Asia
Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esityksestä 155/2006 vp Eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta

Lausunnon tiivistelmä
Kunta- ja palvelurakenneuudistus on lasten kannalta merkittävä yhteiskunnallinen uudistusprosessi. Alle 18-vuotiaat lapset muodostavat yli viidesosan Suomen väestöstä (31.12.2005 lasten lukumäärä 1.103.698).

Uudistuksesta annettu lakiesitys ja sitä seuraava kunta- ja aluevaiheen toimeenpanon prosessi antavat hyvän mahdollisuuden korjata palveluiden saatavuuden ja laatuun liittyviä lapsen oikeuksien ja lasten yhdenvertaisen kohtelun puutteita.

Uudistus sisältää kuitenkin riskejä, jotka voivat näkyä esimerkiksi palveluiden etääntymisenä ja hallinnonalojen välisen yhteistyön vaikeutumisena, mikäli lapsen etua ja perhenäkökulmaa ei riittävästi ennakoida valmisteluvaiheessa.
Pidän tärkeänä, että hallintovaliokunta mietinnössään korostaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteisiin viitaten tarvetta ennakoida ja arvioida kunta- ja aluetasolla palvelurakenneuudistuksen toimeenpanovaiheessa sen vaikutuksia lapsiin ja lasten hyvinvointiin.

Arvioinnilla tulee varmistaa lasten yhdenvertainen kohtelu, hallinnonalojen välisten yhteistyön sujuvuus, lähipalveluiden järjestäminen sekä erityistä tukea tarvitsevien lasten palveluiden saatavuus. Uudistuksella tulee edistää lasten pahoinvointia ehkäisevien palveluiden vahvistumista.

Uudistuksen toimeenpanovaiheessa tulee myös kuulla lapsia ja nuoria heitä koskevista asioista nuorisolain 8 §:n mukaisesti.
Lausunto

 1. YK:n lapsen oikeuksien sopimus edellyttää palveluiden tasa-arvoisuutta
YK:n lapsen oikeuksien sopimus (1991) on Suomen valtiota oikeudellises-ti sitova ihmisoikeussopimus. Sopimus takaa lapsille oikeuden hoivaan ja suojeluun ensisijaisesti vanhempien ja toissijaisesti julkisen vallan toimesta, oikeuden riittäviin yhteiskunnallisiin voimavaroihin (palvelut ja tulonsiirrot) sekä oikeuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen ikätasonsa mukaisesti.

Sopimus on vaikuttanut myös Suomen perustuslakiin, jonka 6 §:n mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Tämän perusteella myös uudessa nuorisolaissa (8 §) kuntien nuorisotyötä ja politiikka kos-kevassa luvussa todetaan, että nuoria on kuultava heitä koskevissa asioissa. Laki kattaa myös lapset, koska "nuori" on laissa määritelty 0-29 -vuotiaaksi.
Pidän puutteena sitä, että HE 155:n perusteluissa ei ole viitattu YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen, perustuslain 6 §:ään (lasten yhdenvertainen kohtelu) eikä nuorisolain 8 §:n (lasten ja nuorten kuuleminen kuntatasolla) velvoitteisiin.
Lasten tasa-arvoisen pääsy palveluihin sekä palveluiden laatu asuinkunnasta riippumatta on lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta yksi keskeisimpiä puutteita. Sopimuksen seurannasta vastaava YK:n lapsen oikeuksien komitea on kehottanut kaikissa päätelmissään vuosina 1996 - 2005 Suomen valtiota kiinnittämään huomiota kuntien taloudellisesta tilasta johtuvaan eriarvoisuuden kasvuun lastensuojelu- ja perhepalveluiden saatavuudessa ja laadussa.

Palveluita, joiden saatavuudessa lasten kesken on viime vuosina tehtyjen arviointien mukaan eriarvoisuutta ovat myös neuvola-, kouluterveys-, opiskelija-, oppilashuollon palvelut sekä koulutuksessa ja päivähoidossa erityistä tukea tarvitsevien lasten palvelut.
Lapsiasiavaltuutettu pitää kunta- ja palvelurakenneuudistusta erittäin tärkeänä mahdollisuutena korjata puutteita lasten tasa-arvoisessa pääsyssä palveluihin ja palveluiden laadun parantamisessa.

