LAPSIASIANEUVOTTELUKUNNAN KANNANOTTO KUNTAUUDISTUKSESTA

Kuntauudistuksen vaikutukset lapsiin, nuoriin ja perheisiin arvioitava ennakkoon
Lapsiasianeuvottelukunta edellyttää, että kuntauudistuksen vaikutuksia lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointiin ja arkeen ennakoidaan aktiivisesti niin valtakunnallisesti kuin paikallisestikin. Päätösten lapsivaikutusten arvioinnin osaamista tulee vahvistaa niin kansallisesti kuin paikallisestikin osana kuntauudistusta.

Päättäjien ja virkamiesten tulee ottaa selvää lasten, nuorten ja vanhempien näkemyksistä osana ratkaisujensa lapsivaikutusten arviointia. Lapset, nuoret ja heidän vanhempansa on otettava mukaan uudistuvien palveluiden suunnitteluun. Vaikka alaikäiset eivät äänestä, ovat he kuntalaisia joiden kokemuksista päättäjien tulee ottaa selvää.

Lapsiasianeuvottelukunta korostaa, että kuntauudistuksella tulee edistää lasten ja perheiden yhdenvertaisuutta, palveluiden saatavuutta omalla asuinalueella, ehkäisevien palveluiden vahvistumista sekä paikallisten yhteisöjen vapaaehtoistoimintaa. Erityisryhmien kuten vammaisten lasten ja maahanmuuttajalasten sekä heidän perheidensä palveluissa osaamista tulee parantaa. Verkkoperustaisten palveluiden kehittämiseen tarvitaan kansallisia ratkaisuja. Erikseen on huomioita harvaan asutuilla alueilla asuvien lasten palveluiden turvaaminen.

Lasten, nuorten ja perheiden palveluita tulee jatkossa johtaa ja suunnitella yli hallinnonalarajojen. Lasten ja perheiden palveluista tulee kehittää hallinnonalarajat ylittäviä toiminnallisia ja asiakaslähtöisiä kokonaisuuksia. Erilaisten hallinto- ja toimintakulttuurien yhtenäistäminen tulee vaatimaan aikaa ja keskustelua.

Kuntakoon suurentuessa korostuu tiedolla johtaminen. Tarvitaan parempaa tietoa erilaisten ja eri-ikäisten lasten hyvinvoinnista kunnan eri alueilla sekä mahdollisuuksia kansalliseen vertailuun. Palveluita tulee myös räätälöidä asuinalueiden erilaisiin tarpeisiin.

Lapsiasianeuvottelukunta muistuttaa, että Suomen valtio on sitoutunut YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen, jonka mukaan julkisen vallan ratkaisuissa tulee lapsen etu asettaa etusijalle. Tämä on tarpeen pitää mielessä myös kuntauudistuksen suunnittelussa ja toimeenpanossa.

Lapsiasianeuvottelukunnan kuntauudistusta koskevan kannanoton perustelumuistio

I Lapset ja nuoret kuntalaisina - Miksi lasten, nuorten ja perheiden palvelut ovat tärkeitä kuntauudistuksen valmistelussa?
Kataisen hallituksen ohjelmaan sisältyvä kuntarakenteen, kuntalaisen sekä kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistus on lasten, nuorten ja perheiden kannalta merkittävä yhteiskunnallinen uudistusprosessi.  Tähän on monia perusteita:

1)       Suomi on sitoutunut noudattamaan YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteita, joiden mukaan lapsen etu tulee asettaa etusijalle julkisessa päätöksenteossa. Lasten tasa-arvoisen pääsy palveluihin sekä palveluiden laatu asuinkunnasta riippumatta on lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta yksi keskeisimpiä puutteita. Sopimuksen seurannasta vastaava YK:n lapsen oikeuksien komitea on kehottanut kaikissa päätelmissään vuosina 1996 - 2011 Suomen valtiota kiinnittämään huomiota kuntien taloudellisesta tilasta johtuvaan eriarvoisuuden kasvuun lastensuojelu- ja perhepalveluiden saatavuudessa ja laadussa.

