Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä
Eduskunnan sivistysvaliokunnalle 11.11.2013
VIITE HE 149/2013 vp (vapaaehtoisten rikostausta) lausuntopyyntö sivistysvaliokunnalle
ASIA Lapsiasiavaltuutetun lausunto; HE 149/2013 vp eduskunnalle laeiksi lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä, rikosrekisterilain muuttamisesta sekä rikosrekisteritietojen säilyttämisestä ja luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annetun lain muuttamisesta
Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Ehdotetun lain mukaan vapaaehtoisten rikostausta voitaisiin selvittää rikosrekisteritietojen ja sakkorekisteritietojen avulla. Laissa säädettäisiin edellytyksistä, joilla otteen pyytäminen Oikeusrekisterikeskuksesta olisi mahdollista. Hallituksen esitykseen sisältyvillä muilla lainmuutosehdotuksilla mahdollistetaan uudistuksen toteuttaminen.
Lainsäädännön tavoitteena on luoda menettely, jolla turvataan alaikäisten turvallisuutta, mutta ei kuitenkaan vaikeuteta vapaaehtoistoiminnan järjestämistä. Tavoitteena on vaikuttaa myös siten, että organisaatioiden toimintakulttuuri muodostuisi sellaiseksi, että rikostaustan selvittelyä tarvittaisiin käytännössä harvoin.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutettu teki vuonna 2012 oikeusministeriölle sekä työ- ja elinkeinoministeriölle aloitteen lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyn epäkohtien korjaamiseksi [1]. Aloitteessa ehdotettiin, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämismenettely laajennettaisiin koskemaan myös muita kuin virka- ja työsuhteessa olevia, esim. vapaaehtoistoimintaa ja yritystoimintaa ja, että sen tulisi koskea myös lyhytaikaisia, alle kolme kuukautta kestäviä tehtäviä. Lisäksi ehdotuksena oli, että rikostausta tulisi selvittää säännöllisin väliajoin tehtävän kestäessä, esim. kolmen vuoden väliajoin.
Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) näkökulmasta. Hallituksen esityksen kannalta keskeisiä artikloja ovat:
- 3 artikla, jonka mukaan lapsen edun on oltava ensisijainen kaikissa lapsia koskevissa toimissa. Artiklan toinen kappale luo valtiolle aktiivisen yleisvelvoitteen taata lapsen hyvinvoinnille välttämättömän suojelun ja hoidon kaikissa olosuhteissa. Kolmannen kappaleen mukaan sopimusvaltiot takaavat, että lasten huolenpidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilökunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilökunnan riittävää valvontaa. [2]
- 19 artikla velvoittaa jäsenvaltioita suojelemaan lapsia kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä väkivallalta, vahingoittamiselta ja pahoinpitelyltä sekä hyväksikäytöltä mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö
- 34 artiklan mukaan lasta tulee suojella kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksikäytön muodoilta
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa hallituksen esityksen mukaisen lain säätämistä. Säädettäväksi ehdotetulla lailla edistetään osaltaan lapsen turvallisen kasvuympäristön tavoitetta sekä lapsen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.
Hallituksen esityksessä on määritelty lainsäädännön tavoitteeksi sellaisen menettelyn luominen, jolla turvataan alaikäisten turvallisuutta, mutta ei kuitenkaan vaikeuteta vapaaehtoistoiminnan järjestämistä. Vapaaehtoistoiminta on aktiivisessa roolissa sekä lasten vapaa-ajantoiminnan järjestämisessä että lastensuojelu- ja nuorisotyössä, joten on sinällään hyvin perusteltua, että uudesta menettelystä toiminnalle aiheutuvat rasitteet pidetään pieninä eikä toiminnan kustannuksia uusilla tarkastusmenettelyillä kasvateta tarpeettomasti.
Hallituksen esityksessä korostetaan otteen hankkimisen vapaaehtoisuutta ja sitä, että otetta pyydettäisiin vain silloin, kun muut keinot lapsen suojelemiseksi eivät ole riittäviä. Näkökulma on edullinen sekä vapaaehtoistoiminnan järjestäjille että Oikeusturvakeskukselle. Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että ensisijaisesti olisi kuitenkin huolehdittava siitä, että lapsen turvallisuus on varmistettu mahdollisimman hyvin kaikessa toiminnassa, vaikka siitä aiheutuisikin jonkin verran lisätyötä ja -kustannuksia vapaaehtoistoiminnan järjestäjälle tai Oikeusturvakeskukselle. Tämä on lapsen edun mukaista. Lapsen edun ensisijaisuus saattaa jäädä toisarvoiseksi, kun korostetaan tavoitetta minimoida pyydettävien rikosrekisteriotteiden määrää.
Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) on tehnyt selvityksen voimassa olevan rikostaustan selvittämislain toimivuudesta. Selvityksen mukaan suhtautuminen lakiin on ollut myönteistä. Suurin osa selvitykseen vastanneista koki lain estäneen ainakin jossain määrin epäsopivien henkilöiden pääsyn työskentelemään lasten ja nuorten parissa. Kolmannes vastaajista näki lain vaikutuksen olevan ennaltaehkäisevä. Osa vastaajista toi myös esiin, että vapaaehtoistoimintaan voi hakeutua juuri niitä, jotka vääristä syistä halusivat päästä tekemisiin lasten kanssa, koska tiesivät, ettei heidän taustojaan tarkistettaisi. [3]
Edellä kuvatun perusteella voitaisiin olettaa myös nyt ehdotettavan lain vaikuttavan ennaltaehkäisevästi. Ennaltaehkäisevän vaikutuksen syntymiseksi lain tavoitteissa tulisi korostaa selkeämmin lapsen etua ja siten käytännössäkin kannustaa vapaaehtoistoiminnan järjestäjiä selvittämään rikostaustaa pääsääntöisesti aina, kun laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Jotta ennaltaehkäisevä vaikutus syntyisi, on myös tärkeää, että sääntelystä ja sen vaikutuksista tiedotetaan lain voimaantullessa, mutta yhtälailla tiedottamisesta on huolehdittava jatkossa. Tiedotusvastuun tulisi olla oikeusministeriöllä. Vapaaehtoistoiminnan järjestäjien olisi myös aktiivisesti tiedotettava lain tavoitteiden saavuttamisen kannalta tärkeistä menettelyohjeistaan ja -ohjelmistaan.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan olisi välittömästi lain voimaantulessa käynnistettävä lain toimivuuden seurantatyö. Tietoa olisi hankittava mm. kuinka laajasti oikeutta käytetään ja miten menettelyä olisi kehitettävä, jotta voitaisiin varmistaa, että laissa säädetyt toimenpiteet tosiasiallisesti vaikuttaisivat lasten turvallisuutta ja hyvinvointia parantavasti kaikissa toimintamuodoissa.
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa edelleen myös pyrkimyksiä yhdistää esityksen mukainen sääntely vuonna 2002 säädetty lakiin lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002). Edellä mainittu seurantatyö tukisi myös tätä tavoitetta. Sääntelyn yhdistämisellä varmistettaisiin lainsäädännön kattavuus siten, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen tulisi tehtäväksi kaikissa tilanteissa mahdollisimman yhtenäisillä menettelytavoilla. Yhtenäiset menettelytavat todennäköisesti myös vähentävät lasten ja nuorten toimintaa järjestäville tahoille ja Oikeusrekisterikeskukselle aiheutuvaa työtä ja kustannuksia.
Kannanotot yksittäisiin lainkohtiin
Lain soveltamisala
Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että hallituksen esityksessä on huomioitu laajasti vapaaehtoistoiminnan kenttä, johon lakia voitaisiin soveltaa. Myös vapaaehtoistoiminnan järjestäjän määritelmä (3 §) on laaja ja se kattaa lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan hyvin järjestäytyneen vapaaehtoistoiminnan moninaiset tilanteet riippumatta organisaatiomuodosta.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että edelleen jatkossa on tärkeää kehittää sääntelyä siten, että myös lasten kanssa tekemisissä olevat yritystoiminnan harjoittajat tulevat selvitysmenettelyn piiriin. Lasten vapaa-ajan toiminnan tarjoajissa on runsaasti yritysmuotoisia toimijoita. Esimerkkejä löytyy ratsastustalleista, tanssikouluista sekä musiikin alalta. Lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin tosiasiallinen varmistaminen edellyttää, että missään toimintamuodossa ei laiminlyödä toimenpiteitä, joilla sitä voidaan edistää.
Alaikäisen koskemattomuutta turvaavat toimet
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että hallituksen esityksessä on esitetty vapaaehtoistoiminnan järjestäjille velvollisuus laatia menettelyohjeita tai -ohjelmia, joiden perusteella toiminta järjestettäisiin lapsen kannalta turvallisella tavalla. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että yleiset suojelutoimet ovat rikostaustaotteiden tarkistamista tehokkaampia ennaltaehkäiseviä keinoja lasten suojelemiseksi.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa myös lasten oman turvataitokasvatuksen merkitystä. Menettelyohjeiden tai -ohjelmien tulisi aina sisältää vapaaehtoistoiminnan järjestäjien suunnitelmat, miten lasten tietämystä lisätään heidän omista oikeuksistaan ja menettelyistä, joihin he voivat turvautua, jos heidän oikeuksiaan loukataan. Lisäksi lasten turvataitokasvatus tulee sisällyttää myös perusopetuksen opetussuunnitelman perusteisiin, jotka ovat parhaillaan uudistettavana.