Uudistus antaa kunnille ja alueille velvoitteen organisoida yhteistoiminnassa palvelut alueellisesti toimiviksi kokonaisuuksiksi. Tästä syystä lasten hyvinvoinnin näkökulma on otettava erityisesti huomioon ennakolta siinä vaiheessa kun kuntien toimeenpanosuunnitelmia tehdään.
Tältä kannalta HE 155:n 5 §:n 3 momentin ilmaus 20.000 asukkaan yh-teistoiminta-alueen edellyttävistä "perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä" on epäselvä. Esimerkiksi lastensuojelun ja siihen liittyvän sijaishuollon perhehoidon järjestämisessä yhtä kuntaa laajemmat yhteistoiminta-alueet olisivat toiminnan laadun ja lasten tasa-arvoisen kohtelun varmistamiseksi tarpeen.

Mikäli lapsi- ja perhenäkökulmaa ei riittävästi huomioida, uudistuksen riskinä voi olla esimerkiksi tärkeiden palveluiden etääntyminen. Lasten kannalta esi- ja perusopetuksen, aamu- ja iltapäivätoiminnan, neuvolan, kouluterveyden- ja oppilashuollon, terveyskeskuksen, kirjaston, nuorisotoimen, liikunnan, kulttuurin palveluiden saatavuus riittävän lähellä kotia tai koulua on tärkeää.

Kuntien tulisi lisäksi nykyistä enemmän organisoida yhteistyössä myös palveluita, joilla varmistetaan erityistä tukea koulussa ja päivähoidossa tarvitsevien lasten sekä koulujen ja oppilaitosten oppilashuollon palveluiden erityisosaaminen. Puutteita on etenkin kauempana kaupunkikeskuksista sijaitsevissa kunnissa (esim. koulupsykologit, puheterapeutit, oppimisvaikeuksien tunnistaminen ja kuntoutus). Näissä tarvitaan kuntien välistä koulu-, sosiaali- ja terveystoimen yhteistyötä.

2. Ikärakenteen muutos ja lapset
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen taustalla on ikärakenteen muutos eli väestön vanheneminen ja lapsi-ikäluokkien pieneneminen. Uudistuksen valmisteluasiakirjoissa on arvioitu lapsi-ikäluokkien pienenemisen vähentävän lapsiin kohdistuvia menoja kuten päivähoito- ja koulutusmenoja. uudistuksessa on oletettu syntyvyyden säilyvän väestön uusiutumiseen nähden alhaisella, joskin eurooppalaisittain korkealla tasolla.

Suomen kansantalouden elinvoiman näkökulmasta lapsiväestön hyvinvoinnista on huolehdittava erityisen hyvin. Vähenevien lapsi-ikäluokkien mahdollisimman hyvä vointi ja terveys ovat keskeisiä edellytyksiä koko kansakunnan elinvoimalle ikärakenteen vanhetessa ja työssäkäyvien määrän vähetessä. Myös palveluita koskevilla ratkaisuilla on mahdollista vahvistaa perheiden luottamusta tulevaisuuteen ja sitä kautta vaikuttaa myönteisesti syntyvyyteen.
Kiinnitän huomiota siihen, että lasten määrän väheneminen ei välttämättä samassa suhteessa alenna tulevaisuudessa palvelui-den järjestämisen kustannuksia, koska myös palveluiden saatavuuden ja laadun parantaminen nykytilanteeseen verrattuna tulee asettaa tavoitteeksi.
Lapsiväestön määrän vähenemisestä seuraa myös tulevaisuudessa tarve pohtia palveluiden järjestämisen tapoja niin, että eri alueilla asuvia lapsia kohdellaan yhdenvertaisesti. Tämä tarpeen erityisesti kun arvioidaan tulevia palveluiden rahoitus, järjestämis- ja tuottamisvastuita erityisen kalliiden, harvoin tarvittavien ja erityistä osaamista edellyttävien palveluiden järjestämisessä.

