LAPSIASIAVALTUUTETUN ALOITE LASTEN KANSSA TOIMIVIEN RIKOSTAUSTAN SELVITTÄMISMENETTELYN EPÄKOHTIEN KORJAAMISEKSI

9.1.2012

Oikeusministeriö
Työ- ja elinkeinoministeriö
Lapsiasiavaltuutetun aloite lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyn epäkohtien korjaamiseksi

Lapsen suojeleminen seksuaaliselta hyväksikäytöltä ja kaltoinkohtelulta edellyttää mm. se varmistamista, ettei lasten kanssa läheisessä vuorovaikutuksessa ilman huoltajan läsnäoloa voi työskennellä henkilö, joka on syyllistynyt näihin rikoksiin. Lapsiasiavaltuutettu pitää asiaa koskevaa lainsäädäntöä puutteellisena lapsen suojelemisen kannalta ja vetoaa vastaaviin ministeriöihin, jotta selvitettäisiin lainsäädännön muutostarpeet ja tehtäisiin tarvittavat lainsäädäntömuutokset.

Taustaa

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä Suomessa on mm. arvioida lapsen edun ja oikeuksien toteutumista, seurata lainsäädäntöä ja yhteiskunnallista päätöksentekoa sekä arvioida niiden vaikutuksia lasten hyvinvointiin aloittein, neuvoin ja ohjein. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (laki lapsiasiavaltuutetusta 1221/2004, 2 §).

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) 19 artikla velvoittaa jäsenvaltioita suojelemaan lapsia kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä väkivallalta, vahingoittamiselta ja pahoinpitelyltä sekä hyväksikäytöltä mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö. Artiklan 1 kappale velvoittaa ryhtymään lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin, sosiaalisiin ja koulutuksellisiin toimiin lapsen suojelemiseksi. Artiklan 34 mukaan lasta tulee suojella kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksikäytön muodoilta.

Yleissopimuksen artiklan 3 mukaan kaikissa lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapselle tulee taata hänen hyvinvoinnilleen välttämätön suojelu ja huolenpito. Perustuslain 19 §:n mukaan julkisen vallan on tuettava lasten huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.

Eduskunta on hyväksynyt Euroopan neuvoston yleissopimuksen lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan vuonna 2011 (SopS 87-88/2011). Sopimuksen 5 artiklan 3 kappaleen mukaan tulee varmistaa, että pääsylle ammatteihin, joiden harjoittamiseen liittyy säännöllistä yhteydenpitoa lapsiin, on edellytyksenä, ettei ammattiin pyrkivää ole tuomittu lapsen seksuaalisesta riistosta tai seksuaalisesta hyväksikäytöstä. Sopimus ei velvoita ulottamaan varmistamista vapaaehtoistoimintaan vaan asia on jätetty kansallisen harkinnan varaan.

Artiklan 27 kappaleen 3 kohdan b mukaan tulee tehdä mahdolliseksi kieltää sellaista rikoksentekijää, joka on syyllistynyt sopimuksen perusteella kriminalisoituihin rikoksiin, harjoittamasta ammatillista tai vapaaehtoistoimintaa, johon kuuluu yhteydenpito lapsiin ja jonka yhteydessä rikos tehtiin.

Valmisteilla oleva Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta velvoittaa jäsenvaltiot toimenpiteisiin kieltääkseen direktiivin mukaisiin rikoksiin tuomittuja luonnollisia henkilöitä harjoittamasta ammatillista toimintaa, jossa ollaan suoraan ja säännöllisesti kanssakäymisessä lasten kanssa.

Nykyinen lainsäädäntö

Vuoden 2003 alusta on ollut voimassa laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002). Sen 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on suojella lapsen oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Tämä ns. rikostaustan selvittämislaki on ollut omiaan lisäämään lasten turvallisuutta kasvu- ja opiskeluympäristössään.

Nykyinen lainsäädäntö ei ole kuitenkaan riittävästi takaa sitä, ettei lasten kanssa olisi mahdollisista toimia suorassa ja säännöllisessä vuorovaikutuksessa, vaikka olisi syyllistynyt seksuaali-, henki-, väkivalta tai huumausainerikoksiin. Lisäksi lapsiasiavaltuutetulle on tullut useita kymmeniä kansalaisyhteydenottoja, joissa vanhemmat, muut lasten kanssa työskentelevät tai muutoin lapsen oikeuksista huolestuneet henkilöt ovat tuoneet nykyisen lain ja menettelyn epäkohtia sekä toivoneet näihin parannusta.

Edellä mainitun Euroopan neuvoston yleissopimuksen voimaansaattamista valmistellut työryhmä esitti, että rikostaustan selvittämislakia muutetaan siten, että lakia sovelletaan myös yhteisön, säätiön tai muun oikeushenkilön hyväksi ilman virka- tai työsuhteessa tapahtuvaan toimintaan eli vapaaehtoistoimintaan. Lisäksi ehdotettiin, että lakia sovelletaan tehtäviin, jotka kestävät enintään 30 päivää sekä kolmen vuoden välein tapahtuvaa velvollisuutta pyytää rikostaustaote nähtäväksi [1]. Nämä eivät kuitenkaan sisältyneet eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen (HE 282/2010 vp).

