Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle oppilashuoltolainsäädännöstä
Eduskunnan sivistysvaliokunnalle 6.11.2013
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle oppilas- ja opiskelijahuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 67/2013 vp
Viite: Kutsu asiantuntijakuulemiseen sivistysvaliokuntaan 6.11.2013
Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi oppilas- ja opiskelijahuoltolaki, johon kootaan nykyisessä lainsäädännössä hajallaan olevat oppilas- ja opiskelijahuoltoa koskevat säännökset. Laki koskisi esi- ja perusopetusta sekä toisen asteen lukiokoulutusta sekä ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua koulutusta.
Lakiehdotus parantaa oppilas- ja opiskelijahuollon suunnitelmallisuutta ja monialaista yhteistyötä sekä siirtää toiminnan painopistettä ennaltaehkäisevään ja koko koulukouluyhteisöä koskevaan toimintaan. Tavoitteena on myös, että merkittävä osa niistä lapsista ja nuorista, jotka nyt ovat lastensuojelun asiakkaita, saisivat jatkossa nopeammin avun jo oppilas- ja opiskelijahuollossa. Psykologi- ja kuraattoripalvelut laajennetaan laissa toiselle asteelle. Lain on tarkoitus vahvistaa myös muutoin oppilashuoltopalveluiden tasa-arvoisempaa alueellista saatavuutta.
Oppilashuollon suunnitelma olisi osa kunnan lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmaa (lastensuojelulaki 12 §). Oppilaiden ja huoltajien vaikutusmahdollisuuksia opiskeluhuollossa korostettaisiin. Aluehallintovirastot voisivat myös oma-aloitteisesti ottaa tutkittavaksi, onko opiskeluhuolto kokonaisuudessaan hoidettu lain mukaisesti. Palvelujen järjestäjät vastaisivat toiminnan omavalvonnasta.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Oppilashuoltolaki on pitkään odotettu ja lapsen oikeuksia edistävä uudistus
Lapsiasiavaltuutettu pitää esitystä oppilas- ja opiskelijahuoltolaiksi erittäin tärkeänä ja odotettuna. Oppilashuoltolainsäädännön uudistamista on valmisteltu pitkään, jo vuodesta 2006 alkaen [1]. Lapsiasiavaltuutettu puolsi jo tuolloin uuden, kokonaisvaltaisen oppilashuoltolain säätämistä..
Lapsiasiavaltuutettu on antanut jo useita lausuntoja oppilashuoltolaista sen eri valmisteluvaiheissa. Eri vaiheissa esitys on muuttunut parempaan suuntaan. Lapsen osallistumisoikeuden, kodin ja koulun yhteistyön, koko kouluyhteisö koskevan hyvinvoinnin edistämisen ja valvonnan säädökset ovat kohentuneet ja ottaneet YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteita paremmin huomioon.
Yhdessä hallituksen esityksen 66/2013 vp kanssa oppilashuoltolaki vahvistaa lapsen ja nuorten hyvinvoinnin kokonaisvaltaista edistämistä osana koulun ydintehtävää ja tukee koulun toimintakulttuurin uudistumista lasten ja nuorten osallistumista rohkaisevaksi.
Puutteena on vielä kuitenkin se, että opiskelijahuoltolaki ei tarkoitusta koskevassa 2 §:ssä kirjaa lapsen edun ensisijaisuutta. Lapsen edun huomiointi ensisijaisena on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen keskeisiä periaatteita (art 3). Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että oppilas- ja opiskelijahuoltolain tarkoitukseksi (2 §) määriteltäisiin myös lapsen edun ensisijaisuuden edistäminen.
Hallituksen esitykseen ei ole sisällytetty nimenomaista lapsivaikutusten arviointia. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sekä lapsen edun ensisijaisuuden että sopimuksen muissa artikloissa vahvistettujen oikeuksien toteutuminen edellyttää, että mm. lainvalmistelussa arvioidaan eri sääntelyvaihtoehtojen vaikutukset lasten oikeuksien toteutumiseen ja hyvinvointiin. [2]
Lapsiasiavaltuutettu on oppilashuoltolain valmistelun aiemmissa vaiheissa ehdottanut, että oppilashuollon määritelmään olisi sisällyttävä koulunuorisotyö ja koulun perhetyö. Koulunuorisotyöllä tuetaan koulun yhteisöllisyyttä. Koulun perhetyöllä puolestaan tuetaan yhteistyössä sosiaalitoimen kanssa vanhempia heidän kasvatustehtävässään. Lapsiasiavaltuutettu on selvittänyt asiasta myös nuorten mielipiteitä. Lapsiasiavaltuutetun nuoret neuvonantajat ovat pitäneet koulun nuorisotyötä hyvin merkittävänä osana lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämistä.
