Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esitysluonnoksesta uudeksi liikuntalaiksi
Opetus- ja kulttuuriministeriölle 13.5.2014Viite: Lausuntopyyntö 4.4.2014, 90/040/2012
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esitysluonnoksesta uudeksi liikuntalaiksi
Hallituksen esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset ja tavoitteet
Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi uusi liikuntalaki, joka korvaa nykyisen liikuntalain (1054/1998). Uuteen liikuntalakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset lain soveltamisalasta ja tavoitteista. Ehdotuksella uudistettaisiin valtion ja kunnan vastuuta sekä yhteistyötä, alueellisen liikuntatoiminnan tehtäviä, valtion liikuntaneuvoston tehtäviä ja valtioavustusten myöntämiseen liittyviä säännöksiä. Lisäksi muita säännöksiä ajantasaistettaisiin.
Keskeisenä tavoitteena on edistää eri väestöryhmien mahdollisuuksia harrastaa liikuntaa, väestön hyvinvointia ja terveyttä sekä fyysistä toimintakykyä, lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä, liikunnan kansalais- ja seuratoimintaa sekä huippu-urheilua. Lisäksi tavoitteena on edistää liikunnan ja huippu-urheilun rehellisyyttä ja eettisiä periaatteita.
Lapsiasiavaltuutetun lausunto
Lausunto tiivistetysti
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa liikuntalain uudistamista, mutta pitää esitysluonnosta vielä lasten ja nuorten oikeuksien, erityisesti yhdenvertaisuuden ja osallisuuden, näkökulmasta jossain määrin puutteellisena.
Esitysluonnoksessa tulisi painottaa kaikkien lasten oikeutta liikuntaan ja liikuntaharrastuksiin. Liikunnan edistäminen edellyttää seuratoiminnan lisäksi myös omatoimisten ja vähemmän organisoitujen harrastusmahdollisuuksien lisäämistä. Liikuntalailla tulee luoda edellytykset kaikkien lasten yhdenvertaisille mahdollisuuksille harrastaa liikuntaa monipuolisesti, riippumatta lapsen ja hänen perheensä sosioekonomisesta taustasta.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on edistää lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa. Työn perustana on Suomessa laintasoisena voimaan saatettu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59-60/1991), joka on erityinen lapsia koskeva ihmisoikeussopimus. Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta lapsen oikeuksien yleissopimuksen näkökulmasta.
Lapsen oikeuksien yleissopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan lapsi ole saavuttanut täysi-ikäisyyttä aikaisemmin (1 art). Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi.
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen yleisperiaatteet, jotka tulee ottaa huomioon kaikkien sopimuksen artiklojen tulkinnassa, ovat:
- l apsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3(1) artikla)
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 artikla)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 artikla),
- lapsen oikeus elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti (6 art)
Edellä mainittujen yleisperiaatteiden lisäksi hallituksen esitysluonnoksen kannalta keskeisiä oikeuksia ovat 31 artiklan mukainen lapsen oikeus lepoon ja vapaa-aikaan, hänen kehitystasonsa mukaiseen leikkimiseen ja virkistystoimintaan sekä vapaaseen osallistumiseen kulttuurielämään ja taiteisiin sekä 24 artiklan mukainen lapsen oikeus nauttia parhaasta mahdollisesta terveydentilasta sekä sairauksien hoitamiseen ja kuntoutukseen tarkoitetuista palveluista.
Lapsen oikeuksien komitea on julkaissut 31 artiklaa koskevan yleiskommentin (CRC/C/GC/17) huhtikuussa 2013. [1] Yleiskommentissa todetaan, että virkistystoimintaan kuuluu mm. urheilu, pelit ja retkeily. Virkistystoimintaa harrastetaan usein erityisesti sille varatuissa paikoissa ja toiminnan järjestämisestä vastaavat aikuiset. Komitea on painottanut, että toiminnan on oltava lapselle vapaaehtoista, jotta sitä voitaisiin pitää lapsen edun mukaisena virkistystoimintana. [2]
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että lapsen oikeuksien yleissopimus on huomioitu hallituksen esitysluonnoksessa, mutta ehdottaa, että luonnoksessa tarkistettaisiin sopimusta koskevaa tekstiä kohdassa 2.3 Kansainvälinen yhteistyö ja sääntely eräissä maissa sekä 4.5. Lapsivaikutukset. Ensin mainitussa kohdassa tulisi huomioida mm. edellä mainitut artiklat [3] ja jälkimmäisen kohdassa, että lapsen oikeuksien yleissopimus on myös kansainvälinen ihmisoikeussopimus. Muut kommentit kohtaan 4.5. ovat jäljempänä. Soveltuvin osin sopimus tulisi mainita myös yksittäisten säännösten perusteluissa.
Arvio hallituksen esitysluonnoksen ehdotuksista
Yleistä
Liikunta edistää monipuolisesti lasten ja nuorten fyysistä ja psyykkistä hyvinvointia. Liikunnan positiiviset vaikutukset lasten ja nuorten terveydentilaan ja tasapainoiseen kehitykseen ovat kiistattomat.
Lapsiasiavaltuutettu pitääkin tärkeänä, että liikuntalain uudistuksella tavoitellaan entistä selkeämmin eri väestöryhmien mahdollisuutta harrastaa liikuntaa ja painotetaan liikunnan merkitystä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä. Positiivista on myös, että ehdotuksella lisättäisiin kunnille velvollisuus kuulla asukkaitaan liikuntaa koskevissa päätöksissä.
Liikuntalain ehdotetut säännökset perusteluineen ovat keskittyneet vahvasti seura- ja järjestötoiminnassa tapahtuvaan liikuntaan. Vaikka ehdotus sisältää myös yleiset maininnat kaikenlaisen liikunnan edistämisestä ja mm. liikuntapaikkarakentamisen tukemisesta, vapaaehtoisen ja omatoimisen liikunnan edistäminen osuus jää hieman epäselväksi.
On tärkeää huomata, että kaikilla lapsilla ei ole mahdollisuutta osallistua säännöllisesti liikuntaseurojen toimintaan eivätkä kaikki lapset sitä edes halua. Monet harrastukset maksavat nykypäivänä huomattavia summia ja ovat siksi taloudellisesti saavuttamattomissa monilta lapsiperheiltä. Lapsi saattaa asua pienellä paikkakunnalla, jossa harrastustoimintaa ei juuri ole ja välimatkat harrastuksiin ovat pitkät. Seuratoimintaan osallistuminen edellyttäisi, että lapsi kuljetetaan harrastuksiin, mutta se voi olla mahdotonta jo aikataulullisesti, mutta myös taloudellisista syistä. Siitä huolimatta nämä lapset voivat pitää liikunnasta ja haluavat sitä harrastaa. Mahdollisuuksia liikunnan harjoittamiseen seuratoiminnan ulkopuolella on siten myös edistettävä yhtälailla ja tasapuolisesti koko maassa.
Omatoimisen liikunnan edistäminen on tärkeää kaikille lapsille ja nuorille, myös niille, jotka osallistuvat seuratoimintaan. Lasten ja nuorten liikuntasuositusten mukaan lapsen tulisi liikkua vähintään 1-2 tuntia päivässä monipuolisesti ja ikään soveltuvalla tavalla. [4] Tämä harvoin toteutuu pelkästään seuratoimintaan osallistumisella, vaan myös edellyttää arkiliikunnan lisäämistä (esim. kävely tai pyöräily autolla liikkumisen sijaan tai lasten pihapelit).
Lapsiasiavaltuutettu esittää seuraavassa kommentteja, miten edellä mainittuja asioita koskevaa sääntelyä voitaisiin parantaa hallituksen esitysluonnoksessa uudeksi liikuntalaiksi. Kommentit sisältävät myös joitain pieniä lakiteknisiä huomioita.
Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Esityksen keskeisenä tavoitteena on edistää eri väestöryhmien mahdollisuuksia harrastaa liikuntaa, väestön hyvinvointia ja terveyttä sekä fyysistä toimintakykyä, lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä, liikunnan kansalais- ja seuratoimintaa sekä huippu-urheilua.
Lapsiasiavaltuutettu pitää erityisen tärkeänä liikunnan harrastusmahdollisuuksien lisäämisen tavoitetta. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että liikuntaa voi harjoittaa sekä omatoimisesti että seuratoiminnassa ja myös järjestäytymättömissä toimintamuodoissa, kuten erilaisissa kerhoissa tai kaveriporukoissa. Liikunta voi olla oleellinen osa sellaisenkin seuran toimintaa, jonka varsinainen tehtävä ei ole liikunnan edistäminen.
Sosioekonomiset erot näkyvät selvästi nykypäivänä liikuntaharrastuksissa. Tämä vaikuttaa lasten ja nuorten yhdenvertaisiin mahdollisuuksiin harrastaa tiettyjä liikuntamuotoja. Uuden liikuntalain tavoitteena tulisi siis selkeästi olla, että sen avulla myös lisätään liikuntamahdollisuuksia, jotka ovat kohtuuhintaisia tai ilmaisia. Liikunnan harrastamisen tai harjoittamisen ei tulisi aina olla sidoksissa liikuntaseuraan tms. jäsenyyteen. Liikuntaa tulisi voida harjoittaa myös ilman aikuisten ohjausta tai johtamista. Lapsilla ja nuorilla tulee olla tosiasiallinen mahdollisuus myös omaehtoiseen ja vapaamuotoiseen monipuoliseen liikuntaan.