Rikostaustan selvittämismenettelyn ulottaminen myös muihin kuin virka- ja työsuhteessa oleviin

Säädettäessä rikostaustan selvittämislakia rajattiin selvittämisvelvollisuus koskemaan vain työ- ja virkasuhteessa toimiviin. Tuolloin todettiin, että menettelyn ulottuessa myös vapaaehtoisiin henkilöpiiri olisi niin laaja, että selvittäminen olisi hankala toteuttaa ja sen noudattamista olisi hankala valvoa. Samalla edellytettiin, " että hallitus selvittää mahdolliset lainsäädännölliset tai muut toimenpiteet, joilla lapsiin kohdistuvaa seksuaalista hyväksikäyttöä voidaan ennaltaehkäistä myös vapaaehtoistyössä" (EV 61/2002 vp, ks. myös TyVM 1/2002 vp). Selvitys on edelleen tekemättä. Selvityksen tekeminen olisi myös tarpeen, jotta löydettäisiin menettelytavat, joilla vapaaehtoistyötä ei tarpeettomasti vaikeuteta mutta voidaan silti turvata lasten suojelemisen tavoitteet.

Myös muu kuin työ- ja virkasuhteinen työ voi pitää sisällään säännöllistä ja läheistä kanssakäymistä lasten kanssa ilman huoltajan läsnäoloa. Tällaista toimintaa tapahtuu esim. lasten ja nuorten harrastustoiminnassa urheiluseuroissa sekä yhdistysten vapaaehtoistoiminnassa (esim. tukihenkilönä toimiminen). Yhdistysten ja järjestöjen organisoimina tapahtuu myös kotipalvelu- ja lastenhoitotoimintaa, jossa palvelua antava henkilö ei ole työsuhteessa yhdistykseen tai järjestöön. Lisäksi voidaan mainita uskonnollisten yhdyskuntien kerho- ja leiritoiminta. Osa tästä työstä voi tapahtua työsuhteessa, mutta toimintaa harjoitetaan myös vapaaehtoisvoimin.

Vapaaehtoistyön lisäksi nykyisen menettelyn ulkopuolelle jää yrittäjinä toimivia henkilöitä. Rikostaustan selvittämislain 4 § säätää, että yksityisten sosiaalipalvelujen tai yksityisen terveydenhuollon palvelujen tuottajan rikostausta tulee selvittää lupaa myönnettäessä jos toimialaan kuuluu palvelujen antaminen alaikäiselle. Rikostaustan selvittämisen jättämistä pois muiden yrittäjien osalta perusteltiin lakia säädettäessä sillä, että julkisen vallan ei ole mahdollista säädellä yritystoimintaa. Lapsen suojelemisen periaate edellyttää kuitenkin, että estetään myös yrittäjinä toimivien pääsy työskentelemään alaikäisten parissa, jos heidät on tuomittu rikosrekisterilain (770/1993) 6 § 2 momentissa mainittuihin rikoksiin. Tällaisia yrittäjiä ovat mm. ratsastustalli- ja leiripalveluita sekä lapsen- ja kodinhoitopalveluita tarjoavat yrittäjät.

Yhtenä epäkohtana voidaan pitää myös sitä, että eräiden nykyisin selvittämismenettelyn piiriin kuuluvien kanssa samassa taloudessa elävät aikuiset eivät joudu esittämään rikostaustaotetta. Tällaisia ovat lähinnä kotonaan perhepäivähoitoa tarjoavien tai perhehoitajina toimivien puolisot.

Toiminnan kesto

Rikostaustan selvittämislain 2 §:n mukaan lakia ei sovelleta tehtäviin, jotka yhden vuoden aikana kestävät enintään kolme kuukautta. Lakia säädettäessä todettiin, että käyttöön otettava menettely ei olisi mahdollista toteuttaa, kun esim. sijaisia joudutaan ottamaan lyhyelläkin varoitusajalla.

Lyhytaikaisetkin työtehtävät voivat kuitenkin sisältää läheistä vuorovaikutusta lapsen kanssa ja lapseen voi syntyä luottamuksellinen suhde. Sijaisia voi toimia tehtävissä, joissa eletään lapsen kanssa ympärivuorokautisestikin, esim. lastensuojelulaitoksissa. Nykyinen menettely, jossa pyydetään tehtävään otettavaa toimittamaan rikostaustaote, voi tuoda hankaluuksia jos aivan lyhytaikaistenkin sijaisuuksien osalta noudatetaan rikostaustan selvittämistä. Tämänkin vuoksi tulisi tehdä kokonaisvaltainen selvitys, jossa kartoitetaan mahdollisia muita keinoja selvittää henkilön soveltuvuus toimia alaikäisten parissa rikostaustan osalta. Tällaisia keinoja voivat olla mm. tuomioistuimen ilmoitus annetusta tuomiosta, ammattikiellon määrääminen tai sähköinen rekisteri.

