Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esityksestä laiksi lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä
Eduskunnan lakivaliokunnalle 17.10.2013
VIITE Kutsu asiantuntijakuulemiseen lakivaliokuntaan 17.10.2013
ASIA Lapsiasiavaltuutetun lausunto; HE 149/2013 vp eduskunnalle laeiksi lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä, rikosrekisterilain muuttamisesta sekä rikosrekisteritietojen säilyttämisestä ja luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annetun lain muuttamisesta
Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Ehdotetun lain mukaan vapaaehtoisten rikostausta voitaisiin selvittää rikosrekisteritietojen ja sakkorekisteritietojen avulla. Vapaaehtoistehtävän järjestäjän olisi oikeus pyytää otetta vapaaehtoistyöntekijän suostumuksella Oikeusrekisterikeskuksesta. Laissa säädettäisiin edellytyksistä, jolloin otteen pyytäminen on mahdollista. Hallituksen esitykseen sisältyvillä muilla lainmuutosehdotuksilla mahdollistetaan uudistuksen toteuttaminen.
Lainsäädännön tavoitteena on luoda menettely, jolla turvataan alaikäisten turvallisuutta, mutta ei kuitenkaan vaikeuteta vapaaehtoistoiminnan järjestämistä. Tavoitteena on vaikuttaa myös siten, että organisaatioiden toimintakulttuuri muodostuisi sellaiseksi, että rikostaustan selvittelyä tarvittaisiin käytännössä harvoin.
Ehdotetulla lailla pantaisiin osaltaan täytäntöön EU:n direktiivi lapsen seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta. Direktiivin 10 artikla edellyttää, että myös vapaaehtoistyössä huolehditaan tietyin edellytyksin vapaaehtoistyöhön otettavan henkilön rikostaustan selvittämistä.
Hallituksen esityksen taustalla on myös lapsiasiavaltuutetun vuonna 2012 tekemä aloite lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyn epäkohtien korjaamiseksi [1]. Aloitteessa ehdotettiin, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämismenettely laajennettaisiin koskemaan myös muita kuin virka- ja työsuhteessa olevia, esim. vapaaehtoistoimintaa ja yritystoimintaa ja, että sen tulisi koskea myös lyhytaikaisia, alle kolme kuukautta kestäviä tehtäviä. Lisäksi aloitteessa ehdotettiin, että rikostausta tulisi selvittää säännöllisin väliajoin tehtävän kestäessä, esim. kolmen vuoden väliajoin.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) näkökulmasta. Hallituksen esityksen kannalta keskeisiä artikloja ovat:
- 3 artikla, jonka mukaan lapsen edun on oltava ensisijainen kaikissa lapsia koskevissa toimissa. Artiklan toinen kappale luo valtiolle aktiivisen yleisvelvoitteen taata lapsen hyvinvoinnille välttämättömän suojelun ja hoidon kaikissa olosuhteissa. Kolmannen kappaleen mukaan sopimusvaltiot takaavat, että lasten huolenpidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilökunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilökunnan riittävää valvontaa. [2]
-19 artikla velvoittaa jäsenvaltioita suojelemaan lapsia kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä väkivallalta, vahingoittamiselta ja pahoinpitelyltä sekä hyväksikäytöltä mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö
-34 artiklan mukaan lasta tulee suojella kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksikäytön muodoilta
Lapsiasiavaltuutetun arvio hallituksen esityksen ehdotuksista
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa hallituksen esityksen mukaisen lain säätämistä. Säädettäväksi ehdotetulla lailla edistetään osaltaan lapsen turvallisen kasvuympäristön tavoitetta sekä lapsen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.
Hallituksen esityksessä on määritelty lainsäädännön tavoitteeksi sellaisen menettelyn luominen, jolla turvataan alaikäisten turvallisuutta, mutta ei kuitenkaan vaikeuteta vapaaehtoistoiminnan järjestämistä. Vapaaehtoistoiminta on aktiivisessa roolissa sekä lasten vapaa-ajantoiminnan järjestämisessä että lastensuojelu- ja nuorisotyössä, joten on perusteltua, että toimintaa ei vaikeuteta eikä sen kustannuksia kasvateta tarpeettomasti.