2)       Alle 18-vuotiaat eli lapset muodostavat yli viidesosan Suomen väestöstä. Vaikka he eivät ole äänestäjiä, ovat he kuitenkin kuntalaisia, joiden näkemykset ja kokemukset tulee ottaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisesti huomioon heitä koskevista asioista päätettäessä.
3)       Lasten, nuorten ja perheiden palveluihin käytetään jo nyt kuntien määrärahoista huomattavan suuri osa. Euromäärältään merkittäviä lasten, nuorten ja perheiden palveluita kuntatalouden kannalta ovat perus- ja lukio-opetus, lasten päivähoito/varhaiskasvatus sekä lastensuojelu (ml. sijaishuolto).  Peruspalveluiden sekä terveyttä edistävien ja pahoinvointia ehkäisevien palveluiden toimivuus vaikuttaa olennaisesti ns. erityispalveluiden (yksilö- ja perhekohtainen lastensuojelu, sijaishuolto, erikoissairaanhoito) tarpeeseen ja sitä kautta kuntien kustannuksiin.

4)       Suomen kansantalouden elinvoiman näkökulmasta lapsiväestön hyvinvoinnista on huolehdittava erityisen hyvin.  Lasten ja nuorten mahdollisimman hyvä vointi ja terveys ovat keskeisiä edellytyksiä koko kansakunnan elinvoimalle ikärakenteen vanhetessa ja työssäkäyvien määrän vähetessä.  Kuntapalveluita koskevilla ratkaisuilla on mahdollista vahvistaa perheiden luottamusta tulevaisuuteen ja sitä kautta vaikuttaa myönteisesti syntyvyyteen, millä puolestaan on merkitystä huoltosuhteen kannalta.

Tilastokeskuksen vuoden 2009 väestöennusteessa lasten ja nuorten määrän ennakoidaan vuoden 2013 jälkeen kääntyvän nousuun. Lasten määrän kehitys on kuitenkin maan eri alueilla epätasaista: lasten määrä kasvaa Etelä-Suomessa ja Oulun seudulla ja vähenee Lapissa ja Itä-Suomessa.

II  Kuntalain ja kuntarakenteen uudistuksessa huomioitavia tavoitteita
1. Perheiden, lasten ja erityisryhmien lähipalveluiden saatavuudesta ja laadusta pitää huolehtia ja yhdenvertaisuutta parannettav a
Palvelut tarjottava lähellä koulua ja kotia
Kuntauudistus ei poista paikallisia palvelutarpeita. Kunta luo edellytykset lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnille, ja asuinalue on parhaimmillaan koko perheen tuki. Lapsen ja nuoren kannalta oma asuinalue on lähin ja tärkein kehitysyhteisö ja myös perheen tuen tulee löytyä läheltä kotia ja koulua. Arjen tärkeitä lähipalveluita ovat varhaiskasvatus, perusopetus, neuvola- ja kouluterveydenhuolto sekä muu oppilashuolto, hammashoito, aamu- ja iltapäivätoiminta, liikunta- ja kulttuuripalvelut, kirjasto, lapsiperheiden kotipalvelu, perheneuvola.

Nämä lähtökohdat on syytä muistaa, kun uudistusta suunnitellaan. Mahdollisuudet saada tukea arjen nopeasti muuttuviin tilanteisiin on taattava. Palveluiden saavutettavuus, riittävyys ja laatu on turvattava, vaikka palvelujen tuottamisen tavat ovat monimuotoisia.

Vuosia aikaisemmin tehdyt maankäytön ja kaavoituksen ratkaisut eivät kuntauudistuksella muutu. Esimerkiksi lähiöiden haasteet tai sosioekonomisesti paremmin voivat asuinalueet eivät uudistuksella poistu. Nämä aiheuttavat eroja palvelutarpeisiin kunnan sisällä. Tarve erilaisiin palveluihin kunnan eri alueilla on tiedostettava eikä pyrittävä palveluiden "tasapäistämiseen".

Myös erityispalveluiden tultava lapsen ja nuoren kasvuyhteisöön
Lasten ja nuorten erityistarpeiden näkökulmasta palveluiden järjestämispohjan laajentaminen, kuntayhteistyö sekä kuntien yhteinen kehittämistyö ovat tarpeellisia. Palveluita, joissa laajasta järjestämispohjasta on hyötyä ovat esimerkiksi sijaishuollon perhehoito sekä erityislasten  ja vammaisten lasten palvelut. Myös perheoikeudellisissa eli lastenvalvojapalveluissa kuntayhteistyöllä ja yhteisellä kehittämisellä on saatu hyviä tuloksia. Myös erityispalvelun sinällään tulee kuitenkin tulla mahdollisimman lähelle perhettä ja lapsen kasvuyhteisöä, koulua ja päiväkotia.

Vammaisten lasten ja perheiden palveluissa lisättävä yhdenvertaisuutta
Erityistä tukea tarvitsevat ja vammaisten lasten vanhemmat joutuvat nykyisin usein peräämään palveluita oikeusturvakeinojen kautta. Asiaan vaikuttavat kuntien taloudelliset voimavarat mutta myös osaamisen puutteet silloin kun kohdataan harvinaisia palvelutilanteita.  Palveluiden välinen tiedonsiirto jää usein vanhempien tehtäväksi eikä palveluohjausta ole riittävästi. Uudistuksen tulee parantaa vammaisten lasten ja heidän vanhempiensa yhdenvertaisuutta.

Maahanmuuttajalasten ja -perheiden palveluissa kuntayhteistyö tärkeää
Maahanmuuttajalasten, -nuorten ja -perheiden palveluihin liittyvä erityisosaaminen on uudistuksessa turvattava. Tällä hetkellä useista erityispalveluista huolehtivat suuremmat kunnat tai kuntayhtymät. Kuitenkin maahanmuuttajiin liittyvän osaamisen kehittäminen on mahdollista ja tarpeellista myös perustason palveluissa, ja pienemmillä kunnilla on mahdollisuus yhteistyön kautta osallistua ammatillisen osaamisen vahvistamiseen.

Kuntayhteistyötä tarvitaan verkkopalveluiden kehittämiseen
Palveluiden kehittämisessä kuntien yhteistyönä tulisi huomioida nettipalveluiden täydentävä rooli muiden palveluiden rinnalla. Olisi laaja-alaisesti analysoitava olemassa olevaa kokemusta ja selvitettävä millaisiin kysymyksiin ja palveluntarpeisiin nettipalvelut soveltuvat. Esimerkiksi nuorisotyön ja lastensuojelutyön alalla on tarvetta kuntayhteistyölle ja kansallisille palvelurakenteille verkkopalveluiden kehittämisessä.

Harvaan asutuilla alueilla asuvien lasten tarpeet huomioitava
Lapsiväestön määrän kehitys on Suomen eri alueilla epätasaista. Palveluiden järjestäminen niin, että eri alueilla asuvia lapsia kohdellaan yhdenvertaisesti on entistäkin haasteellisempaa. Tämä koskee sekä lähipalveluiden järjestämistä kohtuullisella etäisyydellä että kalliiden, harvoin tarvittavien ja erityistä osaamista edellyttävien palveluiden järjestämisestä.  Harvaan asutuilla alueilla asuvien lasten tarpeet on uudistuksessa huomioitava.

Palveluiden laatua arvioitava myös lasten ja nuorten näkökulmasta
Kuntapalveluiden laatua tulee arvioida jatkossa paremmin myös lasten ja nuorten omasta näkökulmasta. Palveluista ja palvelujärjestelmästä saadaan lapsiystävällisempiä kun lasten ja nuorten oma sekä vanhempien kokemusasiantuntemus ja palaute hyödynnetään sosiaali- ja terveyspalveluiden, nuorisotyön, koulun, kirjaston sekä varhaiskasvatuksen kehittämisessä. Tämä lisää myös palveluiden vaikuttavuutta.

