Lausunto eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle 10.10.2012
Esitys valtion talousarvioksi vuodelle 2013: STM:n hallinnonala; Lastensuojelu - Lasten hyvinvointi
Lapsiasiavaltuutettu Maria Kaisa Aula

Lasten hyvinvoinnin edistäminen sekä yksilö- ja perhekohtainen lastensuojelu - valtion vastuun vahvistaminen
Yleistä
Lain mukaan "lastensuojelu" kattaa sekä ehkäisevän että yksilö - ja perhekohtaisen lastensuojelun. Ehkäisevä työ on lasten hyvinvoinnin edistämistä ja ongelmien ennakointia eri hallinnonaloilla. Toiminnasta ovat vastuussa sekä valtio että kunnat.  Tässä lausunnossa keskityn valtion vastuun vahvistamiseen sekä ehkäisevässä työssä että yksilö- ja perhekohtaisessa lastensuojelussa.

Valtion toimista viimeisen viiden vuoden aikana tällä alalla tärkein on ollut uusi lastensuojelulaki, joka tuli voimaan 2008.  Olennaisin muutos lakiin viime vuosina on ollut vuoden 2011 alusta voimaan tullut perhehoidon ensisijaistaminen suhteessa laitoshoitoon. Toki myös neuvola- ja kouluterveydenhuoltoasetusten antamat normit ovat vahvistaneet ehkäisevää lastensuojelutyötä ja olleet erittäin myönteisiä.

Ehkäisevän lastensuojelun tavoitteena parantaa lasten hyvinvointia ja ehkäistä huostaanottojen tarvetta. Kyse on toimista myös koko kunnan lapsiväestön ja palvelukokonaisuuksien tasolla. Ongelmatilanteissa on tuettava perhettä ajoissa ja riittävän konkreettisesti.

Yksilö- ja perhekohtaisen lastensuojelun avohuollon asiakkaita on Suomessa noin 80 000. Kodin ulkopuolelle sijoitettuina on 17 000 lasta ja nuorta ja heistä huostaan otettuja on 10 000.  Ikäluokan kokoon suhteutettuna huostaan otettuja lapsia ja nuoria on Suomessa kansainvälisesti vertaillen paljon.

Kun huostaanotto tehdään, vastuu lapsen kasvatuksesta ja turvallisuudesta siirtyy valtiolle ja kunnalle, julkiselle vallalle. Tämä on vaativa tehtävä, josta pitää huolehtia mahdollisimman hyvin sekä toiminnan laatu ja vaikuttavuus varmistaen. Yksilö- ja perhekohtaisen lastensuojelun tulee varmistua siitä, että sen toimet parantavat lasten hyvinvointia.  Tähän velvoittaa myös YK:n lapsen oikeuksien sopimus.
Käsittelen lastensuojelua ja lasten hyvinvointia tässä lausunnossa pääasiallisesti valtion vastuun kannalta, koska kyseessä on valtion talousarvio ja STM:n toimiala.  Pääosassa ovat tässä lausunnossa toiminnan rakenteiden ja toimintakulttuurin muutostarpeet.  Valtion talousarviossa tässä lausunnossa käsiteltäviin asioihin voidaan toki vaikuttaa sosiaali- ja terveysministeriön toimintamenojen kautta.  Muuta määrärahojen lisäämistä edellyttäisivät sosiaalityöntekijän hoidossa olevien asiakkaiden määrän vähentäminen sekä lapsiperheiden kotipalvelun lisääminen.

Ehkäisevän lastensuojelu - lasten hyvinvoinnin edistäminen:  kehittämisen tarpeet
Monialainen lasten, nuorten ja perheiden politiikan ja palveluiden johtaminen
Ehkäisevän lastensuojelun tärkeä väline on lastensuojelulain 12 §:n mukainen kunnan lasten - ja nuorten hyvinvointisuunnitelma, jonka kautta tulisi monialaisesti johtaa kunnan lasten, nuorten ja perheiden palveluiden kehittämistä. Kuntaliitto on kerännyt tietoa lasten - ja nuorten hyvinvointisuunnitelmien sisällöstä ja tilasta. Kaikki kunnat eivät ole hyväksyneet suunnitelmia valtuustoissaan nyt päättyvällä valtuustokaudella.