Rikostaustan selvittämisen laiminlyönnin seuraamukset

Rikostaustan selvittämislain 10 §:n mukaan on rangaistavaa, jos laissa säännellyissä tilanteissa rikostaustaotetta ei pyydetä nähtäväksi tai rikkoo velvollisuuden palauttaa rikostaustaote sen esittäneelle henkilölle. Kriminalisoitavaa ei ole se, että tehtävään otetaan selvitettäviin rikoksiin syyllistynyt henkilö. Tätä on perusteltu sillä, että joissakin tilanteissa tehtävään ottamiselle tulee jäädä yksilötapauksellista harkintaa.

Joissakin maissa on käytössä ns. ammattikieltojärjestelmä. Tämä tarkoittaa esim. sitä, että varsinaisen rikostuomion yhteydessä määrätään kielto toimia tehtävissä, joihin kuuluu säännöllistä ja läheistä vuorovaikutusta alaikäisten kanssa. Ammattikieltoon ei lain säätämisvaiheessa päädytty, koska rikostaustaotteeseen tulee merkitä muitakin kuin lapseen kohdistuneita seksuaalirikoksia, esim. huumausainerikoksia. Lisäksi rikostaustan selvittämislain on käytännössä ajateltu saavuttavan saman lopputuloksen eli työnantajan harkinnan on oletettu olevan huolellista tilanteissa, joissa rikostaustaotteessa on merkintöjä (HE 3/2002 vp, kts.  myös HE 34/2004 vp).

Kirjelmässään eduskunnalle koskien ehdotusta neuvoston puitepäätökseksi (lapsiin kohdistuvista seksuaalirikoksista annetuista tuomioista johtuvien ammattikieltojen tunnustaminen ja täytäntöönpano Euroopan unionissa), Valtioneuvosto katsoi, että ammattikiellon käyttöönotolle ei ole tarvetta Suomessa (U 1/2005 vp). Lakivaliokunta yhtyi Valtioneuvoston kantaan (LaVL 12/2005 vp ja 12/2006 vp).

Lain toimimisesta käytännössä ei ole kuitenkaan tehty selvitystä. Erityisesti kaipaisi selvittämistä kysymys, onko rikostaustaltaan sopimaton henkilö otettu työ- tai virkasuhteeseen rikostaustaotteen nähtäväksi toimittamisesta huolimatta. Vuonna 2004 on tehty yksi selvitys, joka perustui työnantajille tehtyyn kyselyyn. Edellä mainituista syistä lapsiasiavaltuutettu katsoo, että ammattikiellon käyttöönoton tarvetta tulisi Suomessa arvioida uudelleen.

Aloite
1. Lapsiasiavaltuutettu esittää, että lainsäädännön muutostarpeiden kartoittamiseksi ja menettelyn kehittämiseksi oikeusministeriö tekee kokonaisvaltaisen selvityksen yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa.

2. Lapsiasiavaltuutettu esittää, että lainsäädäntötoimin turvataan seuraavien tavoitteiden toteutuminen:

a. Rikosrekisterilain 6 § 2 momentissa mainittuihin rikoksiin tuomittuja henkilöitä estetään toimimasta tehtävissä, joihin sisältyy suoraa ja säännöllistä vuorovaikutusta alaikäisten kanssa ilman huoltajan läsnäoloa. Kiellon tulee kohdistua myös muuhun kuin työ- ja virkasuhteessa tehtävään toimintaan, esim. vapaaehtoistoimintaan ja yritystoimintaan sekä koskea myös lyhytaikaisia, alle kolme kuukautta kestäviä tehtäviä.

b. Edellä mainituissa tehtävissä toimivilta tarkistetaan rikostausta säännöllisin väliajoin tehtävän kestäessä, esim. kolmen vuoden välein. Vaihtoehtoisesti tulee selvittää mahdollisuus, että työnantajalle, vapaaehtoistoimintaa harjoittavalle oikeushenkilölle tai luvan myöntävälle viranomaiselle ilmoitetaan tuomiosta. Yhtenä keinona tulee myös selvittää mahdollisuutta määrätä ns. ammatti- tai toimintakielto. Mikäli harkitaan, että ammatti- tai toimintakiellon määräämisen esteenä on rikostaustan selvittämisen laajuus, tulee harkita kiellon rajaaminen koskemaan rikoslain 17 luvun 18, 18 a tai 19 §:ssä tarkoitettuihin sukupuolisiveellisyyttä loukkaaviin tekoihin tai 20 luvussa tarkoitettuihin seksuaalirikoksiin syyllistyneitä henkilöitä.

Pyydän ministeriön kannanottoa asiassa 29.2.2012 mennessä.

Jyväskylässä 9.1.2012

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu