Lapsiasiavaltuutetun lausunto lakivaliokunnalle asiantuntija-avusteista huolto- ja tapaamisriitojen tuomioistuinsovittelua koskevasta hallituksen esityksestä
Eduskunnan lakivaliokunnalle 11.2.2014
Viite: Kutsu lakivaliokuntaan 12.2.2014 (HE 186/2013 vp)
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto; Hallituksen esityksestä HE 186/2013 vp eduskunnalle laeiksi lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain, riita-asioiden sovittelusta ja sovinnon vahvistamisesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 5 ja 10 §:n sekä sosiaalihuoltolain 17 §:n muuttamisesta
Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset ja tavoitteet
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että vuodesta 2011 alkaen osassa käräjäoikeuksia kokeiltavana ollut menettely, jossa on käytetty asiantuntija-avustajia huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa, vakinaistettaisiin koko maahan.
Asiantuntija-avustajan pätevyysvaatimuksista säädettäisiin lailla. Asiantuntija-avustajien järjestäminen säädettäisiin käräjäoikeuden hallinnollisen kanslian sijaintikunnan velvoitteeksi. Valtio maksaisi kunnille korvauksen asiantuntijapalveluiden järjestämisestä. Asiantuntija-avustajan käyttäminen olisi sovittelun osapuolille ilmaista.Tavoitteena on luoda lapsen edun toteuttava, nopea ja tehokas menettely lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevien riitojen ratkaisemiseksi. Tavoitteena on sovintoratkaisujen avulla saada vanhemmat sitoutumaan saavutettuun lopputulokseen ja sitä kautta vähentämään riitojen uusimista.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Lausunnon tiivistelmä
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa hallituksen esitystä asiantuntija-avustajan käyttämisen vakinaistamisesta huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa.
Hallituksen esityksen sisältämät ehdotukset asiantuntija-avustajan pätevyysvaatimuksista ja menettelystä sekä sen kustannusten jakoon liittyvistä seikoista ovat kannatettavia esityksiä. Esityksessä ehdotettu menettely varmistaisi sen, että sovittelupalvelut olisivat kaikkien vanhempien saatavilla asuinpaikasta riippumatta.
Lapsiasiavaltuutettu katsoo kuitenkin, että hallituksen esityksessä on käsitelty yksipuolisesti lapsen mielipiteen selvittämistä ja lapsen osallistumista. Esityksen tulkinta ei vastaa YK:n lapsen oikeuksien komitean vakiintunutta tulkintaa lapsen edun ja lapsen mielipiteen selvittämisen suhteesta. Lapsen edun arvioimiseksi tulee aina lähtökohtaisesti ottaa selvää lapsen mielipiteestä. Tulehtuneessa erokiistassa ei voi lähteä siitä, että vanhemmat pystyvät tämän objektiivisesti ja lapsen etua tavoitellen tekemään.
Asiantuntija-avustajan velvollisuutena tulee olla lapsen mielipiteen selvittäminen sekä sovitteluprosessista lapselle tiedottaminen. Hallituksen esityksessä lapsen mielipiteen selvittäminen on nähty ennemminkin poikkeuksena kuin säännönmukaisena osana sovittelua.
Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että lakivaliokunta edellyttäisi oikeusministeriötä tekemään kokonaisvaltaisen uudelleenarvion lapsen osallistumisesta huolto- ja tapaamisoikeuslain mukaisiin prosesseihin.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että tuomioistuinsovittelun kehittämisen lisäksi on välttämätöntä tukea ja edistää vanhempien välistä sovinnollisuutta jo eroprosessin aikaisemmissa vaiheissa.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) näkökulmasta.
Hallituksen esityksen kannalta keskeisiä artikloja ovat:
- lapsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3 artikla)
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 artikla)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 artikla),
- lapsen oikeus ylläpitää sukulaissuhteensa (8 artikla)
- lapsen oikeus pitää suoria ja henkilökohtaisia yhteyksiä molempiin vanhempiinsa, paitsi jos sen on lapsen edun vastaista (9 artikla)
- molempien vanhempien yhteinen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä lapsen edun määrätessä heidän toimintaansa sekä julkisen vallan velvollisuus tukea vanhempia tässä tehtävässä (18 artikla).
Arvio hallituksen esityksen ehdotuksista
Asiantuntija-avustajan järjestäminen sekä avustajan pätevyysvaatimukset
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa hallituksen esitystä asiantuntija-avustajan käyttämisen vakinaistamisesta huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa. Kokeilusta saatujen kokemusten mukaan sovittelulla on onnistuttu vähentämään vanhempien välisiä pitkittyneitä huoltoriitoja ja oikeudenkäyntejä, mikä on lapsen edun mukaista.Lapsiasiavaltuutettu kannattaa esityksiä, joiden mukaan asiantuntija-avustajan pätevyysvaatimuksista säädettäisiin lailla, avustajan järjestäminen olisi käräjäoikeuden hallinnollisen kanslian velvoite ja että valtio maksaisi kunnille korjauksen asiantuntija-palvelun järjestämisestä. Myös palvelun maksuttomuus vanhemmille on kannatettava esitys. Näillä keinoin voidaan varmistaa, että samantasoiset asiantuntijapalvelut olisivat kaikkien vanhempien saatavilla asuinkunnasta riippumatta.
Lapsen edun määrittely
Hallituksen esityksen tavoitteeksi on määritelty lapsen edun toteuttavan menettelyn luominen. Esityksessä mainitaan asiantuntija-avustajan erääksi keskeiseksi tehtäväksi lapsen psykologinen edun esille tuominen sovittelussa sekä mm. lapsen kanssa keskustelu tarvittaessa. Ehdotetun lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevana lain 17 c §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että asiantuntija-avustaja joutuu rakentamaan käsityksen lapsen psyykkisestä tilanteesta vanhempien kuvauksen perusteella, josta hänen tulisi osata tunnistaa, mikä lapsen käytöksessä on normaalia ja mikä taas viittaisi kehityksen häiriöihin ja riskeihin.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että hallituksen esityksessä käytettyä käsitettä "lapsen psykologinen etu" ei ole muualla lapsen oikeuksien sopimuksen tulkinnassa esiintynyt, eikä se ole yhteneväinen käsitteen "lapsen etu" kanssa. Yleissopimuksen mukaan lapsella on oikeus kokonaisvaltaiseen, sekä fyysiseen että psyykkiseen, hyvinvointiin ja kehittymiseen. Lapsen etu toteutuu täysimääräisesti kun lasten hyvinvointiin vaikuttavat tekijät kokonaisuudessaan otetaan huomioon.
Lapsen oikeuksien komitea, joka valvoo ja edistää lapsen oikeuksien yleissopimuksen toteutumista, on todennut, että lapsen edun arvioinnissa on huomioitava koko yleissopimuksen kokonaisuus. Lapsen etu toteutuu, kun kaikki sopimuksessa taatut oikeudet toteutuvat. Komitean mukaan myöskään lapsen edun ensisijaisuus (3 art) ja lapsen oikeus tulla kuulluksi (12 art) eivät ole ristiriitaisia keskenään, vaan periaatteet täydentävät toisiaan. Lapsen edun määrittelemiseksi tulee aina ottaa selvää lapsen mielipiteestä. [1]
Kansallisessa lainsäädännössämme lapsen edun käsitettä on pyritty määrittelemään lastensuojelulain (417/2007) 4 §:ssä. Säännöksen mukaan lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle mm. tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin, läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet, turvallisen kasvuympäristön sekä mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan.
Lapsen osallisuus
Lapsiasiavaltuutettu ehdotti käsiteltävän hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa antamassaan lausunnossa, että lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan lain 3 a lukuun tulisi sisällyttää säännös asiantuntija-avustajan velvollisuudesta selvittää lapsen mielipide sovitteluprosessissa sekä tiedottaa prosessista lapselle. Lisäksi lakiesityksen perusteluissa tulisi tuoda esille lapsen mielipiteiden merkitys lapsen edun arvioinnissa. [2] Hallituksen esitykseen säännöstä ei ole lisätty.
Vaikutusarvioinnissa kohdassa "Vaikutukset lapsen etuun" on pohdittu tarkemmin lapsen kuulemista lapsen edun näkökulmasta. Arvioinnissa lähdetään siitä, että lapsen kuulemisessa olisi noudatettava lapsen huoltolain säännöksiä. Ko. kohdassa päädytään siihen, että lapsen kuuleminen edellyttää aina tarkkaa harkintaa, eikä lapsen kuuleminen vanhempien välisessä riidassa aina ole lapsen edun mukaista. Sovittelijan tulisi olla vakuuttunut, ettei kuulemisesta aiheudun haittaa lapselle ja että lapsi itse haluaa, suostuu ja kykenee keskusteluun.
Lapsiasiavaltuutettu yhtyy hallituksen esityksessä esitettyyn näkemykseen siitä, että kuulemisesta ei saa aiheutua haittaa lapselle ja lapsen tulisi itse saada päättää haluaako hän keskustella asiantuntija-avustajan kanssa. Lapsella tulee aina olla oikeus kieltäytyä keskustelusta, myös ilman perusteluita.
Lapsiasiavaltuutettu pitää kuitenkin vaikutusarvioinnissa esitettyjä näkemyksiä lapsen kuulemisesta lapsen edun ja lakiehdotukselle asetettujen tavoitteiden näkökulmasta osittain kyseenalaisina. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että sovitteluprosessissa on kyse lapsen mielipiteen selvittämisestä, jota ei tulisi suoraan verrata esim. tuomioistuimessa tapahtuvaan lapsen kuulemiseen.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan lapsen edun mukaisen sovittelumenettelyn luomisessa ja käyttöönotossa olisi huomioitava seuraavia seikkoja liittyen lapsen mielipiteen selvittämiseen:
- Lapsen oikeus ilmaista omat näkemyksensä itseään koskevissa asioissa ja saada nämä näkemyksensä huomioiduksi ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti on yksi lapsen oikeuksien yleissopimuksen perusperiaatteista (art 12(1)). Lapsen oikeuksien komitean mukaan ikä ei yksinään ratkaise lapsen näkemysten merkitystä, vaan myös lapsen kyky ymmärtää ja arvioida käsiteltävän asian seurauksia vaikuttavat siihen, miten lapsen näkemyksiä kussakin tilanteessa on arvioitava. [3]
- Lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaan lasta on kuultava kaikissa asiaan kuuluvissa oikeusprosesseissa, jotka vaikuttavat lapseen (art 12(2)). Lapsen oikeuksien komitea on korostanut että tämä koskee myös prosesseja, jotka koskevat vanhempien eroa ja huoltajuutta. Komitea on esittänyt, että kaikessa avioero- ja erolainsäädännössä on säädettävä lapsen oikeudesta siihen, että päätöksentekijät kuulevat häntä ja että häntä kuullaan myös sovittelumenettelyissä.
- Lapsen kuuleminen voi tapahtua edustajan välityksellä. Edustajana voi toimia myös lapsen vanhempi, mutta lapsen oikeuksien komitea on huomauttanut, että tällöin syntyy helposti lapsen ja vanhemman välille eturistiriita. Edustajan on tiedostettava, että hän edustaa yksinomaan lapsen etuja.
Lapsiasiavaltuutettu suosittelee lakivaliokunnalle, että valiokunta sisällyttäisi mietintöönsä vaatimuksen, että lapsen osallistuminen huolto- ja tapaamisoikeusprosesseissa otettaisiin kokonaisvaltaisesti oikeusministeriössä selvitettäväksi.
Asiantuntija-avustajan ammattitaidon hyödyntäminen lapsen mielipiteen selvittämisessä
Tuomioistuinsovittelu on uusi menettely, jossa olisi mahdollisuus uudistaa toimintatapoja. Sovittelussa hyödynnettäisiin asiantuntija-avustajaa, jolla tulee olla vaadittava ammattitaito lapsen psyykkisen edun selvittämiseksi, ja jonka tehtäväksi nimenomaisesti säädettäisiin sen varmistaminen, että sovitteluratkaisu on lapsen edun mukainen.Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että uudessa menettelyssä hyödynnetään sen paremmat mahdollisuudet lapsen edun varmistamiseksi verrattuna nykyisin käytössä oleviin menettelyihin. Lähtökohtana luonnollisesti tulisi olla, että vanhemmat ovat selvittäneet lapsen mielipiteen ja ottavat sen huomioon lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta sovittaessa. Mutta, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, tuomioistuinsovitteluun ryhdytään silloin, kun muissa eropalveluissa tarjottu apu on osoittautunut riittämättömäksi ja vanhemmat harkitsevat oikeudenkäynnin aloittamista.
Vanhemmat eivät sovitteluun ryhdyttäessä siten useinkaan ole yksimielisiä siitä, miten asiat, kuten asumisjärjestelyt ja tapaamiset, tulisi järjestää. On siis olemassa riski siitä, että toinen tai kumpikaan vanhemmista ei tuo lapsen näkemyksiä ja tilannetta täysin objektiivisesti esiin sovittelutilanteessa. Tällöin asiantuntija-avustajan voi olla mahdotonta muodostaan käsitystä kyseessä olevan lapsen psyykkisestä edusta keskustelematta lapsen kanssa.
Hallituksen esityksessä on todettu, että huoltoriitojen todelliset syyt liittyvät usein vanhempien parisuhteeseen ja lapsella on oikeus pysyä vanhempiensa erimielisyyksien ulkopuolella. Lapsiasiavaltuutettu on asiasta täysin samaa mieltä.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan sovittelumenettelyssä lapsen mielipiteen selvittäminen ei missään tilanteessa saakaan johtaa siihen, että lapsi joutuisi selvittämään vanhempiensa välistä riitaa, toimimaan siinä sovittelijana tai asettumaan jommankumman vanhemman puolelle toista vastaan. Lapsiasiavaltuutettu korostaa sitä, että lapsen toimivaa suhdetta kumpaankin vanhempaansa tulee pyrkiä edistämään sovittelumenettelyssä kaikin tavoin. Tätä tukee se, että sovitteluratkaisussa on huomioitu myös lapsen näkemykset ja tarpeet.