Esityksen vaikutukset / lapsivaikutukset
Lapsivaikutusten arviointi perustuu lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaiseen vaatimukseen asettaa lapsen etu ensisijaiseksi kaikessa lapsiin kohdistuvassa päätöksen teossa. Myös oikeusministeriö suosittaa arvioinnin tekemistä ohjeissaan.
Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että hallituksen esitysluonnoksessa on lapsivaikutukset nostettu erilliseksi kohdaksi. Vaikutusarvioinnin sisältö on jäänyt kuitenkin erittäin niukaksi.
Ehdotetun lakiuudistuksen lapsivaikutuksia voitaisiin arvioida mm. seuraavista näkökulmista
- vaikutus lasten ja nuorten osallistujamääriin liikunta- ja urheiluseuroissa
- vaikutus lasten ja nuorten liikunnan harjoittamiseen seuratoiminnan ulkopuolella
- vaikutus lasten ja nuorten tosiasiallisiin mahdollisuuksiin halutessaan harjoittaa liikuntaa
- vaikutus lapsille ja nuorille suunnatun liikunta- ja urheilutoiminnan valtionavustuksiin
- vaikutus lasten ja nuorten hyvinvointiin, terveydentilaan, kasvuun ja kehitykseen
- vaikutus lasten ja nuorten osallistumismahdollisuuksiin liikuntaan liittyvissä asioissa
- vaikutus lasten ja nuorten yhdenvertaisuuteen liikuntaharrastamisessa
- vaikutus lasten ja nuorten asenteisiin liikuntaan ja liikuntaharrastamiseen
- vaikutus lasten ja nuorten terveelle kasvulle ja kehitykselle
2 § Lain tavoite
Ehdotetun säännöksen ensimmäisessä momentissa säädetään lain tavoitteista. Toisessa momentissa säädetään lähtökohdista tavoitteen toteuttamiseksi. Sanamuodon mukaan kyse on siten kahdesta eri asiasta. Jos näin on tarkoitus, lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan toisen momentin "lisäksi" sana on tarpeeton.
3 § Määritelmät
Säännöksen 2) kohdassa määritellään huippu-urheilu. Tarkoituksena ilmeisesti on, että huippu-urheiluksi määritellään joko kansallisesti merkittävä urheilutoiminta tai kansainväliseen menestykseen tähtäävä tavoitteellinen urheilutoiminta. Säännöksen sanamuoto jättää tulkinnan varaa siitä onko jommankumman edellytyksen täytyttävä vai molempien samanaikaisesti. Myöskään perusteluissa ei täysin yksiselitteisesti tätä todeta, vaikkakin esimerkkinä mainitun pesäpallon perusteella voidaan päätellä, että edellytyksenä on joko kansallinen merkittävyys tai kansainväliseen menestykseen tähtääminen.
5 § Kunnan vastuu
Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että ehdotuksessa velvoitettaisiin kunnat kuulemaan asukkaitaan liikuntaa koskevissa keskeisissä päätöksissä. Lapsiasiavaltuutettu korostaa lasten ja nuorten mielipiteen selvittämistä. Kuulemisvelvoite tulisi nähdä laajana.
Lapset ja nuoret, mutta yhtä lailla myös muut kuntalaiset, olisi otettava mukaan jo suunnittelemaan ja valmistelemaan liikuntaan liittyviä asioita (esim. liikuntapaikat, liikuntatapahtumat, uudet liikuntamuodot jne.). Osallisuus- ja vaikuttamismahdollisuuksilla voidaan osaltaan lisätä liikunta-aktiivisuutta ja sitä kautta edistää hyvinvointia ja terveyttä.
Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että säännöksen kolmannessa momentissa huomioitaisiin myös kuntalaisten osallisuus liikuntaa koskevien suunnitelmien valmistelussa päätöksen tekoon kuulemisen lisäksi. Yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi korostaa erityisesti lasten ja nuorten mahdollisuutta osallistua suunnitteluun ja päätöksentekoon.
10 § - 13 § Valtioavustuksia koskevat säännökset
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa tässä yhteydessä jo edellä esiin tuodun näkökulman siitä, että liikuntaa harrastetaan yleisesti myös muussa toiminnassa kuin varsinaisissa liikunta- ja urheiluseuroissa. Tällainen toiminta, jossa liikunta voi olla suuressakin roolissa, ei aina ole järjestömuotoista.
