hyvinvointituen kokonaisuutta. Tarvetta tehdä yhteistyötä koulu- sosiaali- ja terveystoimen kesken tulee korostaa enemmän.
Monitahoista tukea tarvitsevan lapsen kokonaistilanteen arvio on asetettava kehitystyössä etusijalle ja palvelukokonaisuuden tulee olla ehyt ennen kaikkea lapsiasiakkaan näkökulmasta. Etenkin vammaisten lasten opetus edellyttää joka tapauksessa hallinnonalojen yhteistyötä.
Varhaiskasvatuksen kehittämisessä pulmana on tätä nykyä erityislastentarhanopettajien palveluiden huono saatavuus kunnissa ja lasten alueellinen epätasa-arvo tässä suhteessa
Ehdotus 5
Lapsen ja nuoren koulutuksen nivelvaiheiden sujuvuuden varmistaminen on tärkeää. Ehdotus jää kuitenkin hyvin yleiselle tasolle. Linjausta tulisi konkretisoida moniammatillinen yhteistyö huomioon ottaen. On tarpeen luoda lukion ja ammattioppilaitosten erityisopetuksen kansallinen strategia.
Nivelvaiheessa tarvitaan selkeitä säännöksiä siitä, millaista tietoa oppilaasta voidaan siirtää koulutusasteelta ja oppilaitoksesta toiseen. Myös vanhempien tarvitaan toisella asteella yhteistyökumppaneina. Opinto-ohjauksen vahvistaminen myös lukiossa ja ammattikoulutuksessa on tarpeen.
4.2. Opettajankoulutuksen kehittämistä koskevat ehdotukset (6-10)
Opettajankoulutuksen kehittämiseen liittyvät ehdotukset ovat kannatettavia. Erityispedagogisen tietämyksen vahvistaminen kaikessa opettajankoulutuksessa on välttämätön edellytys strategiauudistuksen onnistumiselle.
Samalla on kuitenkin korostettava, että lähikouluperiaatteen ja laadukkaan erityisopetuksen tueksi tarvitaan kokonaisvaltaista kouluyhteisöjen kehittämistä, johon sisällytetään myös muun koulussa työskentelevän henkilöstön kuin opettajien täydennyskoulutus. Lastentarha-, luokan- ja aineenopettajakoulutuksen rakenteiden ja sisältöjen tarkistamisen ohella tarvitaan vastaavat tarkistukset mm. koulunkäyntiavustajien, koulun oppilashuolto- ja hallintohenkilöstön koulutuksiin. On tärkeä painottaa koko työyhteisön kouluttamista ja moniammatillisuutta myös täydennyskoulutuksessa.
Myös perheiden kanssa tehtävän yhteistyön opinnot on huomioitava opettajankoulutuksessa ja muussa työyhteisöjen täydennyskoulutuksessa. Esitetyt periaatteet tulee ottaa huomioon myös ammatillisten oppilaitosten ja lukion opettajien sekä muun henkilöstön koulutuksessa.
Esteettömän oppimisympäristön luominen ylläpito vaatii koko kouluyhteisön moniammatillista panostusta ja sitoutumista inkluusion edistämiseen. Koulua tulee kehittää esteettömäksi myös koulupäivän ulkopuolisen aamu- ja iltapäivätoiminnan ja harrastustarjonnan osalta. Erityisesti aisti- ja liikuntaelinvammaisia integroivissa oppilaitoksissa on kiinnitettävä huomiota muidenkin kuin pedagogisten tukitoimien riittävyyteen.
Opetuksen järjestäjien tulee siksi huomioida uudistuksen vaatimukset koko henkilöstönsä kouluttautumissuunnitelmissa. Tällöin tulee huomioida myös lyhytkestoisissa työsuhteissa työskentelevän henkilöstön mahdollisuus saada työtehtäviensä asianmukaiseen hoitoon välttämätön perehdytys.
Kuntien/koulujen koulutussuunnitelmia tulisi tehdä yhteistyössä yliopistojen alueellisten opettajakoulutusyksiköiden ja täydennyskoulutuskeskusten kanssa niin, että se tukee koulutuksen laatua ja vaikuttavuutta.