Hallituksen esityksessä korostetaan otteen hankkimisen vapaaehtoisuutta ja sitä, että otetta pyydettäisiin vain silloin, kun muut keinot lapsen suojelemiseksi eivät ole riittäviä. Näkökulma on edullinen sekä vapaaehtoistoiminnan järjestäjille että Oikeusturvakeskukselle.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että ensisijaisesti olisi kuitenkin huolehdittava siitä, että lapsen etu toteutuu kaikissa lasta koskevissa toimissa, vaikka siitä aiheutuisikin työtä ja kustannuksia vapaaehtoistoiminnan järjestäjälle tai Oikeusturvakeskukselle. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan lapsen edun ensisijaisuus saattaa jäädä toisarvoiseksi, kun korostetaan tavoitetta minimoida pyydettävien rikosrekisteriotteiden määrää.
Tuoreen työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) vuonna 2002 voimaantulleen rikostaustan selvittämislain toimivuutta koskevan selvityksen mukaan suhtautuminen lakiin on ollut myönteistä. Suurin osa selvitykseen vastanneista koki lain estäneen ainakin jossain määrin epäsopivien henkilöiden pääsyn työskentelemään lasten ja nuorten parissa. Kolmannes vastaajista näki lain vaikutuksen olevan ennaltaehkäisevä. Osa vastaajista toi myös esiin, että vapaaehtoistoimintaan voi hakeutua juuri niitä, jotka vääristä syistä halusivat päästä tekemisiin lasten kanssa, koska tiesivät, ettei heidän taustojaan tarkistettaisi. [3]
Edellä kuvatun perusteella voitaisiin olettaa myös nyt ehdotettavan lain vaikuttavan ennaltaehkäisevästi. Vaikutuksen syntymiseksi uuden säädettävän lain tulisi korostaa selkeämmin lapsen etua ja siten käytännössäkin kannustaa vapaaehtoistoiminnan järjestäjiä selvittämään rikostaustaa pääsääntöisesti aina, kun laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Ennaltaehkäisevä vaikutuksen syntymisen kannalta on myös tärkeää, että sääntelystä ja sen vaikutuksista tiedotetaan lain voimaantullessa, mutta yhtälailla tiedottamisesta on huolehdittava jatkossa. Tiedotusvastuun tulisi olla oikeusministeriöllä. Vapaaehtoistoiminnan järjestäjien olisi myös aktiivisesti tiedotettava lain soveltamisen kannalta tärkeistä menettelyohjeistaan ja -ohjelmistaan.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan olisi välittömästi lain voimaantulessa käynnistettävä lain toimivuuden seurantatyö. Tietoa olisi hankittava mm. kuinka laajasti oikeutta käytetään ja miten menettelyä olisi kehitettävä, jotta voitaisiin varmistaa, että laissa säädetyt toimenpiteet tosiasiallisesti vaikuttaisivat lasten turvallisuutta ja hyvinvointia parantavasti kaikissa toimintamuodoissa.
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa edelleen myös pyrkimyksiä yhdistää esityksen mukainen sääntely vuonna 2002 säädetty lakiin lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002). Edellä mainittu seurantatyö tukisi myös tätä tavoitetta. Sääntelyn yhdistämisellä varmistettaisiin lainsäädännön kattavuus siten, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen tulisi tehtäväksi kaikissa tilanteissa mahdollisimman yhtenäisillä menettelytavoilla. Yhtenäiset menettelytavat todennäköisesti myös vähentävät lasten ja nuorten toimintaa järjestäville tahoille ja Oikeusrekisterikeskukselle aiheutuvaa työtä ja kustannuksia.