Valtion hallinnon sektoroituneisuus sekä ohjauksen ajoittainen hajanaisuus (nuorisolaki, lastensuojelulaki) eivät ole asiaa helpottaneet.  Sosiaali - ja terveysministeriön (tai OKM:n) sisälläkään lasten, nuorten ja perheiden politiikkaa ei johdeta kokonaisuutena. STM:n sisäinen hallinnonuudistus muutama vuosi sitten entisestään hajautti tilannetta.

Sekä valtion että kuntien tasolla tulisi päästä hallinnonalarajat ylittävään vahvempaan lasten, nuorten ja perheiden palveluiden johtamiseen ja suunnitteluun kokonaisuutena ns. elämänkaariajattelun mukaisesti. THL:n sisällä organisoituminen lasten, nuorten ja perheiden palveluiden kehittämiseksi on ollut myönteinen ja kokonaisajattelua eteenpäin vievä toimi.

Hallitusohjelman mukaisesti tulisi edistää konkreettisin toimin myös päätösten lapsivaikutusten ennakointia sekä lasten hyvinvoinnin kansallisten indikaattoreiden kehittämistä. Vuoden 2011 jälkeen, valtioneuvoston lasten, nuorten ja perheiden politiikkaohjelman päätyttyä, ei näillä alueilla ole tapahtunut edistystä.

Tarvitaan lisää matalan kynnyksen, helposti saatavilla olevaa tukea: lapsiperheiden kotipalvelua ja kotikasvatuksen tukea neuvolan, päivähoidon ja koulun yhteyteen
Suurin puute ehkäisevässä lastensuojelussa on konkreettisesta, matalan kynnyksen, leimaamattomasta tuesta perheille heidän ongelmissaan. Sosiaalihuoltolain mukaista lapsiperheiden kotipalvelun tarjonnassa on suuria eroja eri kuntien välillä.  Jossain määrin tarjonta on viime vuosien aikana lisääntynyt. Osa aluehallintovirastoista on tehnyt kanteluiden perusteella omalla alueellaan kartoitusta kuntien tilanteesta. Nämä kartoitukset tulisi ulottaa koko maahan ja tehdä säännöllisesti. Sosiaalihuoltolain uudistuksessa tulee vahvistaa velvoitetta lapsiperheiden kotipalvelun tarjoamiseen.

Erilainen perheiden ja vanhempien kanssa tehtävä työ kotikasvatuksen tukemiseksi tulee käytännössä kytkeä osaksi neuvolan, varhaiskasvatuksen ja koulun palveluita.

Tärkeä kehittämiskohde lapsiperheiden kotipalvelun ohella on saada kaikkiin aikuisten palveluihin toimintamalli, jossa aikuista hoidettaessa (esimerkiksi päihde- ja mielenterveyspalvelut ml. työterveyshuolto) tai huoltajan vankilassa olon aikana aina selvitetään perheen lasten tuen tarve.  Tästä on jo linjattu osuvasti mm. SM:n ja THL:n Perhesurmien selvitystyöryhmän pohjalta tehdyissä suosituksissa.

Kansallisessa sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämissuunnitelmassa (KASTE I ja II) on rahoitettu ja toteutettu hyviä kehittämishankkeita painottuen juuri ehkäisevään lastensuojeluun kunnissa ja kuntien yhteistyönä.

