Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnokseen hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi lasten päivähoidosta (subjektiivisen päivähoidon rajoittaminen)
Opetus- ja kulttuuriministeriölle 27.5.
Viite: OKM046:00/2014
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnokseen hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi lasten päivähoidosta annetun lain 11 a §:n muuttamisesta ja lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 3 §:n muuttamisesta (subjektiivisen päivähoidon rajoittaminen)
Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö
Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan muutettavaksi päivähoidosta annettua lakia siten, että subjektiivista oikeutta päivähoitopaikkaan rajoitetaan sosiaaliset perusteet huomioivalla tavalla osa-aikaiseksi silloin, kun vanhempi on kotona äitiys-, isyys-, vanhempain- tai hoitovapaalla tai kotihoidontuella. Esiopetusta tai perusopetuksen lisäksi järjestettävää päivähoitoa ei olisi järjestettävä näissä tilanteissa lainkaan. Kokopäiväinen hoitopaikka olisi kuitenkin järjestettävä, jos se olisi tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se muutoin olisi lapsen edun mukaista.
Ehdotuksen tavoitteena on turvata päivähoito-oikeus jokaiselle lapselle ja perheelle riittävällä tasolla ottaen huomioon talouden realiteetit. Esitys perustuu hallituksen 29.8.2013 antamaan rakennepoliittiseen ohjelmaan ja sitä koskeviin toimeenpanopäätöksiin (29.11.2013 ja 25.3.2014). Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittaminen sisältyy työmarkkinoita ja työuria koskevaan ohjelman osaan.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Lausunnon tiivistelmä
Lapsiasiavaltuutettu vastustaa subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittamista hallituksen esitysluonnoksessa esitetyllä tavalla. Muutosehdotuksella pyritään ensisijaisesti taloudellisiin säästöihin eikä sillä tavoitella ratkaisuja, jotka edistäisivät lapsen edun toteutumista.
Käytännössä muutoehdotus johtaisi todennäköisesti siihen, että rajoittamisesta tulee pääsääntö laissa säädetyissä tilanteissa. Kotona olevan vanhemman lapsella olisi oikeus kokopäiväiseen päivähoitoon lapsen tai vanhemman sairauden tai vanhempien mielenterveys- ja päihdeongelmien perusteella. Sosiaalisin syin tehtävä päivähoito-oikeuden rajoittaminen johtaa lasten yhdenvertaisuuden vaarantumiseen.
Lapsiasiavaltuutettu pitää puutteena, että hallituksen esitysluonnokseen sisältyvässä yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnissa ei ole arvioitu vaikutuksia lasten ja perheiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta. Sosiaalisin perustein tapahtuva päivähoitotarpeen arviointi tarkoittaa käytännössä helposti sitä, että lapsi perheineen leimatuu negatiivisesti jollain tavalla ongelmalliseksi. Hallituksen esitysluonnoksen ehdotuksilla ei myöskään paranneta huoltajien työmarkkina-asemaa tai työllistymistä.
Esitysluonnoksesta seuraa myös, että lapset olisivat eriarvoisessa asemassa riippuen siitä, käyttääkö lapsen perhe kunnallisen vai yksityisen päivähoidon palveluita. Esitysluonnoksessa ei ehdoteta vastaavanlaisia rajoituksia yksityiseen päivähoitoon.
Esiopetuksessa tai perusopetuksessa olevat lapset eivät saisi jatkossa enää lainkaan päivähoidon palveluita, jos vanhempi olisi kotona laissa määritellyissä tilanteissa. Esiopetuksessa olevien lasten "hoitoaika" lyhenisi siten keskimäärin neljään tuntiin päivässä, kun osa-aikainen päivähoito muutoin olisi enintään viisi tuntia päivässä tai 25 tuntia viikossa. [1]
Lapsiasiavaltuutettu pitäisi tarkoituksenmukaisena, että jos subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaamisesta pidetään kiinni, asia käsiteltäisiin osana varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista. Varhaiskasvatuslainsäädäntöä koskevan työryhmän parhaillaan myös lausuntokierroksella olevaan esitykseen ei päivähoito-oikeuden rajoittaminen nyt sisälly.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) näkökulmasta.