Myönteistä on, että lakiesitykseen on sisällytetty aluehallintovirastoille oikeus oma-aloitteisestikin selvittää, järjestetäänkö oppilashuolto kunnassa lain mukaisesti. Lisäksi l apsivaltuutettu esittää, että lakiin tulee lisätä säännös muutoksenhausta oppilashuollon päätöksiin. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että selkeä säännös muutoksenhausta on tärkeää oikeusturvan toteuttamiseksi.
Käsittelen seuraavassa yksityiskohtaisempia muutosesityksiä lakiesitykseen liittyen lapsen oikeuteen osallistua, kodin ja koulun yhteistyöhön sekä lapsen ja hänen laillisen huoltajansa asemaa.
Lapsen oikeus osallistua
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että lakiehdotukseen on lisätty lain tarkoituksena olevan myös oppilaan ja opiskelijan osallisuuden lisääminen (2 § 1mom). Lapsiasiavaltuutettu pitää lisäksi tärkeänä, että myös opetussuunnitelman mukaisen opiskeluhuollon tarkoitukseksi määriteltäisiin opiskelijoiden osallisuuden tukeminen ja edistäminen (6 §).
Lapsen osallistuminen edellyttää, että lapselle tiedotetaan lapsen oikeuksista ja häneen vaikuttavista asioista sekä yleisesti että henkilökohtaisesti aina käsillä olevassa tilanteessa. Tieto on annettava lapselle ymmärrettävässä muodossa ja siten, että se on tosiasiallisesti lapsen saatavilla. Tiedottamis- ja ohjausvelvollisuutta koskevan 11 §:n perusteluissa on huomioitu erilaiset tiedottamismenettelyt, joilla varmistetaan yleinen tiedottaminen. Tämän lisäksi on varmistettava, että oppilas saa tarvittaessa henkilökohtaista ohjausta mm. käytettävissä olevista opiskelijahuollon palveluista.
Koulun ja kodin välinen yhteistyö
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 18 artiklan mukaan vanhemmilla on ensisijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä. Lapsen edun tulee ohjata heidän toimintaansa. Valtion tulee tukea vanhempia tässä tehtävässä. Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että esityksessä on huomioitu kodin ja koulun välinen yhteistyö opiskeluhuoltoasioissa, sekä toiminnan suunnittelussa että varsinaisessa toiminnassa.
Yksittäisen oppilaan tai tietyn opiskelijaryhmän opiskelijahuoltoa koskevia asioita ehdotetaan käsiteltävän monialaisessa asiantuntijaryhmässä (14 § 4 mom). Ehdotetun lain 18 §:ssä säädettäisiin, että opiskeluhuoltoa toteutetaan yhteistyössä opiskelijan ja hänen huoltajansa kanssa. Tämän toteutuminen edellyttää, että opiskelijalla ja huoltajalla on oikeus osallistua opiskeluhuoltoasian käsittelyyn asiantuntijaryhmässä. Oppilaan ja vanhempien läsnäolo-oikeus olisi lisättävä 19 §:än, jossa säädettäisiin yksittäistä opiskelijaa koskevan opiskeluhuoltoasian käsittelystä.
Opiskelijan ja hänen laillisen edustajansa asema opiskeluhuollossa
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että peruslähtökohtana opiskeluhuollossa tulee alaikäisten kohdalla olla lapsen ja vanhempien sekä koulun välinen yhteistyö. Lapsen vanhempien sivuuttaminen lapsen oppilashuollon kysymyksissä vaatii erityisen painavan syyn, jonka tulee olla ensisijaisesti lapsen edun mukainen.
Lain sääntely olisi tältä osin selkeämpää, jos 18 §:ssä säädettäisiin erillisissä momenteissa alaikäisen oikeudesta kieltää huoltajansa osallistuminen opiskeluhuoltoasiaan ja oikeudesta kieltää salassa pidettävien tietojen antaminen huoltajille, eikä niitä kytkettäisi säännöstasolla toisiinsa. Joissain tilanteissa oppilas voisi kieltää vanhempien osallistumisen asian käsittelyyn, mutta siitä huolimatta sallia, että vanhemmat saavat tiedon asiasta.