Kuntalakiin tulee sisällyttää palveluista tiedottaminen lapsille ja nuorille heille ymmärrettävällä tavalla sekä lasten ja nuorten käyttämillä foorumeilla.

2. Lasten, nuorten ja perheiden palveluita johdettava ja suunniteltava yli hallinnonalarajojen kuntalaisten omaa toimintaa rohkaisten
Uusin rakenteisiin hallinnonalarajat ylittävää johtamista
Hallinnonalojen rajat ovat lasten ja perheiden palveluiden kehittämisen kannalta suurempi ongelma kuin kuntarajat. Yksi kuntauudistuksen onnistumisen ehto on se, että johtamista kehitetään samanaikaisesti muuttuvien rakenteiden kanssa.

Uudistuksen keskiössä tulee olla lasten ja perheiden palveluiden kehittäminen siten, että muodostuu hallinnonrajat ylittäviä toiminnallisia kokonaisuuksia. Tarvitaan monialaisia ja -toimijaisia                 työryhmiä ja kumppanuussopimuksia, joissa myös kolmannen sektorin eli järjestöjen vahvuudet ja asiakkaiden oman toiminnan mahdollisuudet on otettu huomioon.

Hallintokuntien välisessä yhteistyössä ja toisaalta kuntien yhdistämisessä tulevat vääjäämättä "törmäämään" erilaiset hallinto - ja toimintakulttuurit sekä erilaiset käsitykset lapsesta ja hänen hyvästä elämästään. Muutokset vaativat keskustelua ja aikaa.

Hallinnonalarajat ylittäviä palvelukokonaisuuksia lapsen ja nuoren arkeen
Palveluiden tuottamistavasta ja kuntakoosta riippumatta tarvitaan laadukkaita ja perhelähtöisiä palveluita, joiden aikaansaamisessa keskeistä on asiakaslähtöinen johtaminen, toimintaprosessien ja toiminnallisten kokonaisuuksien kehittäminen sekä palveluohjaus.

Yli hallinnonalarajojen toimivan johtamisen ja suunnittelun tavoitteena tulee olla lasten, nuorten ja perheiden terveyttä ja hyvinvointia edistävien sekä pahoinvointia ehkäisevien palvelukokonaisuuksien vahvistaminen ja palveluiden tuominen lapsen ja nuoren arkiympäristöön.

Esimerkiksi perheiden erotilanteen palvelut ovat nykyisellään kunnissa kovin hajanaisesti järjestettyjä eivätkä muodosta aina asiakasnäkökulmasta toimivia kokonaisuuksia.

Lapsiasianeuvottelukunta haluaa korostaa lastensuojelulain 12 §:n mukaisen lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelman merkitystä hallinnonalarajat ylittävän johtamisen sekä kunnan eri toimijoita (seurakunnat, vapaaehtoiset, järjestöt) sitouttavan suunnittelun välineenä.

Kuntalaisten vapaaehtoistoimintaa rohkaistava
Muutosten tulee myös innostaa järjestöjen vahvuuksien hyödyntämiseen ja asukkaiden oman toiminnan lisäämiseen.  Kuntauudistuksella tulee varoa lamauttamasta kuntalaisten omaa talkoo- ja vapaaehtoistoimintaa kaupunginosissa ja kylissä.

3. Lasten ja nuorten hyvinvointia on kyettävä seuraamaan ja arvioimaan paremmin niin kunnan sisällä kuin valtakunnallisestikin 
Tiedolla johtaminen korostuu jos kuntakoko suurenee
Mikäli kuntakoko suurenee, tulee tiedonkeruu kunnan lasten ja nuorten hyvinvoinnista sekä sen tehokas hyödyntäminen entistäkin tärkeämmäksi. Isojen kuntien sisällä on tarpeen pystyä arvioimaan myös kunnan sisäisiä eroja hyvinvoinnissa ja suunnata palveluita sen mukaisesti. Toisaalta on tärkeä pystyä vertaamaan kunnan tilannetta kansallisiin indikaattoreihin. Lapsiasianeuvottelukunta haluaa korostaa tiedolla johtamisen merkitystä lasten, nuorten ja perheiden palveluiden kehittämisessä.