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen yleisperiaatteet ovat:
- lapsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3 art)
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 art)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 art),
- lapsen oikeus elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti (6 art)
- vanhempien ensisijainen vastuu lapsen kasvusta ja kehityksestä, jossa tehtävässä lapsen edun on ohjattava heidän toimintaansa (18(1) art)
- valtion on tuettava vanhempia ja muita laillisia huoltajia lapsen kasvatustehtävässä (18(2) art)
- työssäkäyvien vanhempien lapsilla on oikeus hyödyntää heille tarkoitettuja lastenhoitopalveluita ja -laitoksia (18(3) art)
Lapsen oikeuksien sopimuksen toimeenpanoa valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea on kehottanut Suomen valtiota mm. kannustamaan haavoittuvassa tilanteessa olevien lapsiryhmien vanhempia yhä useammin ilmoittamaan lapsensa varhaiskasvatusohjelmiin, jotta lasten suomen kielen taito ja sosiaaliset taidot kehittyisivät ja estettäisiin mm. koulupudokkuutta myöhemmässä vaiheessa. [2]Varhaiskasvatus nähdään siten tärkeänä tekijänä lasten oppimisvalmiuksien kehittämisessä.
Arvio hallituksen esitysluonnoksen ehdotuksista
Johdanto
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan hallituksen esitysluonnoksessa subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajoittaminen perustuu puhtaasti taloudellisiin syihin. Arvioiden mukaan muutoksella säästettäisiin tosin vain n. 19 milj. euroa [3].
Hallituksen esitysluonnos ei sisällä perusteluita, joiden perusteella voitaisiin katsoa muutosehdotuksen edistävän lapsen edun parempaa ja ensisijaista toteutumista. Se ei siten täytä lapsen oikeuksien yleissopimuksen vaatimusta lapsen edun ensisijaisuudesta kaikissa lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3(1) art).
Hallituksen esitysluonnoksen sivulla 34 todetaan, että esitys asettaa lapsen eriarvoiseen asemaan sen mukaan, onko heillä sisaruksia ja minkä ikäisiä sisaruksia. Toisaalta todetaan, että perheillä on vaihtoehtoisia tapoja järjestää päivähoito ja, että vanhemmat nykyäänkin päättävät miten lapset osallistuvat päivähoitoon.
Lapsiasiavaltuutettu toteaa edellä mainitun pitävän paikkansa, mutta samalla painottaa, että kaikissa perheissä vaihtoehdot eivät ole tosiasiallisesti käytettävissä. Muutosehdotus toki pyrkii varmistamaan haavoittuvimmissa tilanteissa olevien lasten oikeuden kokopäivähoitoon, mutta samalla se voi johtaa näiden lasten ja perheiden negatiiviseen leimautumiseen ja syrjivään kohteluun, kun edellytyksenä hoitopaikan saamiselle ovat sosiaaliset perusteet.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että THL:n ja Kelan toteuttaman Perhevapaat 2013 kyselyn mukaan valtaosa pienten lasten vanhemmista kannatti subjektiivisen päivähoito-oikeuden säilyttämistä.
Lapsiasiavaltuutettu nostaa lausunnossaan esiin esitysluonnoksen puutteita, jotka voivat johtaa mm. lasten yhdenvertaisuuden vaarantumiseen ja jotka vähintäänkin olisi korjattava, jos kaikesta huolimatta päivähoito-oikeutta päädytään rajoittamaan. Lapsiasiavaltuutettu näkemyksen mukaan rajoittamiskysymys tulisi tarvittaessa ratkaista varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä, ei erillisenä kysymyksenä.
Lapsivaikutusten arviointi
Hallituksen esitysluonnoksessa lapsiin kohdistuva vaikutusarviointi on sisällytetty yhteiskunnallisten vaikutusten arviointiin. Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että lapsivaikutusten arviointi olisi sisällytettävä esitysluonnokseen oman erillisenä kohtanaan.