Ehdotetun säännöksen mukaan opiskelijahuollon henkilöstöön kuuluva sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilö tekisi arvion, onko kiellon noudattaminen selvästi alaikäisen tai muutoin vajaavaltaisen edun vastaista. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan tulisi ehdotukseen myös lisätä, kuka arvioi onko lapsi ikänsä, kehitystasonsa ja muiden henkilökohtaisten ominaisuuksien perusteella kykenevä kieltämään huoltajansa osallistumisen tai tälle tietojen luovuttamisen. Sekä alaikäisen edun mukaisuuden arviointi että riittävän kypsyyden arviointi tulisi olla joko sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilön vastuulla sen mukaisesti, onko kyse enemmän sosiaalialan vai terveydenhuollon avun tarpeesta.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että 18 §:ssä mainittu arviointiperuste "muiden henkilökohtaisten ominaisuuksien perusteella" on epätarkka määritelmä, jota ei myöskään säännöksen perusteluissa tarkenneta millään tavoin. Se myös poikkeaa sosiaalihuollon asiakaslain sekä potilaslain vastaavista alaikäisen asemaa koskevista säännöksistä, joissa arviointiperusteena on vain ikä ja kehitystaso. Siksi olisikin harkittava onko kyseinen arviointiperuste lainkaan tarpeellinen ja onko tarvetta poiketa asiakaslaissa ja potilaslaissa omaksutuista arviointiperusteista. Jos se katsotaan tarpeelliseksi, olisi sen sisältö myös määriteltävä perusteluissa. Lisäksi olisi syytä kirjata perusteet sille, miksi poiketaan edellä mainituista vakiintuneista arviointiperusteista.
Itsemääräämisoikeuden käytön tulee aina perustua tietoiseen päätökseen, suostumukseen tai kieltoon. Sääntelyssä olisi siten huomioitava myös, että lapselle on kyseisissä tilanteissa annettava riittävästi tietoa, esim. mitä seurauksia kiellolla voi olla, sellaisessa muodossa, että hän myös sen ymmärtää, jotta hän voi tehdä tietoisen päätöksen salliiko hän huoltajansa osallistumisen tai tietojen luovuttamisesta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan sivistysvaliokunnalle (StVL 16/2013 vp) ehdottanut, että 18 §:än lisätään uusi 3 momentti, jonka mukaan huoltajalla ei olisi oikeutta kieltää alaikäistä käyttämästä opiskeluhuollon palveluja. Lapsiasiavaltuutettu kannattaa ehdotusta, mutta huomauttaa, että opiskeluhuollon olisi tällaisissa tilanteissa pyrittävä selvittämään, miksi huoltaja haluaisi kieltää palveluiden käyttämisen. Tiedolla voi olla merkitystä lapsen edun mukaisen oppilashuollon tai muun tarvittavan avun arvioinnissa ja järjestämisessä.
Yksilökohtaista opiskeluhuoltoa koskevan 19 § 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yksilökohtainen opiskeluhuolto on opiskelijalle ja hänen lailliselle edustajalleen vapaaehtoista, joten sitä ei voitaisi toteuttaa vastoin opiskelijan, tai ellei hänellä ole edellytyksiä ymmärtää asian merkitystä, hänen laillisen edustajansa suostumusta. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan asian toteaminen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ole asian merkittävyyden vuoksi riittävää, vaan kyseisessä pykälässä tulisi nimenomaisesti säätää, että yksittäisen opiskelijan oppilashuoltoasiaa käsittelevän monialaisen asiantuntijaryhmän koolle kutsuminen edellyttää oppilaan, ja tarvittaessa vanhempien tai muun laillisen edustajan suostumusta.
Jyväskylässä 6.11.2013
Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] Lapsiasiavaltuutetun lausunnot uudistamista pohtineen työryhmän muistioon http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1394519 ja 2010 valmisteltuun hallituksen esitysluonnokseen http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1541924
[2] Yleiskommentti nro 5 "General measures of implementation of the Convention on
the Rights of the Child (arts. 4, 42 and 44, para. 6)" CRC/GC/2003/5, kohta 45.