Ammattitaitoisen asiantuntija-avustajan tehtävänä tulisikin olla lapsen tuntemusten selvittäminen, mm. miten lapsi kokee omalta kannaltaan tilanteen ja millaisia toiveita hänellä on asumisjärjestelyistä ja vanhempien tapaamisista. Lapselle tärkeitä asioita ovat usein myös kavereiden ja koulukäynnin pysyminen ennallaan. Vanhemmat eivät riitatilanteessaan välttämättä osaa tällaisia asioita ottaa riittävän hyvin huomioon.
Käytännössäkin lapsen edun mukaisesti toimivan sopimuksen aikaansaamisessa on hyvä huomioida myös, että lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain (619/1996) mukaan täytäntöönpanoon ei saa ryhtyä vastoin 12 vuotta täyttäneen lapsen tahtoa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että 12 vuotta täyttänyt saisi päättää missä asuu, vaan edelleenkin päätösvastuu on vanhemmilla, mutta heidän on otettava huomioon lapsen mielipide ja tehtävä ratkaisu ensisijaisesti lapsen edun mukaisesti. [5]
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että lapsen oikeuksien yleissopimuksen 9 artikla takaa nimenomaan lapselle oikeuden ylläpitää henkilökohtaisia ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa. Samoin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 2 § takaa lapselle oikeuden pitää yhteyttä ja tavata vanhempaansa, jonka luona lapsi ei asu. Lähtökohtana tapaamisoikeudesta päätettäessä tulisi siten olla nimenomaisesti lapsen oikeus tapaamisiin ja se yleensä edellyttää lapsen mielipiteen selvittämistä ja huomioimista.
Asiantuntija-avustajan olisi myös huolehdittava lapsen kuulemiseen liittyvästä tiedottamisesta sekä vanhemmille että lapselle. Tietoa on annettava lapsen mielipiteen selvittämisen tärkeydestä ja lapsen kuulemiseen liittyvästä menettelystä. Lapselle on korostettava kuulemisen vapaaehtoisuutta ja sitä, että lapsen ei tarvitse ottaa kantaa vanhempiensa riitakysymyksiin. Lapsella tulee aina varata myös oikeus kieltäytyä keskustelusta. Lapselle tiedottamisessa on erityisesti huomioitava, että tietoa annetaan lapselle ymmärrettävällä tavalla lapsen iän ja kehitystason mukaisesti.
Ennaltaehkäisevät palvelut
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan tuomioistuinsovittelumalli ei yksinään ole riittävä ratkaisemaan huoltoriitoihin liittyviä ongelmia. Vanhempien välistä sovinnollisuutta tulisi tukea ja edistää jo eroprosessin aikaisemmissa vaiheissa kaikin mahdollisin keinoin.
Olisi varmistettava, että kaikilla eroavilla vanhemmilla olisi yhtäläiset mahdollisuudet saada tukea ja neuvoja vaikeassa elämäntilanteessa. Resurssien ohjaaminen varhaisen tuen palveluihin voi ehkäistä ongelmien eskaloitumista ja riitojen pitkittymistä. Tämä olisi kaikilta osin lapsen edun mukaista.
Lapsiasiavaltuutettu viittaa tässä kohdin myös lakivaliokunnan kirjeeseen (15.11.2013) oikeusministeriölle ja sosiaali- ja terveysministeriölle, jossa valiokunta on pitänyt "erittäin tärkeänä sen arvioimista, miten perheiden ja eroperheiden ennalta ehkäiseviä ja varhaisen tuen palveluja, kuten neuvontaa ja sovittelua,
voidaan tukea ja kehittää. Arvioida tulee myös viranomaisten käytäntöjä, keskinäistä yhteistyötä ja resurssien riittävyyttä samoin kuin koulutusta ja ohjeistusta."
Jyväskylässä 11.2.2014
Maria Kaisa Aula Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander Lakimies
Lisälausunto lakivaliokunnalle 26.2.2014
[1] CRC/C/GC/14 General comment no. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interest taken as a primary consideration (art. 3, para 1)
[2] Lapsiasiavaltuutetun lausunto 20.6.2013 http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1859168
[3] CRC/C/GC/12 General comment no. 12 (2009) The right of the child to be heard.
[4] Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirja (Unicef, 2011), s. 119.
[5] Ks. esim. Gottberg, Eva: Lapsen subjektiudesta ja osallisuudesta huoltokysymyksissä ja lastensuojelussa. Defensor Legis N:o 3/2008, s. 325-329.