Yksilö- ja perhekohtaisen lastensuojelun kehittämistarpeet
Valtion vastuu lastensuojelun kehittämisessä ja arvioinnissa ei toteudu: tarvitaan lastensuojelun laatusuosituksia mutta myös laadun arviointia
Valtion pitää ottaa vahvemmin vastuunsa myös yksilö- ja perhekohtaisen lastensuojelun politiikan kehittämisessä. Nyt voimassaolevan lastensuojelulain säätämistä edelsi kansallinen lastensuojelun kehittämisohjelma (2003 - 2007). Se loi alalle myönteistä kehittämistahtoa ja yhteistä suuntaa, jota myös uusi lastensuojelulaki vahvisti.

Laki ei kuitenkaan yksin riitä vaan myös sen toimeenpanoon, seurantaan sekä kansalliseen lastensuojelun laadun linjaamiseen ja arviointiin tarvitaan toimia. Puutteena näen myös sen, että lastensuojelulain uudistuksessa ei määritelty valtion ja sen viranomaisten vastuuta lasten hyvinvoinnin seurannan, lastensuojelupalveluiden kehittämisessä tai palveluiden laadun arvioinnissa ei määritelty.  Puute tulisi korjata sosiaalihuoltolain säätämisen yhteydessä.

Kaiken kaikkiaan lastensuojelulain uudistuksen (ml. perhehoidon ensisijaistaminen) jälkeiset toimenpiteet ovat olleet tarpeeseen nähden heiveröisiä. Tämä johtunee siitä, että em. valtion vastuita ei ole laissa linjattu ja samaan aikaan lastensuojeluasioiden henkilöstöresurssit ovat olleet sosiaali- ja terveysministeriössä sekä Terveyden ja Hyvinvoinnin laitoksessa erittäin niukat.

Esimerkkinä mainittakoon kansallisten lastensuojelun laatusuositusten valmistelu. Suositusten antaminen oli kirjattu jo vuoden 2007 lastensuojelulain hallituksen esityksen perusteluihin. Suosituksia on valmisteltu siis pitkään eikä niitä vieläkään ole STM:ssä vahvistettu. Lapsiasiavaltuutettu on viimeksi antanut lausunnon suosituksista STM:lle loppuvuodesta 2010. Laatusuositusten valmistelun organisoinnissa olisi voitu ottaa esimerkkiä OKM:n perusopetuksen laatukriteereistä tai vanhustenhuollon laatusuositusten valmistelusta.  [1].

Laatusuositusten antamisen lisäksi on syytä myös katsoa lasten, nuorten ja perheiden palveluita kokonaisuutena arvioinnin, kehittämistyön ja tietopohjan rakenteiden kannalta. Perusopetuksen tuloksista ja esimerkiksi koulukohtaisista eroista Suomessa on verrattain hyvää tietoa, jota käytetään politiikan suunnittelussa. Myös terveydenhuollosta vastaavaa tulostietoa on saatavissa.

Lastensuojelun palveluiden laatua ei kansallisesti arvioida. Palvelun laadusta ja vaikuttavuudesta on tuntumaa yksittäisistä hyvistä tutkimuksista.  [2]Yksittäiset tutkimukset eivät korvaa kansallisen laadun arvioinnin ja seurannan merkitystä. Tällainen järjestelmä tulisi luoda yhteistyössä kuntien kanssa.

Valvonta on vahvistunut mutta resurssit niukat; asiakkaiden ääni ei kuulu
Lastensuojelun työprosessia ja sen määräaikoja yksityiskohtaisesti määrittelevä lainsäädäntö on antanut tukea lastensuojelun valvonnalle. VALVIRA:n uudet. kansalliset lastensuojelun valvontaohjelmat ovat antaneet aluehallintovirastojen työlle johdonmukaisuutta. Yksittäisten kuntien kohdalla aluehallintovirastot ovat asettaneet uhkasakkoja, mikäli lain määrärajat eivät ole täyttyneet.  Valvonnan vahvistuminen on ollut myönteistä.