Lapsivaikutusten arvioinnissa tulisi huomioida se tosiseikka, että päivähoito-oikeuden rajoittamista koskeva muutosehdotus tehdään puhtaasti taloudellisiin säästöihin tähtäävistä syistä. Tästä on seurauksena käytännössä se, että rajoittamiseen ryhdytään aina, kun perheellä ei ole esittää sosiaalisia perusteita, kuten esimerkikisi vanhemman mielenterveys-tai päihdeongelmia tai lapsen kehitykseen liittyviä ongelmia, saadakseen kokopäiväistä päivähoitoa. Esitysluonnokseen sinänsä hyvää tarkoittavana kirjattu edellytys lapsen edun mukaisuudesta ei siten välttämättä aina toteutuisi.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että jos subjektiivista päivähoito-oikeutta ryhdytään rajaamaan, tulisi sen seuraukset, myös välilliset seuraukset, lasten hyvinvointiin ja kehitykseen sekä perheiden mahdollisuuksiin tukea lapsen tervettä kehitystä, arvioida sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä.
Subjektiivisen päivähoidon rajaaminen 11 a § 2 mom
Kokopäiväisen hoitopaikan edellytykset
Hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa (s. 28) todetaan, että kynnys kokopäiväisen hoitopaikan järjestämiseen tulisi olla matala eikä lähtökohtaisesti tulisi vaatia erillisiä selvityksiä sen saamiseksi. Rajoittamisella tähdätään kuitenkin taloudellisiin säästötavoitteisiin. Näin ollen lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan käytännössä pääsäännöksi muodostunee osa-aikainen päivähoito rajoittamisen piiriin kuuluvien lasten kohdalla.
Sosiaalisin perustein myönnettävä kokopäivähoito voi johtaa kyseisten perheiden ja lasten negatiiviseen leimautumiseen, joka ei edistä lapsen etua, lapsen tervettä kehitystä ja oppimista eikä myöskään välttämättä tue perheen selviämistä vaikeista tilanteista. Kokopäiväpaikan saadakseen perhe joutunee lähes poikkeuksetta hankkimaan erilaisia asiantuntijalausuntoja vanhempien tai lapsen terveydentilasta tai olosuhteista kotona. Näin erityisesti tilanteissa, joissa lapsi ei aiemmin ole ollut kunnallisessa päivähoidossa.
Erillisten asiantuntijalausuntojen vaatimisesta seuraa, että päivähoitotarpeen arvioinnin yhteydessä käsitellään salassapidettäviä ja arkaluonteisia tietoja perheenjäsenten terveydentilasta tai muista perheen ongelmista. Vaikka lausuntojen sisältö ei nimenomaisesti paljastuisikaan ulkopuolisille, ei voida estää, että ulkopuoliset vetävät negatiivisia johtopäätöksiä sellaisen perheen tilanteesta, jolle myönnetään kokopäiväinen hoitopaikka.
Kokopäiväinen hoitopaikka voitaisiin ehdotuksen mukaan toki myöntää myös ilman erillisiä lausuntoja, mutta sen perusteena tulisi silloinkin olemaan lapsen tai perheen tuen tarve syystä tai toisesta. Käytännössä siten ulkopuolisille muodostuu helposti näkemys, että ko. lapsella tai perheellä on ongelmia. Tämä on erittäin kyseenalainen yhdenvertaisen kohtelun vaarantava seuraus päivähoito-oikeuden rajoittamisesta.
Perusteluissa (s.28) todetaan edelleen, että toiminnan järjestäjän olisi yhdessä perheen kanssa pohdittava päivähoidon tarvetta ja syitä. Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että tarvetta arvioimassa ja myös päivittäistä hoitoaikaa koskevaa päätöstä on tekemässä sen päivähoitopaikan johtaja, jossa lapsi on ollut päivähoidossa tai on päivähoitoa aloittamassa. Jos lapsi on ollut jo päivähoidossa ennen kun huoltaja jää kotiin, arvioinnin tekemiseen tulisi osallistua myös lapsen hoidosta vastannut lastentarhanopettaja.
Lapsen ja hänen perheensä tuntevat päiväkodin työntekijät pystyvät arvioimaan lapsen hoitotarpeen useimmissa tapauksissa paremmin kuin toiminnan järjestäjä. Tämä mahdollistaisi edes jossain tilanteissa myös sen, ettei perheen tarvitsisi hankkia erillisiä asiantuntijalausuntoja kokopäiväisen hoitopaikan saadakseen.
Lapsen oikeuksien sopimus korostaa lapsen oikeutta ilmaista mielipiteensä ja saada se huomioiduksi lasta koskevissa asioissa lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että hoitotarpeen arvioinnissa on otettava huomioon myös lapsen oma näkemys päivähoitoon osallistumisesta. Lapsen mielipiteen selvittäminen on välttämätön edellytys sille, että päätös olisi lapsen edun mukainen.
