Oikeusministeriölle 9.8.2010
VIITE   OM6/41/2009

ASIA    Lapsiasiavaltuutetun lausunto ihmisoikeusinstituutiotyöryhmän mietinnöstä.

KESKEISET EHDOTUKSET
Oikeusministeriö asetti 26.6.2009 työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää mahdollisuuksia järjestää eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen perus- ja ihmisoikeuksien yleiseen edistämiseen Suomessa keskittyvä kansallinen ihmisoikeusinstituutio neuvottelukuntineen. Työryhmä on laatinut ehdotuksen, jossa ehdotetaan muutettavaksi lakeja eduskunnan oikeusasiamiehestä ja valtioneuvoston oikeuskanslerista.

Työryhmä ehdottaa, että eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen perustetaan Ihmisoikeuskeskus, jonka tehtävänä on edistää perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaisten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Perustamalla keskus katettaisiin paremmin ns. Pariisin periaatteiden mukaiset ihmisoikeusinstituution tehtävät.

Esityksen mukaan eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin yksittäistapauksellista harkintavaltaa kanteluiden käsittelyn osalta lisättäisiin ja kanteluiden vanhentumisaika lyhennettäisiin kahteen vuoteen.

LAUSUNTO
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu on antanut ihmisoikeusinstituutiotyöryhmälle lausunnon 30.11.2009. Tuossa lausunnossa lapsiasiavaltuutettu toi esille lapsiasiavaltuutetusta annetun lain mukaisia tehtäviään ja arvioi niiden yhteneväisyyksiä mahdollisen uuden kansallisen ihmisoikeusinstituution tehtäviin nähden. Käsillä ei kuitenkaan tuolloin ollut työryhmän säännösehdotuksia, joten nyt arvioidaan tätä suhdetta tarkemmin. Lapsiasiavaltuutettu arvioi myös muutoin esitystä lapsen oikeuksien kannalta.

Tehtävät
Lapsiasiavaltuutetusta annetun lain (1221/2004) 2 § 2 mom mukaan lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on
  1. arvioida lapsen edun ja oikeuksien toteutumista ja seurata lasten ja nuorten elinolosuhteita;
  2. seurata lainsäädäntöä ja yhteiskunnallista päätöksentekoa sekä arvioida niiden vaikutuksia lasten hyvinvointiin;
  3. aloittein, neuvoin ja ohjein kehittää yhteiskunnallista päätöksentekoa lasta koskevissa asioissa ja edistää lapsen edun toteutumista yhteiskunnassa;
  4. pitää yhteyksiä lapsiin ja nuoriin ja välittää heiltä saamaansa tietoa päätöksentekoon;
  5. kehittää yhteistyömuotoja eri toimijoiden välille;
  6. välittää lapsia koskevaa tietoa lapsille, lasten parissa työskenteleville, viranomaisille sekä muulle väestölle; sekä
  7. edistää eri tavoin Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymän lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) toteutumista.
Lapsiasiavaltuutetun työn tukena toimii lapsiasianeuvottelukunta, jossa on edustettuna asiantuntemus eri hallinnonaloilta ja järjestöistä sekä alue- ja paikallistasoilta.

Kansallisen ihmisoikeusinstituutiotyöryhmän ehdottaman eduskunnan oikeusasiamiehestä ehdotetun lain 3 a luvun 19 d § 1 momentin mukaan Ihmisoikeuskeskuksen tehtävänä olisi:

 
  1. edistää perus- ja ihmisoikeuksia koskevaa tiedotusta, kasvatusta, koulutusta ja tutkimusta sekä näihin liittyvää yhteistyötä;
  2. laatia selvityksiä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta;
  3. tehdä aloitteita sekä antaa lausuntoja perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi;
  4. osallistua perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen liittyvään eurooppalaiseen ja kansainväliseen yhteistyöhön; sekä
  5. huolehtia muista vastaavista, perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja toteuttamiseen liittyvistä tehtävistä.
Lapsiasiavaltuutettu ei viranomaisena käsittele tai ratkaise yksittäistä lasta tai perhettä koskevia asioita tai anna niistä kannanottoja. Vastaava säännös Ihmisoikeuskeskuksen osalta sisältyy ehdotuksen 3 a luvun 19 d § 2 momenttiin.