 

Lasten ja nuorten hyvinvointia koskevan tiedon aukot tulee paikata ja mahdollistaa kansallisilla ratkaisuilla kuntatason lasten hyvinvoinnin seuranta. Tarpeellisia toimenpiteitä on linjattu OKM:n Lasten hyvinvoinnin kansalliset indikaattorit -työryhmässä (mm. kuntien palvelutiedon kerääminen myös ehkäisevistä palveluista kattavasti, kouluterveyskyselyn ulottaminen alaluokille ja rahoitus valtiolle, haavoittuvassa asemassa olevia lapsia koskevan tiedon kerääminen, lastensuojelun ns. syytietojen kerääminen).

Asiakastietoja voitava hallita paremmin yli hallinnonalarajojen 
Myös lainsäädäntöön tarvitaan uudistuksia, joilla mahdollistetaan lasten, nuorten ja perheiden palvelujen kokonaisuutta tukeva tiedontuotanto kunnassa. Kehitystyötä on meneillään yhdessä TIERA Oy:n kanssa. Esillä on ollut kokeilulainsäädäntö, jossa tiedolla johtamista lähdettäisiin kehittämään lasten ja perheiden ns. laajennetuista terveystarkastuksista saadun tiedon pohjalta (neuvola- ja kouluterveydenhoitoasetus).

Lisäksi kuntien (esim. Hämeenlinna, Tampere) sekä valtiovarainministeriön yhteisessä "Rajattomat palvelut" hankkeessa on kartoitettu yhtenäisten asiakastietojen luomista yli hallinnonalarajojen.

4. Kunnan itse tuottamien ja markkinoilta ostettavien palveluiden rajanvedossa otettava huomioon lapsen etu
Kunnan tuottamien ja yksityisiltä palvelun tuottajilta hankittavien palveluiden rajanveto lasten, nuorten ja perheiden palveluissa vaatii harkintaa sekä nykyistä parempaa tilaaja-osaamista niin, että hinnan ohella laatutekijät huomioidaan palveluiden ostossa.

Lapsiasianeuvottelukunnan mielestä kuntauudistuksen yhteydessä on käytävä keskustelua siitä, miten pitkälle lasten ja perheiden palveluja voidaan yksityistää. On kyettävä ennakoimaan ne ongelmat, jotka syntyvät, mikäli palvelun käyttäjien (lasten, vanhempien) näkökulmaa ei oteta huomioon, vaan valinnat tehdään palvelun hinnan perustella. Lasten ja nuorten näkökulmasta ihmissuhteiden jatkuvuuden varmistaminen on keskeistä esimerkiksi päivähoito- tai lastensuojelupalveluissa.

Keskeinen kysymys on varmistaa, kuka vastaa lapsesta ja hänen asioidensa hoitamisesta palveluprosessissa, jonka osana on eri palveluntuottajia, yksityisiä ja julkisia toimijoita.

5. Lasten, nuorten ja vanhempien ääntä on kuultava paikallisesti kuntauudistusten suunnittelussa.
Kuntauudistukset ja -liitokset suunnitellaan helposti ammattilaisten ja kuntapäättäjien pöydillä. Kehittämistyö pelkästään ammattilaislähtöisesti ei kuitenkaan tuota hyviä tuloksia.

THL:n Äänekosken kuntaliitoksen yhteydessä vuonna 2008 toteuttama pilotti lapsivaikutusten arvioinnista osoitti, miten lapset, nuoret ja heidän vanhempansa helposti jäävät uudistuksissa ulkopuolelta katsojiksi. Kuitenkin uudistuksilla voi olla suuria vaikutuksia perheen ja lapsen lähiympäristön palveluihin. Mikäli lapsia, nuoria ja perheitä ei oteta mukaan suunnitteluun, voi tuloksena olla ennakoimattomia haittatekijöitä sekä pettymystä ja lamaantumista asukkaiden omassa toiminnassa. Tämä puolestaan heikentää hyvinvointia.