Lain soveltamisala
Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että hallituksen esityksessä on huomioitu laajasti vapaaehtoistoiminnan kenttä, johon lakia voitaisiin soveltaa. Myös vapaaehtoistoiminnan järjestäjän määritelmä (3 §) on laaja ja se kattaa lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan hyvin järjestäytyneen vapaaehtoistoiminnan moninaiset tilanteet riippumatta organisaatiomuodosta.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että edelleen jatkossa on tärkeää kehittää sääntelyä siten, että myös yritystoiminnan harjoittajat tulevat selvitysmenettelyn piiriin. Lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin tosiasiallinen varmistaminen edellyttää, että missään toimintamuodossa ei laiminlyödä toimenpiteitä, joilla sitä voidaan edistää.
Alaikäisen koskemattomuutta turvaavat toimet
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että hallituksen esityksessä on korostettu vapaaehtoistoiminnan järjestäjien velvollisuutta laatia menettelyohjeita tai -ohjelmia, joiden perusteella toiminta järjestettäisiin lapsen kannalta turvallisella tavalla. Yleiset suojelutoimet ovat rikostaustaotteiden tarkistamista tehokkaampia keinoja lasten suojelemiseksi.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa lasten oman turvataitokasvatuksen merkitystä. Menettelyohjeiden tai -ohjelmien tulisi aina sisältää suunnitelmat, miten lasten tietämystä lisätään heidän omista oikeuksistaan ja menettelyistä, joihin he voivat turvautua, jos heidän oikeuksiaan loukataan.
Puutteena lapsiasiavaltuutettu näkee sen, että vapaaehtoistoiminnan järjestäjien velvollisuutta luoda toimintaa koskevia ohjeita tai menettelytapoja valvotaan ainoastaan silloin, jos he käyttävät oikeuttaan pyytää rikosrekisteriotetta ottaessaan vapaaehtoisen toimintaansa mukaan. Ehdotetun 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että ohjeiden ja menettelytapojen käyttöönottoa tulisi käsitellä vapaaehtoistehtävien järjestäjien toimesta esimerkiksi hallituksen kokouksessa tai muussa päätöksenteossa.
Lisäksi voitaisiin edellyttää esimerkiksi, että ko. ohjeet ja menettelytavat sekä niiden käyttöönottosuunnitelma tulisi kirjata osaksi vapaaehtoistoiminnan järjestäjän toimintasuunnitelmaa tai vastaavaa. Toki myös hallituksen esityksessä mainittu yleisen tietoisuuden kasvattaminen menettelyohjeiden ja -ohjelmien laatimisvelvollisuudesta luo sosiaalista painetta vapaaehtoistoiminnan järjestäjille järjestää toimintansa laissa säädetyllä tavalla.
Rikosrekisteriotteen pyytäminen
Vapaaehtoistehtävän järjestäjällä on oikeus pyytää rikosrekisteriotetta siinä vaiheessa, kun järjestäjä on antamassa tehtävää vapaaehtoiselle. Otetta voisi pyytää myös silloin, kun henkilö valitaan koulutukseen tai valmennukseen, joka on edellytyksenä varsinaisen tehtävän saamiselle. Tämä mahdollisuus on lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan tarpeellinen.
Lapsiasiavaltuutettu on jo hallituksen esitystä valmistelleelle työryhmälle antamissaan lausunnoissa tuonut esiin, että rikostaustan tarkistaminen ei ole riittävää ainoastaan siinä vaiheessa, kun tehtävää ollaan antamassa henkilölle. Suositeltavaa olisi, että sääntelyllä mahdollistettaisiin tietyin väliajoin tehtävät tarkistukset. [4] Vapaaehtoistoiminnan järjestäjällä tulisi siten olla oikeus tarvittaessa selvittää henkilön rikostausta myös sinä aikana, kun hän toimii tehtävässään. Myös edellä mainitun TEM:n selvityksen mukaan selvä enemmistö haastatelluista kannatti vakituisesti työskentelevien rikostaustojen selvittämistä säännöllisin väliajoin. Sopivimmaksi aikaväliksi katsottiin 2 - 5 vuotta. [5]
Vapaaehtoistoiminnan järjestäjä voisi itse luoda menettelyn, jolla rikostausta selvitetään henkilön tehtävässä toimimisen aikana. Menettelyn kuvaus, mm. miten usein ja missä tilanteissa selvitys voitaisiin pyytää uudelleen, tulisi olla osa muita toiminnan järjestämisen menettelyohjeita tai -ohjelmia.