4.3. Muita kehittämistarpeita koskevat ehdotukset
Ehdotus 11 -12
Korostan tarvetta turvata huostaan otettujen lasten opetus yhtä laadukkaasti kuin muidenkin lasten.
Lasten oikeus syrjimättömyyteen edellyttää, että epäselvyydet valtion erityiskoulujen ja lasten kotikuntien välisessä kustannusten jaossa on selvitettävä. Samoin kiirehdin korjausta epäkohtaan, jonka mukaan valtion erityiskoulun monivammaiset oppilaat jäävät ilman Kelan järjestämää ja kustantamaa kuntoutusta.
Ehdotus 13
Ehdotus on hyvin laaja ja monitahoinen kokonaisuus. Mielenterveysongelmista kärsivien lasten tunnistaminen sekä tutkimuksiin ja hoitoon pääsyn varmistaminen on hyvin tärkeää. Kyse on sekä apua tarvitsevien lasten perusoikeudesta terveyteen, että kouluyhteisöissä työskentelevien aikuisten ja lasten oikeudesta työskentelyrauhaan ja turvalliseen oppimisympäristöön. Samanlaista "hoitotakuuta" tulee soveltaa myös erilaisista oppimisvaikeuksista kärsivien lasten tutkimuksin pääsyssä. Nykyisin odotusaika voi olla hyvinkin pitkä, jopa vuosia kestävä.
On syytä korostaa, että tunne-elämältään haasteellisten lasten kouluyhteisöön sopeutumisessa ei kuitenkaan ole kyse yksinomaan psykiatrisen hoidon ratkaisuista vaan myös koulukulttuurin ja - pedagogiikan kehittämiseen liittyvistä asioista sekä kunnan muiden palveluiden kuten sosiaalitoimen mahdollisuuksista tukea vanhemmuutta ja erilaisia perhetilanteita. Koulua tulee myös yleisesti ottaen kehittää lapsen kokonaishyvinvointia tukevaksi niin, että myös lapsen tunne-elämän, sosiaalisten taitojen ja luovuuden vahvistaminen otetaan huomioon.
Ehdotus 14
Ehdotukset erityisopetuksen tilan säännölliseksi arvioimiseksi ja ryhmäkokojen tiedon keruuksi ovat erityisen perusteltuja ja tärkeitä. Nämä tukevat lasten hyvinvoinnin tietopohjan vahvistamista.
Erityisopetuksen tilastointia, selvityksiä, arviointia, seurantaa ja tutkimusta tulee tarkastella kokonaisuutena. Erityisopetuksen kansallisessa kehittämistyössä tulee hyödyntää systemaattisesti erityispedagogiikan yliopistollisen tutkimuksen tuloksia.
Ehdotus 16
Oppilaiden yhdenvertaisuuden ja oikeuksien toteutumisen seuranta ja tuki valtakunnallisesti on kannatettavaa. Lapsiasiavaltuutettu on käynnistämässä kevätkaudella 2008 yhteistyössä valtiovarainministeriön ja lääninhallitusten kanssa valtakunnallista ja mahdollisesti myös alueellisia lapsen oikeusturvaseminaareja, joilla pyritään kartoittamaan lapsen oikeusturvan toteutumista ja kehittämistarpeita eri hallinnonaloilla. Koulutuksen oikeusturva-asiassa on tarpeen kuitenkin arvioida tarkkaan, mikä olisi oikeusturva-asioissa valtion aluehallinnon ja mikä valtakunnallisen viraston rooli. Nykyisellään oikeusturva-asioiden (esim. kantelut lääneissä) käsittelystä saatava tieto ei riittävästi välity kansalliseen kehittämistyöhön. Erityisopetukseen liittyvien ratkaisujen ohella myös koulukiusaamiseen puuttumisessa on oppilaiden oikeusturvaa tarpeen vahvistaa.
Jyväskylässä 15.1.2008
Maria Kaisa Aula
lapsiasiavaltuutettu