Puutteena lapsiasiavaltuutettu näkee sen, että vapaaehtoistoiminnan järjestäjien velvollisuutta luoda toimintaa koskevia ohjeita tai menettelytapoja valvotaan ainoastaan silloin, jos he käyttävät oikeuttaan pyytää rikosrekisteriotetta ottaessaan vapaaehtoisen toimintaansa mukaan. Ehdotetun 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että ohjeiden ja menettelytapojen käyttöönottoa tulisi käsitellä vapaaehtoistehtävien järjestäjien toimesta esimerkiksi hallituksen kokouksessa tai muussa päätöksenteossa. Tämä ei ole riittävää.
Lisäksi tulisi edellyttää, että ko. ohjeet ja menettelytavat sekä niiden käyttöönottosuunnitelma kirjataan osaksi vapaaehtoistoiminnan järjestäjän toimintasuunnitelmaa tai vastaavaa toiminnan linjausta. Ohjeita ja menettelytapoja ehkäistä lasten hyväksikäyttöä tulee edellyttää kaikilta alan toimijoitl.a Tätä tukisi se, että vapaaehtoistoimintaa avustavat tahot, kuten RAY, OKM tai kunnat, edellyttäisivät rahoitusehdoissaan, että toiminnan järjestäjä on huolehtinut tämän lakiehdotuksen mukaisten menettelyohjeiden ja -ohjelmien laatimisesta ja niiden käyttöönotosta. Toki myös hallituksen esityksessä mainittu yleisen tietoisuuden kasvattaminen menettelyohjeiden ja -ohjelmien laatimisvelvollisuudesta luo sosiaalista painetta vapaaehtoistoiminnan järjestäjille järjestää toimintansa laissa säädetyllä tavalla.
Rikosrekisteriotteen pyytäminen
Vapaaehtoistehtävän järjestäjällä on oikeus pyytää rikosrekisteriote siinä vaiheessa, kun järjestäjä on antamassa tehtävää vapaaehtoiselle. Otetta voisi pyytää myös silloin, kun henkilö valitaan koulutukseen tai valmennukseen, joka on edellytyksenä varsinaisen tehtävän saamiselle. Tämä mahdollisuus on lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan tarpeellinen.
Vapaaehtoistoiminnan järjestäjän kannalta voi tuottaa ongelmia se, että järjestäjä ei saa tietoa vapaaehtoiselle annetuista tämän lain mukaisista tuomioista sen jälkeen, kun hänen rikostaustansa on tarkistettu tehtävään valittaessa. Lapsiasiavaltuutettu on jo hallituksen esitystä valmistelleelle työryhmälle antamissaan lausunnoissa tuonut esiin, että rikostaustan tarkistaminen ei ole riittävää ainoastaan siinä vaiheessa, kun tehtävää ollaan antamassa henkilölle. [4] Vapaaehtoistoiminnan järjestäjällä tulisi siten olla oikeus tarvittaessa selvittää henkilön rikostausta myös sinä aikana, kun vapaaehtoinen toimii tehtävässään. Tietyin väliajoin tehtävät rikostaustan tarkistukset tulisi mahdollistaa sääntelyllä.
Vapaaehtoistoiminnan järjestäjän tulisi itse määritellä toiminnassaan tarkoituksen mukainen menettelytapa rikostaustan selvittämiseksi. Menettelyn kuvaus, mm. miten usein ja missä tilanteissa selvitys voitaisiin pyytää uudelleen, tulisi olla osa muita toiminnan järjestämisen menettelyohjeita tai -ohjelmia.
Vastaava puute taustojen tarkistamisessa toiminnan kestäessä koskee myös työ- ja virkasuhteessa lasten kanssa työskenteleviä. Ongelma on todettu TEM:n rikostaustan selvittämislain toimivuutta koskevassa selvityksessä. Enemmistö selvityksessä haastatelluista kannatti vakituisesti työskentelevien rikostaustojen tarkistamista säännöllisin väliajoin. Sopivimmaksi aikaväliksi katsottiin 2-5 vuotta. [5]
Eräs keino selvittää rikostaustaa toiminnan kestäessä olisi, että saaduista tuomioista ilmoitettaisiin niille vapaaehtoistoiminnan järjestäjille, jotka ovat kyseisen henkilön rikostaustaa aiemmin tarkastaneet. Edellä mainitussa TEM:n selvityksessä enemmistö haastatelluista piti hyvänä vaihtoehtona myös sähköistä järjestelmää, josta työnantaja voisi tarvittaessa tarkistaa työntekijöidensä rikostaustan. Järjestelmän etuna pidettiin mm. sen nopeutta, joka mahdollistaisi myös lyhytaikaisten sijaisten taustojen selvittämisen. [6]
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan molemmat toimintatavat, sekä ilmoitusmenettely että sähköinen tarkistuspalvelu, olisivat toimivia vaihtoehtoja niin vapaaehtoisten kuin vakinaisessa työ- tai virkasuhteessa työskentelevien rikostausta tarkistamiseksi toiminnan aikana. Kyseiset ehdotukset tulisikin huomioida viimeistään siinä vaiheessa, kun nyt ehdotettavaa lakia ja voimassa olevaa työ- ja virkaehtoisia koskevaa lakia ollaan yhdistämässä yhdeksi laiksi.
Rikosrekisteriotteen saamisen edellytykset
Hallituksen esitys sisältää tarkat edellytykset rikosrekisteriotteen saamiselle. Selkeästi määritellyt edellytykset voivat auttaa vapaaehtoistoiminnan järjestäjiä paremmin hahmottamaan tilanteet, joissa otteen pyytäminen olisi syytä tehdä ja osaltaan myös saada toimijoita käyttämään oikeuttaan kyseisissä tilanteissa.
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tehtävältä vaadittavaa säännöllisyyttä ja olennaisuutta on arvioitava yhdessä. Toisen elementin ollessa vähäinen toisen elementin olennaisuus voi johtaa siihen, että edellytys kuitenkin täyttyy. Kannatettavaa on myös se, että säännölliseksi tehtävän hoitamiseksi voidaan katsoa myös lyhyet toistuvat ajanjaksot.
Lapsiasiavaltuutettu näkemyksen mukaan on tärkeää, että ehdotuksessa ei ole rajauduttu tilanteisiin, joissa henkilökohtainen vuorovaikutussuhteen syntyminen edellyttää tapaamista, vaan on tuotu esiin myös mm. sähköisen median kautta muodostuvat vuorovaikutussuhteet.
Rikosrekisteriotteen hakeminen
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan rekisteriotteen pyytämisen joustavat menettelytavat ovat suositeltavia, mutta samanaikaisesti on huolehdittava, että ne säilyvät riittävän selkeinä. Kun menettelyitä kehitetään, ne eivät saa muodostua monimutkaisiksi tai epäselviksi sekä mahdollisesti kustannuksia lisääväksi, koska siitä voi seurata, että oikeutta rikosrekisteriotteen pyytämiselle ei käytetä niissäkään tilanteissa, joissa se olisi perusteltua. Menettelytapojen toimivuutta ja mahdollisia kehitystarpeita olisi jatkossa arvioitava yhdessä vapaaehtoistoiminnan järjestäjien kanssa.
Lopuksi
Lapsiasiavaltuutettu on tyytyväinen, että vapaaehtoisten rikostaustan tarkistamista koskeva lainsäädäntö on edennyt näinkin nopeasti. Lapsiasiavaltuutetun tekemä aloite lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyn epäkohtien korjaamiseksi sisältää myös muita sääntelyn korjausehdotuksia, kuten sääntelyn ulottaminen lyhyisiin alle 3 kuukautta kestäviin tehtäviin, mahdollisuus rikostaustan tarkistamiseen toiminnan kestäessä sekä rikostaustan tarkistamisen myös lasten kanssa toimivilta yritystoiminnan harjoittajilta. Lisäksi aloitteessa ehdotetaan selvitettäväksi mahdollisuutta määrätä tai tuomita osana rangaistusta lasten kanssa työskentelyn ns. ammatti- tai toimintakielto.. TEM:n selvitys lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyä koskevan lainsäädännön toimivuudesta ja kehittämistarpeista tukee lapsiasiavaltuutetun aloitteessa esitettyjä korjausehdotuksia.
Lapsiasiavaltuutettu suosittelee sivistysvaliokunnalle, että valiokunta edellyttäisi hallitukselta ripeitä toimia rikostaustan selvittämismenettelyä koskevien puutteiden korjaamiseksi. Erityisen tärkeää on vapaaehtoistoiminnan osalta, että selvitysmenettely ulotettaisiin koskemaan myös yritystoiminnan harjoittajia, jotka tarjoavat vapaa-ajantoimintaa lapsille.
Jyväskylässä 11.11.2013
Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] http://www.lapsiasia.fi/nyt/aloitteet/aloite/-/view/1576830
[2] Lapsen oikeuksien käsikirja, Unicef 2011, s. 37-40.
[3] Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 28/2013 http://www.tem.fi/files/37645/TEMjul_28_2013_web_10102013.pdf, s. 45 ja 51.
[4] http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1846487 ja
http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1861407
[5] Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 28/2013, s. 41-42.
[6] Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 28/2013, s. 42-43.
