LAPSIASIANEUVOTTELUKUNNAN ALOITE LASTEN EDUNVALVONNAN JÄRJESTÄMISESTÄ

Oikeusministeriölle
Sosiaali- ja terveysministeriölle            13.6.2011


ASIA   Lapsiasianeuvottelukunnan aloite; Lasten edunvalvonnan järjestäminen
TAUSTAA
Lapsiasianeuvottelukunta on lapsiasiavaltuutetun työn apuna toimiva elin, jonka tehtävänä on lasten aseman ja oikeuksien sekä niitä koskevan viranomaisten yhteistyön edistäminen (laki lapsiasiavaltuutetusta 1221/2004, 4 §). Neuvottelukunnan tulee mm. tehdä ehdotuksia ja antaa lausuntoja lasten aseman ja oikeuksien edistämisestä (asetus lapsiasiavaltuutetusta 274/2005, 6 §).
Lapsen oikeudet
YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) 12 artiklan mukaan lapsella on oikeus vapaasti ilmaista omat näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa ja näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Tämän lapsen oikeuden toteuttamiseksi lapselle tulee antaa mahdollisuus tulla kuulluksi mm. häntä koskevissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa toimissa suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä. Artiklan 3.1 mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Lasten oikeuksien käyttöä koskevan eurooppalainen yleissopimus (SopS 13/2011) on tullut lailla voimaan Suomessa 1.3.2011 (906/2010). Yleissopimuksen tavoitteena on edistää lapsen menettelyllisiä oikeuksia varmistamalla lapsen oikeus saada tietoa asiassaan ja osallistua asiansa käsittelyyn (1.2 art.). Artiklan 3 mukaan lapsella on oikeus saada kaikki asiaan liittyvät tiedot, tulla kuulluksi ja ilmaista omat näkemyksensä sekä saada tieto näiden näkemysten noudattamisesta mahdollisesti aiheutuvista seurauksista ja minkä tahansa päätöksen mahdollisista seurauksista. Artiklan 9.1 mukaan lapsen ja ns. vanhempainvastuunkantajan intressien ollessa ristiriidassa tulee oikeusviranomaisella olla valta määrätä erityisedustaja lapselle oikeudenkäyntiin.

Euroopan neuvoston ministerikomitean lapsiystävällisen oikeuden suuntaviivat - asiakirjan [1] mukaan lapselle tulee nimittää edunvalvoja oikeudellista käsittelyä varten, kun lapsen ja vanhemman välillä on intressiristiriita. Suomi on nimennyt niiksi perheoikeudellisiksi asioiksi, joihin yleissopimusta sovelletaan, isyyden vahvistamista, lapseksiottamista ja huostaanoton tuomioistuinkäsittelyä koskevat oikeudelliset menettelyt.
Nykyisen lainsäädännön velvoitteet lapsen henkilöä koskevaan edunvalvontaan liittyen
Lastensuojelulaki (417/2007) 22 § 1 mom säätää:

Lapselle tulee lastensuojeluasiassa määrätä edunvalvoja käyttämään huoltajan sijasta lapsen puhevaltaa, jos:

1) on perusteltu syy olettaa, ettei huoltaja voi puolueettomasti valvoa lapsen etua asiassa; ja

2) edunvalvojan määrääminen on tarpeen asian selvittämiseksi tai muutoin lapsen edun turvaamiseksi.

Lastensuojelulaki korostaa lapsen oikeutta osallisuuteen kaikissa lastensuojeluprosessin vaiheissa.  Lain 4 luvussa säädetään lapsen osallisuuden juridisista ilmenemismuodoista: lapsen kuulemisesta, mielipiteen selvittämisestä ja puhevallan käytöstä. Puhevallan käyttö on vahvin osallisuuden muoto. Lain 22 §:lla turvataan lapsen puhevallan käyttö tilanteissa, joissa huoltaja on estynyt puolueettomasti valvomaan lapsen etua.

Alaikäiselle voidaan määrätä edunvalvoja myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) mukaan. Lain 10 § 3 momentin mukaan tulee sosiaalihuollon toimielimen tehdä hakemus tai ilmoitus edunvalvojan määräämiseksi alaikäiselle yksittäisessä sosiaalihuollon asiassa, jos on perusteltu syy olettaa, että huoltaja ei voi puolueettomasti valvoa lapsen etua ja jos se on tärkeää lapsen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäymiskaaren nojalla voi tuomioistuin viran puolesta määrätä asianosaiselle edunvalvojan oikeudenkäyntiä varten, jos asianosaisen edunvalvoja on esteellisyyden vuoksi tai muusta syystä estynyt käyttämästä siinä puhevaltaa ja jos asianosainen on sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn vuoksi kykenemätön valvomaan etuaan oikeudenkäynnissä (OK 12:4 a §). Edunvalvojaan sovelletaan tällöin holhoustoimesta annetun lain (442/1999) säännöksiä. Tuomioistuin voi määrätä edunvalvojalle sijaisen myös holhoustoimesta annetun lain nojalla.
Edunvalvonta lastensuojelussa
Edunvalvojan tehtävänä on selvittää lapsen toivomus ja mielipide sekä määrittää lapsen etu käsillä olevassa asiassa. Tämä edellyttää lapseen ja hänen elämäntilanteeseensa tutustumista. Käytännön kokemukset toteutuneista edunvalvonnoista osoittavat, että kun lapsen puhevaltaa käyttää lastensuojeluasioihin ja lasten kanssa työskentelyyn perehtynyt edunvalvoja, tulee lapsen oikeus osallisuuteen hänen omassa lastensuojeluasiassaan laaja-alaisesti turvattua.