Valvovien viranomaisten voimavarat ovat kuitenkin auttamattoman niukat etenkin sijaishuollon valvonnassa. Sijaishuoltoa valvovia tahoja on useita (AVI:t, kunnat, eduskunnan oikeusasiamies) eikä eri tahojen - eikä eri tahojen työtä yhteen soviteta.  Sijaishuollon valvonnassa ei selvitetä laitoksissa olevien lasten ja nuorten kokemuksia tai heidän arvioitaan lakien noudattamisesta tai toiminnan laadusta. Lasten ja nuorten mielipiteiden selvittäminen on pikemminkin poikkeus kuin sääntö, kun asian pitäisi olla päinvastoin.

Sosiaalityöntekijöillä liikaa asiakkaita sekä osaamisen puutteita: vuorovaikutusta lasten ja nuorten kanssa sekä heidän kokemuksensa hyödyntämistä tarvitaan enemmän
Sosiaalityön niukat voimavarat kunnissa sekä erityistilanteissa vaadittavan osaamisen puute ovat uhka lastensuojelun laadulle ja lain toimeenpanolle.  Uusi laki vahvisti velvoitteita lasten tapaamiseen sekä heidän mielipiteidensä selvittämiseen. Sosiaalityöntekijöiden liian suuri työtaakka haittaakin erityisesti lastensuojeluasiakkaana olevia lapsia ja nuoria: sosiaalityöntekijöillä ei ole riittävästi aikaa tutustua lapseen ja nuoreen sekä luoda luottamuksellista suhdetta häneen.  Tämä heikentää lastensuojelun laatua ja vaikuttavuutta. Tämä oli myös yleisin kritiikin aihe kun lapsiasiavaltuutettu kumppaneineen keräsi vuoden 2011 aikana nuorten kokemuksia lastensuojelun laadusta.  [3]
Yhdellä sosiaalityöntekijällä olevien lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärästä tulisi vähintäänkin antaa kansallinen suositus. Parempi kuitenkin olisi, että lastensuojelutyön voimavaroista  säädettäisiin asetuksella niin, että määriteltäisiin sosiaalityöntekijällä käsiteltävänä olevien lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärä. Tämä lisäisi myös lasten alueellista tasa-arvoisuutta. Lastensuojelun laatusuositusten luonnosvaiheessa esityksessä oli mukana asiakasmääräsuositus, joka oli 20 - 30 asiakasta riippuen osin kunnan lastensuojelun henkilöstörakenteesta.

Sosiaalityöntekijöiden määrän varmistaminen ei yksi riitä vaan lisäksi  tarvitaan parempaa osaamista lapsen ja nuoren kehityksestä sekä vuorovaikutuksesta lasten ja nuorten kanssa. Soveltuvuus alalle tulisi ottaa huomioon myös alan oppilaitosten pääsyvaatimuksissa. Sosiaalityön on juridisoitunut ja kirjallisen työn määrä on lisääntynyt. Kehityksen myötä ei pidä kuitenkaan unohtaa että kyse on vaativasta ihmissuhdetyöstä, jossa tulee kyetä rohkaisemaan ja kannustamaan nuoria yhdessä heidän elämänsä vaativimmassa tilanteessa.  Lapsi ja nuori pitää työssä nähdä kokonaisena ihmisenä, ei pelkästään lastensuojeluasiakkaana.