Esimerkkinä voidaan mainita mm. partiotoiminta, koululaisten iltapäivätoiminta ja lasten leiritoiminta. Näissä harrastusmuodoissa toiminnan varsinaisena tarkoituksena ei yleensä ole liikunnan edistäminen. Myös koulut ja päiväkodit ovat tärkeitä liikuntaympäristöjä, joissa ohjaus- ja opetusmenetelmiä tuli kehittää entistä toiminnallisemmiksi. Opetusmenetelmien kehittäminen liittyy opetussuunnitelmien perusteisiin, jotka ovat parhaillaan myös uudistettavana.
Liikuntalaissa säädetään luonnollisesti valtionavusta järjestöille, jotka edistävät liikuntaa. Muut toimintamuodot voivat hakea avustuksia mahdollisesti jonkin muun lain nojalla. Lapsiasiavaltuutettu pitää kuitenkin tärkeänä, että ensisijaisesti huolehditaan tasapuolisesti kaikkien toimintamuotojen rahoittamisesta. Olisi myös harkittava, olisiko liikuntalain nojalla mahdollista tukea toimintaa, jonka tosiasiallinen toiminta edistää merkittävästi liikunta vaikka toiminnan ensisijainen tarkoitus olisi jokin muu.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan avustuksista päätettäessä tulisi painopiste harkinnassa olla avustusta hakeneen toimijan toiminnan laadussa ja laajuudessa sekä niiden tosiasiallisessa merkityksessä liikunnan edistämisen kannalta, ei niinkään toiminnan ensisijaisessa tarkoituksessa. On tärkeää myös tiedostaa, että laadukkaalla liikunnan edistämisellä voi olla merkittäviä välillisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia esimerkiksi syrjäytymisen ehkäisemiseen sekä lasten ja nuorten myönteisiin kokemuksiin yhdenvertaisina kansalaisina.
Liikuntalain nojalla voitaisiin myöntää valtioavustusta myös liikuntapaikkojen rakentamiseen ja niiden parantamiseen sekä muihin liikuntaa edistäviin tarkoituksiin. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että 12 §:n ja 13 §:n nojalla myönnettävissä avustuksissa olisi kiinnitettävä erityistä huomioita sellaisen toiminnan tukemiseen, joka mahdollistaa yhdenvertaisesti kaikkien lasten liikunnan.
Liikuntapaikkoja ja liikuntamahdollisuuksia tulisi olla tarjolla siten, että lapset voivat liikkua monipuolisesti ja turvallisesti sekä hyvinvointia ja terveyttä edistävällä tavalla. Liikuntaa tulisi voida harrastaa myös järjestäytyneen seuratoiminnan ulkopuolella maksuttomasti tai kohtuullisin kustannuksin.
Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää vielä huomioita valtionavustusten myöntämiskriteereihin, jotka hallituksen esitysluonnokseen on määritelty hyvin suppeasti avaamatta arvioitavien tekijöiden sisältöä. Esitysluonnoksessa todetaankin, että liikuntalain nojalla annettavassa asetuksessa on tarkoitus säätää tarkemmin avustusten myöntämisperusteista.
Esitysluonnoksen perusteella ei siten voi selkeästi päätellä, millaisiksi myöntämisperusteet tulevat muotoutumaan. Näin ollen myös liikuntalain vaikutusten arviointi on vaikeaa. Esimerkiksi yhteiskunnallinen vaikuttavuus tulisi määritellä tarkasti eri väestöryhmien näkökulmasta huomioiden liikunnan suorat ja välilliset vaikutukset yhteiskuntaan ja sen jäseniin.
Jyväskylässä 13.5.2014
Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
Terhi Tuukkanen
Ylitarkastaja
[1] Yleiskommentit löytyvät englanninkielisinä verkosta http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=5&DocTypeID=11.
[2] CRC/C/GC/17, kohta III. 10 ja IV.A.14.c.
[3] Artiklojen sisällöstä ja tulkinnasta löytyy lisätietoa, yleiskommenttien lisäksi, esim. kirjasta Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirja, Unicef 2011.
[4] Fyysisen aktiivisuuden suositus kouluikäisille 7-18 -vuotiaille,Opetusministeriö, Lasten ja nuroten liikunnan asiantuntijaryhmä 2008, http://www.sport.fi/system/resources/W1siZiIsIjIwMTMvMTEvMTUvMTJfMjFfMzhfNjVfRnl5c2lzZW5fYWt0aWl2aXN1dWRlbl9zdW9zaXR1cy5wZGYiXV0/Fyysisen%20aktiivisuuden%20suositus.pdf
