Lapsiasiavaltuutetun lausunto oikeusministeriölle työryhmämietinnöstä vapaaehtoisten rikostaustan selvittämiseksi
Oikeusministeriölle16.8.2013
Lapsiasiavaltuutetun lausunto oikeusministeriön työryhmän laatimaan mietintöön Vapaaehtoisten rikostaustan selvittäminen (OM:n mietintöjä ja lausuntoja 33/2013) Asia: Lausuntopyyntö työryhmämietinnöstä 25.6.2013
Viite: OM 6/41/2012
Taustaa
Suomessa ei ole tällä hetkellä kattavaa sääntelyä lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002) koskee pääasiassa työ- ja virkasuhteessa toimivia henkilöitä. Oikeusministeriön työryhmän mietinnössä ehdotetaan säädettäväksi erillinen laki lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä. Lailla pantaisiin täytäntöön Euroopan unionin ja neuvoston direktiivi lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumiseksi 2011/93/EU (13.12.2011) siltä osin kuin Suomen lainsäädäntö ei vielä vastaa sen 10 artiklan vaatimuksia.
Mietinnön taustalla on myös Lapsiasiavaltuutetun 9.1.2012 tekemä aloite lasten kanssa toimivien rikostaustan selvittämismenettelyn epäkohtien korjaamiseksi [i]. Aloitteessa ehdotettiin, että rikostaustan selvittämismenettely laajennettaisiin koskemaan myös muita kuin virka- ja työsuhteessa olevia, esim. vapaaehtoistoimintaa ja yritystoimintaa ja että sen tulisi koskea myös lyhytaikaisia, alle kolme kuukautta kestäviä tehtäviä.
Esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset ja tavoitteet
Työryhmän mietinnössä ehdotetaan, että vapaaehtoistoimintaan osallistuvien rikostaustan selvittäminen olisi vapaaehtoistehtävän järjestäjän oikeus, ei velvollisuus. Vapaaehtoistoiminnan järjestäjä voisi pyytää rikosrekisteri otteen suoraan Oikeusrekisterikeskukselta vapaaehtoisen suostumuksella. Vapaaehtoistehtävän järjestäjän tulisi laatia ennaltaehkäiseviä toimia koskevia menettelyohjeita tai -ohjelmia, joiden perusteella toiminta järjestettäisiin lapsen kannalta turvallisella tavalla.
Esityksen tavoitteena on turvata lapsen henkilökohtainen koskemattomuus myös vapaaehtoistoiminnassa, jolla osaltaan edistetään ja turvataan lapsen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista ja suojataan lasta seksuaaliselta hyväksikäytöltä ja riistolta, vakavalta väkivaltarikollisuudelta ja huumeidenkäyttöön houkuttelulta. Samanaikaisesti tavoitteena on kunnioittaa vapaaehtoistoimintaan osallistuvien yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa. Toiminnallisena tavoitteena on luoda oikeasuhtainen ja tarkoituksenmukainen menettely, jolla edistetään alaikäisen turvallisuutta, mutta ei kuitenkaan vaikeuteta vapaaehtoistoiminnan järjestämistä.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa oikeusministeriön työryhmän ehdotuksen mukaisen lain säätämistä. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan ehdotus täyttää pääosin Lapsiasianvaltuutetun edellä mainitussa aloitteessa esitetyt vaatimukset ja sisältää myös menettelytavat, joilla voidaan taata lasten suojelemisen tavoitteet, mutta ei vaikeuteta tarpeettomasti vapaaehtoistyötä. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että jatkossa olisi huomioita aloitteen sisältämät muut ehdotukset, joilla lasten turvallisuutta voitaisiin varmistaa.
Lapsiasiavaltuutetun toiminta pohjautuu YK:n lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (SopS 59-60/1991). Lapsiasiavaltuutettu arvioi oikeusministeriön työryhmämietintöä yleissopimuksen näkökulmasta. Oikeusministeriön mietinnön sisältämän hallituksen esityksen kannalta keskeiset YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen periaatteet ovat:
- Lapsen edun ensijaisuus kaikissa lapsia koskevissa toimissa (3 artikla). Artiklan toinen kappale luo valtiolle aktiivisen yleisvelvoitteen taata lapsen hyvinvoinnille välttämättömän suojelun ja hoidon kaikissa olosuhteissa. Kolmannen kappaleen täytäntöönpano edellyttää, että valtio tarkastelee kokonaisvaltaisesti uudelleen lainsäädäntöä, joka määrittelee valtion, vapaaehtoisten tai yksityisten tarjoamat palvelut lapsille. [ii]
- 19 artikla velvoittaa jäsenvaltioita suojelemaan lapsia kaikenlaiselta ruumiilliselta ja henkiseltä väkivallalta, vahingoittamiselta ja pahoinpitelyltä sekä hyväksikäytöltä mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö. Artiklan 1 kappale velvoittaa ryhtymään lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin, sosiaalisiin ja koulutuksellisiin toimiin lapsen suojelemiseksi.