Tältä kannalta HE 155:n 8 §:n esitykset valtiolle siirrettävistä kunnan tehtävistä ovat perusteltuja. Tulevaisuudessa on syytä varautua arvioimaan myös jatkotarpeita tehtävien siirtämisestä valtiolle, jotta lasten tasa-arvoisuus voidaan taata.

3. Ennaltaehkäisevien palveluiden vahvistamisen tarpeet
Vaikka huomattava osa suomalaista lapsista ja nuorista voi hyvin, pienelle ja kasvavalle osalle lapsia ja nuoria kasautuu kuitenkin vaikeita pahoinvointiongelmia. Lasten ja nuorten eriarvoistuminen ja pahoinvoinnin kasautuminen on vakava ongelma lasten ja nuorten ihmisarvon, osallisuuden ja yhtäläisten oikeuksien kannalta.

Yhteiskunnallisten erojen kasvu ja syrjäytymisuhkat näkyvät myös lasten ja nuorten terveyteen vaikuttavissa elämäntavoissa. Lasten terveyserot ovat kasvamaan päin.

Suomella ei ole varaa antaa lasten ja nuorten pahoinvoinnin kasvun jatkua. Valtiolle ja kunnille jatkuva lasten ja perheiden ongelmia korjaavien kalliiden erityispalveluiden kysynnän kasvu tulee kalliiksi. Korjaavien erityispalveluiden (lastensuojelu, lastenpsykiatria, osin erityisopetus) kysynnän jatkuva ja jo pitkään jatkunut kasvu osoittaa, että lasten ongelmiin puututaan liian myöhään. Tämän seurauksena myös kuntien kustannukset kasvavat.

Lasten ja perheiden ongelmien havaitseminen varhaisella iällä ja varhai-sessa vaiheessa tulisi myös kuntien ja valtion kannalta edullisemmaksi.
Korostan, että kunta- ja palvelurakennehankkeessa tulee edistää ratkaisuja, joilla lasten ja perheiden ongelmia ja pahoinvointia ennalta ehkäiseviä palveluita sekä niissä moniammatillista yhteistyötä, osaamista sekä vanhemmuuden tukemista vahvistetaan.
HE 155/2006 6 §:ssä on säädetty kuntayhtymän tehtäväksi terveyden, toimintakyvyn ja sosiaalisen turvallisuuden edistäminen. Saman tavoitteen toteutuminen myös kuntien omassa uudistuksen toimeenpanosuunnitelmassa tulee varmistaa.

Lasten ongelmien ehkäisyn ja varhaisen puuttumisen kannalta on tärkeä parantaa uudistuksella mahdollisuuksia eri hallinnonalojen välisten rajojen ylittämiseen palveluiden järjestämisessä. On tärkeää, että koulu-, sosiaali- terveys, nuorisotoimen, liikunnan sekä kulttuuripalveluiden välillä yhteistyö toimii sujuvasti ja tukee lapsen tarpeiden kokonaisvaltaista huomioon ottamista.
Korostan, että uudistuksen toimeenpanossa erityistä huomiota on kiinnitettävä moniammatillisen yhteistyön varmistamiseen, jos ja kun eri palveluita hoidetaan erilaisilla järjestämisvastuilla kun-tayhtymissä. yhteistoiminta-alueella tai peruskunnassa.
4. Lapsivaikutusten arviointi
Kunta- ja palvelurakenneuudistus tarjoaa tärkeän välineen lasten välisen tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden vahvistamiseen. YK:n lapsen oikeuksien sopimus lähtee siitä, että kaikessa julkisen vallan toiminnassa tulee ottaa ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Lapsen etua tulisi arvioida sekä lainsäädäntövalmistelussa, hallinnollisessa päätöksenteossa että erilaisissa hankkeissa ja palveluissa joilla on vaikutuksia lapsiin. Käytännössä tällä tarkoitetaan päätösten lapsivaikutusten arviointia ja ennakointia.

Lapsivaikutusten arvioinnilla voidaan ennakoida alueellisissa ja kuntakohtaisissa suunnitelmissa uudistuksen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia lapsiin. Lapsivaikutuksia voidaan tarkastella esimerkiksi palvelun käyttäjän ja yhteiskunnallisen osallisuuden näkökulmista.