Kuntalain uudistukseen tulee sisällyttää lasten ja nuorten osallistumista kunnassa varmistavat säädökset.

6. Kuntauudistuksen vaikutuksia lasten, nuorten ja perheiden palveluihin on arvioitava aktiivisesti valtakunnallisesti ja paikallisesti.
Edellä olevan perusteella lapsiasianeuvottelukunta vaatii, että kuntauudistuksen vaikutukset lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointiin ja arkeen arvioidaan ja ennakoidaan ennen kuin uudistusta ryhdytään toteuttamaan käytännössä.  Uudistuksen lähtökohtana tulee olla lapsen, nuoren ja perheiden tarpeet, ja se, että palvelut turvataan tasavertaisesti kaikille eri puolilla Suomea asuville lapsille, nuorille ja perheille.

Prosessia on arvioitava lasten ja nuorten näkökulmasta ennen ja jälkeen muutoksen sen vaikutusten esiin tuomiseksi. Arviointia on tehtävä sekä valtakunnallisesti että paikallisesti. Lapsivaikutusten arvioinnin osaamista päättäjien ja virkamiesten keskuudessa on kohennettava. Tukea tähän antaa esimerkiksi THL:n vuonna 2010 julkaisema raportti " Lapsivaikutusten arviointi kuntapäätöksissä. Työväline kunnille lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin edistämiseen sekä palveluiden suunnitteluun,  kehittämiseen ja arviointiin." [1]
Paikallisesti keskeinen arviointikriteeri lapsen kannalta ovat etäisyydet: piteneekö koulu- tai päivähoitomatka, muuttuuko hammashoito keskitetyksi palveluksi, jolloin kesken päivää joudutaan kulkemaan pitkiäkin matkoja, löytyykö läheltä kulttuuri- ja liikuntapalveluja, kuten kirjasto ja luistinrata? Myös resurssinäkökulma ja laatutekijät on otettava uudistuksen suunnittelussa huomioon.

Lapsivaikutusten arvioinnissa on painotettava lasten ja nuorten omia kokemuksia. Lasten ja nuorten kasvuympäristöissä on kehitettävä osallisuusrakenteita, joiden avulla he tulevat kuulluiksi ja voivat vaikuttaa.

III Kannanoton taustaa: hallituksen kuntauudistus ja kuntalain uudistus
Kataisen hallitus on sitoutunut ohjelmassaan koko maan laajuiseen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on "vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne".

Tavoitteena on riittävän suuret peruskunnat, jotka pystyvät itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vastaavasti vaativia sosiaalihuollon palveluja lukuun ottamatta.  Hallitusohjelmassa korostuvat myös elinkeinopolitiikan ja yhdyskuntasuunnittelun näkökulmat uudistuksen taustana. Hallitus määrittelee kuntauudistuksen tarkemmat kriteerit ja etenemisen vuoden 2011 loppuun mennessä. Annettava rakennelaki korvaa voimassa olevan ns. PARAS-puitelain.

Kuntarakenneuudistus muodostaa perustan kuntalain kokonaisuudistukselle. Kuntalain kokonaisuudistuksessa hallitus on ilmoittanut korostavansa kuntien itsehallinnon ja paikallisen demokratian vahvistamista. Uudistuksessa tarkastellaan myös mm. kuntien johtamisjärjestelmiä sekä kuntalain ja erityislakien välistä suhdetta sekä kunnanosahallintoa sekä kuntien ja markkinoiden välistä suhdetta. Kuntalain kokonaisuudistuksen valmistelu käynnistyy keväällä 2012.

Myös valtionosuusjärjestelmä uudistetaan osana kuntarakenneuudistusta. Valtionosuusuudistuksen valmistelu käynnistyy syksyllä 2012.

Uudistuksen taustalla ovat väestön ikärakenteen muutos ja julkisen talouden ongelmat.