TEM:n selvityksessä on esitetty säännöllisin väliajoin tapahtuville tarkistuksille vaihtoehtona viranomaisen ilmoitusvelvollisuutta tilanteissa, joissa työntekijä saisi tuomion menettelyn piiriin kuuluvista rikoksista. Enemmistö selvitykseen osallistujista näki myös sähköisen tarkistusjärjestelmän luomisen hyvänä ehdotuksena. Molemmat ehdotukset olisivat lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan soveltuvia yhtälailla vapaaehtoistoiminnassa tehtävään rikostaustan tarkistamiseen.
Hallituksen esitys sisältää tarkat edellytykset rikosrekisteriotteen saamiselle. Selkeästi määritellyt edellytykset voivat auttaa vapaaehtoistoiminnan järjestäjiä paremmin hahmottamaan tilanteet, joissa otteen pyytäminen olisi syytä tehdä ja osaltaan myös saada toimijoita käyttämään oikeuttaan kyseisissä tilanteissa.
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tehtävältä vaadittavaa säännöllisyyttä ja olennaisuutta on arvioitava yhdessä. Toisen elementin ollessa vähäinen toisen elementin olennaisuus voi johtaa siihen, että edellytys kuitenkin täyttyy. Kannatettavaa on myös se, että säännölliseksi tehtävän hoitamiseksi voidaan katsoa lyhempikin ajanjakso.
Lapsiasiavaltuutettu näkemyksen mukaan on tärkeää, että ehdotuksessa ei ole rajauduttu tilanteisiin, joissa henkilökohtainen vuorovaikutussuhteen syntyminen edellyttää tapaamista, vaan on tuotu esiin myös mm. sähköisen median kautta muodostuvat vuorovaikutussuhteet.
Rikosrekisteriotteen hakeminen
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan rekisteriotteen pyytämisen joustavat menettelytavat ovat suositeltavia, mutta samanaikaisesti on huolehdittava, että ne säilyvät riittävän selkeinä. Monimutkaiset ja epäselvät menettelyt, joista aiheutuu myös kustannuksia, voivat saada aikaan sen, että oikeutta rikosrekisteriotteen pyytämiselle ei käytetä niissäkään tilanteissa, kun se olisi perusteltua. Menettelytapojen toimivuutta ja mahdollisia kehitystarpeita olisi jatkossa arvioitava yhdessä vapaaehtoistoiminnan järjestäjien kanssa.
Lopuksi
Lapsiasiavaltuutettu on tyytyväinen, että vapaaehtoisten rikostaustan tarkistamista koskeva lainsäädäntö on edennyt näinkin nopeasti. Lapsiasiavaltuutetun tekemä aloite lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyn epäkohtien korjaamiseksi sisältää myös muita sääntelyn korjausehdotuksia. TEM:n selvitys lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyä koskevan lainsäädännön toimivuudesta ja kehittämistarpeista tukee lapsiasiavaltuutetun aloitteessa esitettyjä korjausehdotuksia.
Lapsiasiavaltuutettu suosittelee lakivaliokunnalle, että valiokunta edellyttäisi hallitukselta ripeitä toimia rikostaustan selvittämismenettelyä koskevien puutteiden korjaamiseksi.
Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] http://www.lapsiasia.fi/nyt/aloitteet/aloite/-/view/1576830
[2] Lapsen oikeuksien käsikirja, Unicef 2011, s. 37-40.
[3] Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 28/2013 http://www.tem.fi/files/37645/TEMjul_28_2013_web_10102013.pdf, s. 45 ja 51.
[4] http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1846487 ja
http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1861407
[5] Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 28/2013, s. 41-42.