Hoitotarpeen arvioijan olisi pääsääntöisesti selvitettävä lapsen mielipide suoraan lapselta itseltään eikä turvautua ainoastaan huoltajan välittämään tietoon. Lapselle olisi mielipiteen muodostamisesta varten annettava riittävästi tietoa päivähoidon rajoittamisesta ja siihen liittyvistä vaihtoehdoista lapselle ymmärrettävällä tavalla.
Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota myös uusperheiden tilanteeseen. Perusteluissa onkin maininta sivulla 27 tilanteesta, jossa perheen kotiin jäävä vanhempi ei ole lapsen huoltaja. Perusteluissa ei sen sijaan käsitellä lainkaan tilannetta, jossa yhteishuoltajana toimiva lapsen etävanhempi jää kotiin ja päivähoidon rajoittaminen sen perusteella olisi mahdollista.
Etävanhemman kotiin jäämisestä huolimatta voi olla lapsen edun mukaista, että hänen päivähoitonsa jatkuu ennallaan ilman, että sitä täytyy mitenkään erikseen perustella. Muutosehdotuksen tarkoituksena ei liene ole, että sen seurauksena olisi tarve esimerkiksi muuttaa lapsen asumisjärjestelyitä.
Esiopetukseen osallistuvien lasten asema
Hallituksen esitysluonnos asettaa rajoittamisen piirissä olevat esiopetusikäiset lapset eriarvoiseen asemaan sen mukaan osallistuuko lapsi esiopetukseen vai ei. Esiopetus on vapaaehtoista ja osallistumisesta päättävät lapsen huoltajat.
Rajoituksen piirissä olevat esikoululaiset saisivat opetusta keskimäärin neljä tuntia päivittäin [4], mutta samanikäiset rajoituksen piirissä olevat lapset, jotka eivät osallistu esiopetukseen, osapäiväistä päivähoitoa viisi tuntia päivässä. Toki suurin osa lapsista osallistuu esiopetukseen ja esiopetuksen päivittäinen maksimipituus on määritelty viideksi tunniksi, mutta lakiehdotus mahdollistaa tästä huolimatta käytännössä erilaisen kohtelun. Kun vanhemmilla on lisäksi mahdollisuus valita osa-aikainen hoito esimerkiksi kolmena päivänä viikossa (enintään 25 tuntia), voiko käydä jopa niin, että esikouluikäinen ei osallistuisikaan säännöllisesti enää esiopetukseen?
Yksityinen päivähoito
Hallituksen esitysluonnoksen mukaan rajoittamistoimenpiteet eivät koske yksityisen palveluntuottajan järjestämää päivähoitoa. Lapset joutuisivat siten eriarvoiseen asemaan sen perusteella, ovatko vanhemmat valinneet kunnallisen vai yksityisen päivähoidon.
Yksityisen päivähoidon tuki on verovaroin kustannettu tuki perheille, jota maksetaan silloin, kun vanhemmat eivät valitse kunnallista päivähoitoa. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan yhdenvertaisuuden näkökulmasta tulisi yksityisen päivähoidon tuen maksamisen edellytyksiä harkita vastaavissa tilanteissa ja vastaavin perustein kuin kunnallisen päivähoidon rajaamiseksi ehdotetaan.
Lopuksi
Hallituksen esitysluonnoksessa viitataan sosiaali- ja terveysministeriön ja Kuntaliiton vuonna 2004 tekemään kyselyyn, jossa ilmeni, että kokopäivähoidossa on vain n. kolme prosenttia lapsista, joiden vanhempi oli kotona äitiys- vai vanhempainlomalla tai hoitovapaalla. Määrä on voinut tuosta ajankohdasta kasvaa, mutta esitysluonnoksen sisältämän vaikutusarvioinninkin perusteella muutosehdotus kohdistuisi hyvin pieneen määrään päivähoitoikäisistä lapsista.