Voidaan havaita, että lapsiasiavaltuutetun ja ehdotetun Ihmisoikeuskeskuksen tehtävissä on päällekkäisyyttä. Lapsiasiavaltuutetun tehtävät ovat lapsen oikeuksien alalla samat kuin uuden ihmisoikeusinstituution yleisessä ihmisoikeuksien edistämisessä.

Lapsiasiavaltuutettu tekee kansainvälistä yhteistyötä YK:n lapsen oikeuksien edistämiseksi, mm. yhteistyössä pohjoismaisten lapsiasiavaltuutettujen kanssa ja Euroopan lapsiasiavaltuutettujen verkoston ENOCin puitteissa. Pohjoismaisesta yhteistyöstä mainittakoon toimiminen saamelaislasten oikeuksien edistämiseksi.

Myös lapsiasiavaltuutettu on ns. Pariisin periaatteiden mukaisesti riippumaton ja itsenäinen viranomainen, vaikka kuuluu hallinnollisesti sosiaali- ja terveysministeriön alaisuuteen. Lapsiasiavaltuutetun yhteydenpito valtiovaltaan tapahtuu lapsiasiavaltuutetusta annetun asetuksen mukaan siten, että valtioneuvostolle toimitetaan vuosittain toimintasuunnitelma ja toimintakertomus, jossa oman toiminnan lisäksi arvioidaan lasten hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumista. Lapsiasiavaltuutettu ei siis raportoi suoraan eduskunnalle.

Kansallisten ihmisoikeustoimijoiden toiminta lapsilähtöisyyden näkökulmasta
Lapsen oikeuksien komitea on viimeisissä, Suomen 3. määräaikaisraportin johdosta antamissaan päätelmissä kiinnittänyt huomiota siihen, että Suomessa lapsiasiavaltuutettu ei käsittele yksittäisistä tapauksista tehtyjä valituksia. Komitea perustaa kannanottonsa yleiskommenttiin 2 (2002), jossa pidetään tärkeänä, että jokaisessa maassa on ihmisoikeusinstituutio, joka pystyy tutkimaan lasten tekemiä ja lasten puolesta tehtyjä valituksia ja kanteluita. Näillä instituutioiden tulee kehittää keinoja sen varmistamiseksi, että lapsilla on käytettävissään riittävän tehokkaita keinoja oikeuksiensa toteuttamiseksi (esim. ohjaus ja neuvonta sekä oikeusapu). Komitea korostaa myös instituution kykyä olla käytännössä tekemisissä lasten ja nuorten kanssa, saada heiltä tietoa sekä tehdä tarkastuksia lasten ja nuorten laitoksissa

Ihmisoikeusinstituutiotyöryhmän muistiossakin on viitattu edellä mainittuun yleiskommenttiin, mutta ei esitetty, miten Suomessa voitaisiin paremmin vastata vaatimukseen madaltaa lasten kynnystä saattaa oikeudenloukkauksensa perus- ja ihmisoikeustoimijoiden tutkittavaksi. Lapsiystävällisyys tarkoittaa mm. sitä, että lapset ovat tietoisia oikeuksistaan ja kantelumahdollisuuksista ja että kanteluprosessi on mahdollisimman helppo ja nopea. Perus- ja ihmisoikeustoimijoilta tämä edellyttää erityisesti toiminnastaan tiedottamista sellaisten kanavien kautta, joita lapset käyttävät ja sellaisella kielellä, jota lasten on mahdollista ymmärtää. Lapset arvostavat myös sitä, että saavat nopeasti vastauksen kysymykseensä ja että heille kerrotaan prosessin etenemisestä.

Lapsiasiavaltuutetulle tulleiden yhteydenottojen ja lasten kanssa tapahtuneen yhteydenpidon kautta voidaan päätellä, että lapset ja nuoret eivät hahmota nykyistä perusoikeus- ja ihmisoikeusvalvontajärjestelmän kokonaisuutta, eivätkä usein myöskään lasten vanhemmat. Eri toimijoiden rooli on epäselvä, mikä aiheuttaa epätietoisuutta siitä, mikä on oikea taho ottamaan kantaa koettuun epäkohtaan (sosiaali- ja potilasasiamiesten, valtion aluehallintovirastojen, eduskunnan oikeusasiamiehen, valtioneuvoston oikeuskanslerin ja lapsiasiavaltuutetun roolit).