Lapsiasiavaltuutetun toimisto on julkaissut lastensuojelun piirissä olevien lasten ja nuorten kokemuksista kootut suositukset lastensuojelun ja sijaishuollon kehittämiseksi. Raportti osoittaa, että lapsilla nuorilla on paljon sanottavaa ja ehdotuksia, jotka tekevat lastensuojelusta vaikuttavampaa ja lasten hyvinvointia tukevaa.  Sosiaalityon arjessa ja johtamisessa tarvitaan paikallisesti ja valtakunnallisesti toimintakulttuurin muutosta, jossa lapset ja nuoret otetaan mukaan toiminnan kehittämiseen.
Yhteenveto
1. Ministeriöiden kesken tulee luoda nykyistä vahvempi hallinnonalarajat ylittävä lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin seuranta sekä politiikan ja palveluiden koordinaatio joka tukee palveluiden monialaista johtamista, suunnittelua ja tietopohjapolitiikkaa myös kunnissa.  Velvoite ennakoida eri toimialoilla päätösten vaikutuksia lapsiin tulee saada lakisääteiseksi sekä valtiota että kuntia velvoittavaksi.
2. Sosiaali- ja terveysministeriön tulee priorisoida nykyistä vahvemmin lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointi omassa strategiassaan ja organisaatiossaan sekä ottaa kansallisesti nykyistä vahvempi vastuu lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikan sekä lastensuojelun kehittämisestä ja osoittaa näiden asioiden valmistelulle hallinnonalallaan riittävät henkilöstöresurssit.

3. Sosiaali- ja terveysministeriön pitää ottaa vahvemmin vastuunsa myös yksilö- ja perhekohtaisen lastensuojelun politiikan kehittämisessä. Tarvitaan toimia lastensuojelulain toimeenpanoon, seurantaan sekä kansalliseen lastensuojelun laadun linjaamiseen sekä laadun ja vaikuttavuuden arviointijärjestelmän luomista yhteistyössä kuntien kanssa.

4.  Lastensuojelun ja sijaishuollon toimintatavoissa ja kehittämisessä kuntatasolta aina valvoviin viranomaisiin asti tulee vahvistaa lasten ja nuorten oman kokemustiedon arvostamista ja vuorovaikutustaitoja lasten ja nuorten kanssa. Tämä edellyttää henkilöstön täydennyskoulutusta, lasten ja nuorten osallistumisen rakenteiden kehittämistä sekä sijaishuollon valvontakäytäntöjen uudistamista.

5.  Lastensuojelua ja sijaishuoltoa valvovien viranomaisten voimavaroja tulee vahvistaa (VALVIRA; Aluehallintovirastot) sekä parantaa valvojien yhteistyötä (valtio ja kunnat).

6. Yksittäisen lastensuojelun sosiaalityöntekijän hoidettavana olevien asiakkaiden enimmäismäärästä tulee antaa vähintäänkin kansallinen suositus. Parempi kuitenkin olisi, että lastensuojelutyön voimavaroista säädettäisiin asetuksella niin, että määriteltäisiin sosiaalityöntekijällä käsiteltävänä olevien lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärä.

7. Sosiaalityöntekijöiden perus- ja täydennyskoulutuksen tulee tukea parempaa osaamista lapsen ja nuoren kehityksestä sekä vuorovaikutuksesta lasten ja nuorten kanssa. Soveltuvuus alalle tulee ottaa huomioon myös alan oppilaitosten pääsyvaatimuksissa

8. Sosiaalihuoltolain uudistuksessa tulee vahvistaa kuntien velvoitetta tarjota lapsiperheiden kotipalvelua myös perheille jotka eivät ole lastensuojelun asiakkaita. Aluehallintovirastojen tulee seurata säännöllisesti ja koko valtakunnan tasolla lapsiperheiden kotipalvelun tarjonnan tilannetta kunnissa. Kotikasvatuksen ja perheiden tukea tulee organisoida neuvolan, varhaiskasvatuksen/päivähoidon ja koulun yhteyteen.

Jyväskylässä 10.10.2012
Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu


[1]   OKM valmisteli perusopetuksen laatukriteerit laajassa verkostossa eri toimijoiden kesken. Laatukriteereiden toimeenpanoa on tuettu valtion avustuksilla joilla on mm. lisätty alan täydennyskoulutusta.

[2] Myös lastensuojelun tutkimuksen tilan on todettu olevan varsin hajanainen (ITLA:n rahoittama kehityshanke).

[3] "Suojele unelmia - vaali toivoa". Nuorten suositukset lastensuojelun ja sijaishuollon laadun kehittämiseksi. Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2012.