Lapsiasiavaltuutettu ilmaisee huolensa siitä, että esitysluonnoksella vaikeutettaisiin entisestään niiden perheiden tilannetta, jossa kokopäiväinen päivähoito on toiminut tukena sille, että perhe selviytyy vaikeiden tilanteiden, esimerkiksi vanhemman väsymisen tai äidin synntyksen jälkeisen masennuksen, yli. Tämänkaltaisista tilanteista voi olla hyvinkin vaikea kertoa päiväkodissa ja asiantuntijalausuntojen hankkiminen voi tuntua kohtuuttomalta vaatimukselta. Muullakin tavoin haavoittuvimmassa asemassa olevilla perheillä on usein vähinten voimavaroja ryhtyä hankkimaan tarvittavia selvityksiä.
Subjektiivinen päivähoito-oikeus voi toimia matalan kynnyksen palveluna tämänkaltaisissa tilanteissa ollen myös lapsen edun mukaista leimaamatta perhettä ja lasta tarpeettomasti. Lapsiperheille tulisi kuitenkin entistä enemmän tarjota muillakin tavoin ennaltaehkäiseviä palveluita, mm. kotipalvelua ja perhetyötä. Päivähoidon tai varhaiskasvatuksen ei tulisi toimia korvaavana palveluna silloin, kun tuen tarve tosiasiallisesti johtuu perheen terveydetila- tai muista sosiaalisista ongelmista.
Lapsiasiavaltuutettu näkee tärkeäksi, että perheillä ja lapsilla on valittavanaan vaihtoehtoisia tapoja järjestää lapsen hoito ja varmistaa lapselle riittävä varhaiskasvatus ja tärkeät sosiaaliset suhteet. Kokopäiväinen päivähoito ei luonnollisesti aina ole ainoa tai paras vaihtoehto lapsen edun näkökulmasta. Lapsen edun arvoinnissa lapsen vanhemmat ovat useimmissa tilanteissa parhaat asiantuntijat, erityisesti, jos he ovat myös selvittäneet lapsen oman mielipiteen asiassa.
Hallituksen esitysluonnoksella tavoitellaan sitä, että kokopäiväiseen päivähoitoon ei osallistuisi enää lapset, joilla on kotona huoltaja, joka kykenee pitämään lapsesta riittävän hyvin huolta. Kyse lienee useinmiten tilanteista, joissa vanhemmat kokevat lapsen tarvitsevan päivähoidon virikkeellistä ympäristöä tai vanhemmat eivät ehkä halua liikaa muutoksia lapsen arkeen, jos lapsi on jo aiemmin ollut kokopäiväisesti päivähoidossa. Usein kyse voi olla myös siitä, että vanhemmat eivät tiedä mitä vaihtoehtoisia, kunnallisia tai yksityisiä palveluita ja muita toimintamuotoja olisi tarjolla ja siksi valitsevat kokopäiväisen kunnallisen päivähoidon.
Lapsiasiavaltuutettu pitäisi tarkoituksenmukaisena, että lapsiperheille tarjottaisiin entistä enemmän vaihtoehtoisia palveluita ja muita toimintamuotoja lapsen varhaiskasvatuksen toteuttamiseksi ja lapsen sosiaalisten suhteiden edistämiseksi. Lapsiperheille tarjoavat palveluita tarjoavat esimerkiksi Mannerheimin lastensuojeluliitto ja seurakunnat. Vaihtoehdoista tiedottamisesta tulisi huolehtia viimeistään siinä vaiheessa, kun vanhemmat hakevat päivähoitopaikkaa tai kun tiedossa on, että vanhempi on jäämässä kotiin.
Jyväskylässä 27.5.2014
Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1]Perusopetusasetuksen (852/1998) mukaisesti 1. luokalla koulupäivä voi olla enintään 5 tuntia viikossa ja minimituntimäärä on 19 tuntia viikossa.
[2] Lapsen oikeuksien komitean suositukset Suomelle 2011 http://formin.finland.fi/public/download.aspx?ID=82628&GUID={08815486-C2F7-4348-A1DC-0985FA9542EC}
[3] http://valtioneuvosto.fi/etusivu/rakenneuudistus395285/tiedostot/hetemaen-ryhman-loppuraportti/rakenneohjelman-eteneminen.pdf, s. 26.
[4] Käytännössä esiopetusta annetaan keskimäärin neljä tuntia päivässä. Opetusta annetaan vuosittain on vähintään 700 tuntia ja enintään viisi tuntia päivässä. Esim. http://www.oph.fi/koulutus_ja_tutkinnot/esiopetus/esiopetuksen_jarjestaminen