Lapsiasiavaltuutettu on kuluvana vuonna selvittänyt yksittäistapauksia tutkivien perus- ja ihmisoikeustoimijoiden (eduskunnan oikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, VALVIRA, tietosuojavaltuutettu, vähemmistövaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu ja aluehallintovirastot) toiminnan lapsiystävällisyyttä. Lasten tekemiä kanteluita ja valituksia ei erikseen tilastoida, mutta kaikki vastaajat totesivat lasten tekevän äärimmäisen harvoin itse kanteluita ja valituksia. Yleensä vanhemmat toimivat lapsen puolesta, mutta tämä ei riitä eivätkä vanhemmatkaan aina toimi lapsen edun mukaisesti. Kyselyn perusteella lapsiasiavaltuutettu on kutsumassa tulevana syksynä keskusteluun edellä mainittuja toimijoita, jotta löydettäisiin keinoja toimijoiden lapsilähtöisyyden kehittämiseksi. Tästä on olemassa kansainvälisesti hyviä esimerkkejä mm. Australian valtionhallinnosta.

Lapsen oikeuksista tiedottaminen
Tämän hallituskauden aikana (2007 - 2011) lapsiasiavaltuutetun tärkeänä viranomaiskumppanina lapsen oikeuksien tiedottamisessa on ollut hallituksen lasten, nuorten ja perheiden politiikkaohjelma. Politiikkaohjelma on muun muassa organisoinut eri tahojen yhteistyöhön perustuvan laajan lapsen oikeuksien 20-vuotisjuhlavuoden viestintäkampanjan. Lapsen oikeuksista tiedottaminen on edistynyt viimeisen neljän vuoden aikana huomattavasti.

Opetus- ja kulttuuriministeriön johdolla on toiminut tiedottamiskampanjan johtoryhmä, jonka tehtävänä oli laatia strategia lapsen oikeuksista tiedottamiseksi ja tehdä ehdotus tiedottamisen vastuunajoksi valtionhallinnossa. Tämän tarkoitus on vakiinnuttaa saavutettuja hyviä toimintatapoja. Kansallinen viestintästrategia laadittiin vastaamaan YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen sisältämää valtiolle asetettua velvoitetta tiedottaa lapsille heidän oikeuksistaan  [1]. Strategiassa tiedottamisen koordinoijaksi ehdotettiin opetus- ja kulttuuriministeriötä. Suomen perus- ja ihmisoikeuspolitiikassa on tiedottamisen osalta huomioitava myös opetus- ja kulttuuriministeriön osuus ja tässäkin päällekkäisyyttä on syytä välttää.

Ihmisoikeuskasvatus
Esityksessä ehdotetaan, että Ihmisoikeusoikeuskeskuksen tehtäviin kuuluisi edistää perus- ja ihmisoikeuksia koskevaa tiedotusta, kasvatusta, koulutusta ja tutkimusta sekä näihin liittyvää yhteistyötä. Lapsiasiavaltuutettu on pitänyt Suomessa puutteena sitä, että ihmisoikeuskasvatus toteutuu heikosti sekä perusopetuksessa että lasten kanssa työskentelevien ammattilaisten koulutuksessa.  Ihmisoikeuskasvatusta tulisi tapahtua jo perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen piirissä ja tulisi olla niissä integroituna osana.

Ihmisoikeuskasvatuksen sisällyttämisestä lasten perusopetuksen sekä lasten kanssa työskentelevien ammattilaisten koulutukseen on edellä mainittu lapsen oikeuksien kansallisen viestintästrategiaa laativa työryhmä tehnyt opetusministeriölle ehdotuksen.

Kanteluiden käsittely
Kanteluiden käsittelyt kestävät nykyisellään liian pitkään. Lapsen näkökulmasta asiat ovat jo ehtineet muuttua ennen ratkaisun antamista. Etenkin erityistä tukea tarvitsevien ja vammaisten lasten vanhemmat joutuvat usein peräämään oikeuksiaan muutoksenhaun ja kanteluiden kautta.  Kanteluprosessin joustavoittaminen olisi omiaan myös lisäämään lapsilähtöisyyttä, joten lapsiasiavaltuutettu kannattaa ehdotettuja muutoksia lakeihin eduskunnan oikeusasiamiehestä (3 §) ja valtioneuvoston oikeuskanslerista (4-5 §).