Hallituksen esityksestä ilmenee, että esityksen valmistelussa on arvioitu vaikutuksia yleisesti, palveluiden saatavuuden ja laadun näkökulmasta, hallinnollisia ja taloudellisia vaikutuksia, vaikutuksia henkilöstön asemaan, sukupuolten asemaan, kansalaisryhmien asemaan, aluekehitykseen, yhdyskuntarakenteeseen ja ympäristöön.

Tämä ei ole lapsinäkökulmasta riittävää. Toisaalta on selvää, että lap-sinäkökulmasta esityksen vaikutukset realisoituvat vasta sen kunta- ja aluetason toimeenpanovaiheessa.
Pidän tärkeänä, että hallintovaliokunta mietinnössään korostaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteisiin viitaten tarvetta ennakoida ja arvioida kunta- ja aluetasolla palvelurakenneuudistuksen toimeenpanovaiheessa sen vaikutuksia lapsiin ja lasten hyvinvointiin.

Arvioinnilla tulee varmistaa lasten yhdenvertainen kohtelu, moniammatillisen hallinnonalojen välisten yhteistyön sujuvuus, lähipalveluiden järjestäminen sekä erityistä tukea tarvitsevien lasten palveluiden saatavuus. Uudistuksella tulee edistää lasten pahoinvointia ehkäisevien palveluiden vahvistumista.

Uudistuksen toimeenpanovaiheessa tulee myös kuulla lapsia ja nuoria heitä koskevista asioista nuorisolain 8 §:n mukaisesti.
Kunta- ja palvelurakennehankkeen aluevaiheen työssä on mahdollista hyödyntää Stakesin 16.11.2006 julkaisemaa lapsivaikutusten arvioinnin opasta . Sen tarkoituksena on edistää lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointia osaksi normaalia päätöksentekorutiinia julkisessa hallinnossa.

Liitteenä ovat myös kuntaliiton internetsivuilla saatavilla olevat lapsivaikutuksia kuntahakkeessa valottavat kalvot, jotka on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriön, sisäasiainministeriön ja lapsiasiavaltuutetun yhteistyönä.

Keski-Suomen liitto, Stakesin Jyväskylän alueyksikkö ja Keski-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus valmistelevat lapsiin kohdistuvien vaikutusten arvioimista omalla alueellaan kunta- ja palvelurakennehankkeen yhteydessä. Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että myös muut maakunnat lähtisivät tähän työhön mukaan. Sosiaali- ja terveysministeriö on ilmoittanut mahdollisuudestaan myöntää ns. hankerahoitusta kunnille kunta- ja palvelurakennehankkeen lapsivaikutusten arviointeihin.

Keskeinen lapsivaikutusten arviointia aluevaiheessa tukeva aineisto on siis valmistunut HE 155 /2006:n eduskunnalle antamisen jälkeen. Tästä syystä olisi tärkeä huomioida asia valiokunnan mietinnössä. Lapsiasiavaltuutettu on aiemmin tehnyt myös asiaa koskevan aloitteen kunta- ja palveluraken-nehankkeen johtoryhmälle 7.11.2005. Aineiston valmisteluun lähdettiin ministeriöissä myös tämän aloitteen seurauksena.

5. Lopuksi
Myös alue- ja kuntaministeri Hannes Manninen otti kunta- ja palvelurakennehankkeen lapsivaikutusten merkityksen esiin puheessaan 7.10.2006 Haukiputaalla. Hän kiinnitti huomiota siihen että lasten tarvitsemiin erityispalveluihin ja tukitoimiin on taattava riittävä asiantuntemus sekä siihen, että lasten palvelujen kannalta kielteisiä vaikutuksia saattaa ilmetä esimerkiksi palvelujen liiallisena etääntymisenä. Ministeri piti puheessaan tulevaisuuden kannalta tärkeänä, että uudistusten lapsivaikutukset huomioidaan toimeenpantaessa lakia.

Jyväskylässä 17. päivänä marraskuuta 2006

Lapsiasiavaltuutettu Maria Kaisa Aula

Lakimies Johanna Aalto