- Artiklan 34 mukaan lasta tulee suojella kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksikäytön muodoilta.
Lapsen suojeleminen seksuaaliselta hyväksikäytöltä ja kaltoinkohtelulta edellyttää mm. se varmistamista, ettei lasten kanssa läheisessä vuorovaikutuksessa ilman huoltajan läsnäoloa voi työskennellä henkilö, joka on syyllistynyt näihin rikoksiin. Koska vuonna 2002 säädetty laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä ei koske kaikki toimintaan osallistuvia, Lapsiasiavaltuutettu on tammikuussa 2012 tehdyssä aloitteessaan esittänyt, että rikostaustan selvittämismenettely ulotetaan myös muihin kuin virka- ja työsuhteessa olevien lasten kanssa työskenteleviin. Tämä kattaa sekä perinteisen yhdistysmuotoisen vapaaehtoistoiminnan sekä palkkioperusteiden toiminnan, yrittäjätoiminnan sekä näiden yhdistelmät. Lapsiasiavaltuutettu on aiemmassa lausunnossaan oikeusministeriön työryhmälle (24.9.2012) korostanut, että on tärkeää löytää menettelytavat, joilla lasten suojelemisen tavoitteet voidaan turvata vaikeuttamatta vapaaehtoistyötä tarpeettomasti.
Yksittäisten säännösten arviointi
Laki lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä olisi menettelylaki, jonka soveltamisala määriteltäisiin 2 §:ssä. Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että esityksessä on huomioitu laajasti vapaaehtoistoiminnan kenttä, johon lakia voitaisiin soveltaa. Myös vapaaehtoistoiminnan järjestäjän määritelmä (3 §) on laaja ja se kattaa lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan hyvin järjestäytyneen vapaaehtoistoiminnan moninaiset tilanteet riippumatta organisaatiomuodosta. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että edelleen jatkossa on tärkeää kehittää sääntelyä siten, että myös yritystoiminnan harjoittajat tulevat selvitysmenettelyn piiriin.
Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että ehdotukseen on sisällytetty myös säännös alaikäisen koskemattomuutta turvaavista ennaltaehkäisevistä toimista (4 §). Kyseisistä toimenpiteistä ja niiden hyväksymisestä on liitettävä tiedot Oikeusrekisterikeskukselle tehtävään rikosrekisteriotteen hakemukseen. Toimintaa koskevia ohjeita ja menettelytapoja ei siten säädetä valvottavaksi mitenkään tilanteissa, joissa vapaaehtoistoiminnan järjestäjä ei käytä oikeuttaan pyytää rikosrekisteriotetta. Lapsiasiavaltuutetun mielestä ehdotuksessa tulisi korostaa sitä, että velvollisuus luoda toimintaa koskevia ohjeita ja menettelytapoja lasten suojaamiseksi koskisi kaikkia lain soveltamisalaan kuuluvia toimijoita, ei vain niitä, jotka käyttävät oikeuttaan selvittää vapaaehtoisten rikostaustaa. Ohjeiden ja menettelytapojen tulisi sisältää myös lasten turvataitokasvatusta. Lasten tietämyksen lisääminen omista oikeuksistaan ja muun muassa miten erilaisissa vaikeissa tilanteissa tulisi toimia, on oleellinen osa lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin varmistamista.
Työryhmän ehdotus sisältää tarkat edellytykset rikosrekisteriotteen pyytämiselle (5 §). Tarkat edellytykset voivat auttavat vapaaehtoistoiminnan järjestäjiä paremmin hahmottamaan tilanteet, joissa otteen pyytäminen olisi syytä tehdä ja osaltaan myös saada toimijoita käyttämään oikeuttaan kyseisissä tilanteissa. Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä, että ehdotuksessa ei ole rajauduttu tilanteisiin, joissa henkilökohtainen vuorovaikutussuhteen syntyminen edellyttää tapaamista, vaan on tuotu esiin myös mm. sähköisen median kautta muodostuvat vuorovaikutussuhteet. Myös mahdollisuus pyytää otetta, kun henkilö valitaan koulutukseen tai valmennukseen, joka on edellytyksenä varsinaisen tehtävän saamiselle, on lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan tarpeellinen.