Johtopäätökset
Lapsiasiavaltuutettu pitää kannatettavana uuden ihmisoikeusinstituution perustamiseen liittyviä tavoitteita. Nykyinen järjestelmä on päällekkäinen, hajanainen ja puutteellisesti koordinoitu.  Uuden ehdotetun instituution ja lapsiasiavaltuutetun tehtävissä on lapsen oikeuksien kannalta päällekkäisyyttä. Lisäksi tähänastisissa suunnitelmissa on myös opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle kaavailtu tehtäviä lapsen oikeuksien viestinnän ja koulutuksen koordinoinnissa. Uuden järjestelmän kokonaisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös suunnitelmat yhdenvertaisuuslain uudistamiseksi ja uuden aiempaa laaja-alaisemman yhdenvertaisuusvaltuutetun perustamiseksi.

Muistiossa todetaan sivulla 31, että Ihmisoikeuskeskus perustamalla luotaisiin "sateenvarjonomainen instituutiorakenne, jolla olisi synergiavaikutuksia nykyisiin perus- ja ihmisoikeusrakenteisiin sekä perus- ja ihmisoikeustyöhön". Muistiossa jätetään kuitenkin tarkemmin määrittelemättä, mistä synergiaetu syntyy ja miten nykyinen toiminnan hajanaisuus ja päällekkäisyys poistuvat. Kaikki nykyiset toimijat toimisivat kuitenkin ehdotuksen mukaan edelleen omina yksikköinään. Säännönmukainen kokoontuminen ja yhteydenpito neuvottelukunnan puitteissa on toki edistysaskel nykytilanteeseen verrattuna. Neuvottelukunnan kautta tapahtuva yhteinen toiminta ja yhteiset tavoitteet loisi toimijoiden välille enemmän vuoropuhelua ja hyödyttäisi ihmis- ja perusoikeuksien edistämiseksi tapahtuvaa työtä.

Lapsiasiavaltuutettu toteaa, että vaikka tavoitteet uuden instituution perustamisessa ovat hyvät, ne eivät välttämättä toteudu nyt ehdotetussa mallissa. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että instituution perustamisessa otettaisiin nykyistä kunnianhimoisempi tavoite niin, että samalla kaikki erillisvaltuutetut liitettäisiin hallinnollisesti eduskunnan yhteyteen. Tämä mahdollistaisi myös muiden valtuutettujen työstä raportoinnin eduskunnalle. YK:n lapsen oikeuksien komitea on suosituksissaan Suomen valtiolle suosittanut, että lapsiasiavaltuutetun vuosikertomus annettaisiin ja käsiteltäisiin eduskunnassa  [2]. Lapsen oikeuksien näkökulmasta sijainti hallinnollisesti eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteydessä mahdollistaisi myös tiiviimmän yhteyden lainvalvontanäkökulman sekä lapsen oikeuksien yleisen edistämisen työn kanssa (eduskunnan oikeusasiamiehen ja lapsiasiavaltuutetun työ).

Mikäli Ihmisoikeuskeskus perustetaan työryhmän ehdottamassa muodossa, tulee huomioida

1) toiminnan yhteensovittaminen lapsen oikeuksien alalla lapsiasiavaltuutetun työn kanssa niin että päällekkäisyydeltä vältytään sekä

2) ihmisoikeuskeskuksen mutta myös eduskunnan oikeusasiamiehen toiminnan lapsiystävällisyys, erityisesti lapsille tiedottaminen. Lisäksi tulee erityisesti varmistaa lasten ja nuorten mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa instituution työhön esimerkiksi neuvottelukunnan kautta. Myös lapsiasiavaltuutettu on mielellään edustettuna neuvottelukunnassa.

Jyväskylässä 9.8.2009

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Jaana Tervo
Lakimies

[1]  Lapsen oikeuksien kansallinen viestintästrategia.  Oikeuksista on vähän käyttöä ihmisille, jos he eivät tiedä niistä. Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:17.

[2] YK:n lapsen oikeuksien komitean loppupäätelmät 30.9.2005; Suomen 3. määräaikaisraportti lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanosta. Loppupäätelmä 10.  Komitea suosittelee, että: - - - c) lapsiasiavaltuutetun vuosikertomus esitellään eduskunnalle ja siitä keskustellaan samassa yhteydessä, kun käsitellään niitä toimia, joihin hallitus aikoo ryhtyä sen suositusten täytäntöönpanemiseksi.