Pelastakaa Lapset ry:n, Ensi- ja turvakotien liitto ry:n, SOS -lapsikylä ry:n ja Nuorten Ystävät ry:n lastensuojelun edunvalvojahankkeessa (2005-2009 ja jatkohanke 2010-2011) on Raha-automaattiyhdistyksen tuella kehitetty ja toteutettu lapsen kohtaamiseen ja lastensuojeluprosessiin perehtyneiden edunvalvojien koulutusta, tuotettu tietoa edunvalvonnasta, koottu tietoa toteutuneista edunvalvonnoista ja kehitetty lastensuojelun edunvalvonnan käytäntöjä. Kehittämistyön pohjaksi on haettu vertailukohtia lasten edustajajärjestelmien toiminnasta mm. Saksassa, Sveitsissä ja Iso-Britanniassa. Myös kansainvälisesti edustajajärjestelmien kehittämisen taustalla on lapsen oikeussubjektiaseman turvaaminen.
Ns. tandem-malli rikosprosessissa
Lapsiin kohdistuneet rikokset, joissa lapsen huoltaja tai tälle läheinen henkilö on epäiltynä, ovat tyypillisimpiä tilanteita, joissa huoltaja tulee esteelliseksi edustamaan lasta. Näissä tilanteissa yleisin käytäntö on, että lapselle haetaan rikosasiaan edunvalvojaksi juristi, joka toimii samalla myös lapsen oikeusavustajana.

Edellä mainitun lastensuojelun edunvalvojahankkeen koulutuksen käyneitä edunvalvojia on kuitenkin useissa tapauksissa haettu ja määrätty lapsen edunvalvojaksi myös rikosprosessiin. Puhutaan ns. tandem-mallista, jossa lapsen kanssa työskentelyyn perehtynyt edunvalvoja toimii rinnakkain lapsen oikeusavustajan kanssa. Käytännöstä on saatu hyviä kokemuksia: lapsen etu, osallisuus, lapsen suojelu ja lapsen juridiset intressit tulevat kattavasti huomioiduksi rikosprosessissa. Edunvalvojan ja oikeusavustajan roolit eivät sekoitu, kun tehtäviä ei ole yhdistetty samalle henkilölle.

KEHITTÄMISTARPEITA
Lastensuojelun edunvalvonnalle tarvitaan pysyvät rakenteet ja viranomaisohjeistus
Suomesta puuttuvat lastensuojelun edunvalvonnan jatkuvuuden takaava valtakunnallinen koordinaatio ja pysyvät rakenteet.  Lastensuojelun edunvalvojahankkeessa on  kehitetty edunvalvonnan rakenteita yhteistyössä seudullisten toimijoiden, kuten lastensuojelun kehittämisyksiköiden ja sosiaalialan osaamiskeskusten kanssa. Vastuu lakisääteisen edunvalvontatoiminnan ylläpitämisestä kuuluu julkiselle sektorille.

Puutteellisen koordinaation ja laintulkintaa koskevan ohjeistuksen puuttuessa jo lastensuojelun edunvalvojan hakemisessa ja tarpeen määrittelyssä on suurta vaihtelua alueittain ja kunnittain. Lisäksi lastensuojelun edunvalvojan määräämisessä on havaittu käytännön ongelmia puutteellisen sääntelyn vuoksi. Edunvalvojan määräämiseen sovelletaan holhoustoimilain edunvalvojan sijaisen määräämistä koskevia säännöksiä, jotka eivät täysin sovellu lapsen henkilöä koskevaan edunvalvontaan lastensuojeluasiassa.