Työryhmän ehdotuksessa tavoitteeksi on asetettu, ettei vapaaehtoistoiminnan järjestämistä vaikeuteta tarpeettomasti. Myös lapsiasiavaltuutettu on tuonut esille huolensa, että menettelyn monimutkaisuus, aikaa vievyys ja kalleus voivat karkottaa vapaaehtoisia toiminnan piiristä. Rikosrekisteriotteen voisi pyytää joko vapaaehtoistoiminnan järjestäjä tai keskusjärjestö vapaaehtoistoiminnan järjestäjän toimeksiannosta. Myös vapaaehtoinen itse voisi toimittaa otteen toiminnan järjestäjälle. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan joustavat menettelytavat ovat suositeltavia, mutta samalla on huolehdittava, että ne säilyvät riittävän selkeinä. Monimutkaiset ja epäselvät menettelyt, joista aiheutuu myös kustannuksia, voivat saada aikaan mm. sen, että oikeutta rikosrekisteriotteen pyytämiselle ei käytetä niissäkään tilanteissa, kun se olisi perusteltua. Menettelystä seuraava lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin entistä tehokkaampi varmistaminen olisi priorisoitava suhteessa menettelystä aiheutuviin lisätyöhön ja kustannuksiin. Menettelytapojen toimivuutta olisi lisäksi hyvä arvioida yhdessä erilaisten vapaaehtoistoimintaa järjestävien tahojen kanssa.
Kaikissa vaihtoehtoisissa menettelytavoissa on huolehdittava myös vapaaehtoisen yksityisyyden suojan varmistamisesta. Erityisen tärkeää on, että vapaaehtoiselle annetaan riittävä informaatio sekä rikosrekisteriotteen pyytämisestä että sen sisällöstä ja käyttötarkoituksesta ennen suostumuksen antamista.
Lopuksi
Lapsiasiavaltuutettu on aiemmassa lausunnossa työryhmälle (24.9.2012) esittänyt, että pelkästään vapaaehtoisen aloittaessa toiminnan tehtävä rikostaustan tarkistaminen ei ole riittävää. Suositeltavaa olisi siten tietyin väliajoin tehtävät tarkistukset. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että säännöllisen tarkistuksen mahdollistavan säännöksen lisäämistä harkittaisiin vielä lisättäväksi ehdotukseen.
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa pyrkimyksiä yhdistää ehdotuksen mukainen sääntely vuonna 2002 säädettyyn lakiin. Tällä voitaisiin varmistaa lainsäädännön kattavuus siten, että lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittäminen tulisi tehtäväksi kaikissa tilanteissa mahdollisimman yhtenäisillä menettelytavoilla. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että edelleen jatkossa on tärkeää kehittää sääntelyä siten, että myös yritystoiminnan harjoittajat tulevat selvitysmenettelyn piiriin. Tämä aloite onkin mietinnössä mainittu. Lapsen edun kannalta on merkityksellistä, ettei lapsen turvallisuus ole missään tilanteessa uhattuna.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan ehdotuksella edistetään lapsen turvallisuutta ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että myös nyt ehdotetun lain seurantatyö tulisi käynnistää. Koska rikosrekisteriotteen pyytäminen ehdotetaan säädettäväksi vapaaehtoistoiminnan järjestäjän oikeudeksi, ei velvollisuudeksi, on hankittava mm. tietoa siitä, kuinka laajasti oikeutta käytetään ja miten menettelyä olisi kehitettävä. Lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin tosiasiallinen varmistaminen edellyttää, että missään toimintamuodossa ei laiminlyödä toimenpiteitä, joilla sitä voidaan edistää.
Jyväskylässä 16.8.2013
Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[i] http://www.lapsiasia.fi/nyt/aloitteet/aloite/-/view/1576830
[ii] Lapsen oikeuksien käsikirja, Unicef 2011, s. 37-40.
[iii] Artiklan sisältö on mainittu esitysksen sivulla 32, mutta artiklaa ei suoraan siinä todeta.