Edunvalvojamääräyksen antaa käräjäoikeus tai maistraatti, vaikka muuten lastensuojeluasiat käsitellään hallintotuomioistuimissa. Käytännössä on havaittu, että edunvalvojamääräykset ja niiden perustelut on usein muotoiltu yleisluontoisesti. Edunvalvojahankkeen toteuttaman tiedonkeruun perusteella edunvalvojamääräyksissä käytetään eri lainkohtia maistraateista ja käräjäoikeuksista riippuen. Tämä vaikeuttaa edunvalvojien toimivallan määrittelyä.
Edunvalvonta rikosprosessissa
Lastensuojelun edunvalvojien toimintaan rikosprosessissa liittyy epäjohdonmukaisuutta palkkiokäytännöissä. Lapsen oikeusavustajana ja edunvalvojana rikosasiassa toimiva juristi laskuttaa palkkionsa yleisen oikeusavun kautta valtiolta. Lapsen edunvalvonnalle rikosasiassa ei ole erikseen määrätty palkkion maksavaa tahoa, vaan se rinnastuu yleiseen edunvalvontaan. Tämä voi käytännössä vaikeuttaa sitä, että lasten edunvalvojaksi määrättäisiin lasten kanssa työskentelyn ammattilaisia, joilla ei ole juristin pätevyyttä.

Edunvalvojamääräyksessä käytetty lainkohta vaikuttaa siihen, mikä taho on vastuussa edunvalvojan palkkion maksamisesta. Nykyisin yleisin käytäntö rikosprosessissa on se, että lapsen edunvalvoja ja oikeusavustaja ovat sama henkilö. Tällöin lapsen asianajaja saa korvauksen työstään oikeusavun kautta ja edunvalvonnasta ei laskuteta erikseen.
Edunvalvojan määrääminen lapselle huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskeviin vaikeisiin riitoihin
Käsiteltäessä lapsen huolto- ja tapaamisoikeusasioita tuomioistuimessa lapsi ei nykylainsäädännön mukaisesti ole asianosainen. Tätä perustellaan sillä, että lasta halutaan suojella joutumiselta aikuisten riidan keskelle. Kuitenkin käytännön kokemus on osoittanut, että juuri huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa lapsi voi joutua vuosiakin kestävän riidan välikappaleeksi.

Keskenään riitelevien huoltajien kyky arvioida lapsen etua voi olla huomattavasti heikentynyt, joten lapsella tulisi olla oikeus puolueettomaan edustajaan. Tämän tehtävänä olisi tukea lasta prosessin eri vaiheissa ja turvata lapsen oikeudenmukainen ja turvallinen osallisuus asiassaan. Sosiaaliviranomaisten tehtävänä huoltoriidoissa on arvioida lapsen etua olosuhdeselvityksessä, mutta riita ulottuu ajallisesti usein pitkälle ennen ja jälkeen olosuhdeselvityksen tekemisen.
TAVOITTEET
Lastensuojelun edunvalvojajärjestelmälle tarvitaan valtakunnallinen koordinaatiorakenne kehittämishankkeen päättyessä
Lastensuojelun edunvalvonnan tasa-arvoinen toteutuminen edellyttää yhtäältä alueellista tai seutukunnallista koordinaatiota, jonka tehtävänä on huolehtia edunvalvojien alueellisesta rekrytoinnista, kuntien konsultoinnista, ohjeistaa alueellisista toimintakäytännöistä ja organisoida alueen edunvalvojien työnohjausta ja vertaistukea. Toisaalta järjestelmälle tarvitaan pysyvä valtakunnallinen rakenne, joka huolehtii edunvalvojakoulutuksesta, edunvalvojaverkoston tuesta, tiedottamisesta ja valtakunnallisesta tutkimus- ja kehittämistoiminnasta sekä edunvalvojien valvonnasta.
Lastensuojelun edunvalvonta ja lapsen edunvalvonta rikosprosessissa tulee määritellä laissa tarkemmin
Lasten ja perheiden oikeusturvan toteutuminen edellyttää, että lastensuojelun edunvalvojien toimintaa säännellään laissa riittävän täsmällisesti. Lastensuojelulaissa tulee tarkemmin määritellä lastensuojelun edunvalvontaa koskevia kysymyksiä. Lastensuojelulaki ei esimerkiksi määrittele edunvalvojan kelpoisuutta [2], edunvalvojan toimintaa lastensuojeluasian eri vaiheissa, edunvalvonnan päättämistä, edunvalvojan palkkiota eikä edunvalvonnan hallinnointia ja valvontaa. Näistä asioista tulisikin säätää tarkemmin. Esimerkiksi holhoustoimilain mukaisen edunvalvojan ja vailla huoltajaa saapuneen lapsen edustajan kohdalla em. asioita säädellään yksityiskohtaisesti (laki holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä, 575/2008 ja laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta, 493/1999).
Edunvalvojan rooli ja tehtävät rikosprosessissa sekä palkkiota koskevat kysymykset rikosprosessiin liittyvässä edunvalvonnassa tulisi niin ikään määritellä tarkemmin.

JAKELU Oikeusministeriö
Sosiaali- ja terveysministeriö