Lapsiasiavaltuutetun lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle esiopetuksen muuttamisesta velvoittavaksi
Opetus- ja kulttuuriministeriölle 11.6.2014
Viite: 29/010/2014
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto luonnokseen hallituksen esitykseksi eduskunnalle perusopetuslain muuttamisesta (esiopetuksen velvoittavuus)
Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö
Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan muutettavaksi perusopetuslakia (628/1998) siten, että esiopetus säädettäisiin velvoittavaksi. Ennen oppivelvollisuusiän alkamista lapsen olisi osallistuttava vuoden mittaiseen esiopetukseen tai esiopetukselle asetetut tavoitteet olisi saavutettava sen toiminnan kautta, johon lapsi osallistuu.
Ehdotus perustuu hallitusohjelmaan, jonka mukaan esiopetusta ja perusopetusta kehitetään koko ikäluokalle yhteisenä, tasavertaiset edellytykset turvaavana opetuksena.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa esiopetuksen säätämistä velvoittavaksi ja pitää tärkeänä, että kaikille lapsille taataa yhdenvertaisesti mahdollisuudet osallistua laadukkaaseen esiopetukseen. Varhaiskasvatus ja siihen liittyvä esiopetus sekä perusopetus muodostavat perustan lapsen elinikäiselle oppimiselle. Esiopetuksen keskeisenä tehtävänä on edistää lapsen kasvu-, kehitys- ja oppimisedellytyksiä. [1]
Esiopetukseen osallistuu jo nykyäänkin lähes koko 6-vuotiaiden ikäluokka, vain noin kaksi prosenttia heistä jää esiopetuksen ulkopuolelle. Ulkopuolelle jäämisen syitä on monia, joista kaikkiin ei voida eikä ole tarpeenkaan vaikuttaa säätämällä esiopetus pakollisiksi. Tällaisia syitä ovat mm. lasten oleskelu ulkomailla vanhempiensa kanssa tai lasten osallistuminen jo perusopetukseen [2]. Esiopetuksen järjestäminen on kunnille lakisääteinen velvollisuus, kaikilla lapsilla on oikeus esiopetukseen ja vain hyvin pieni osa lapsista ei siihen osallistu.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että esiopetuksen velvoittavuudesta säädettäessä olisi huolehdittava siitä, että kaikilla lapsilla olisi käytännössäkin tosiasiallisesti mahdollisuus osallistua kunnan järjestämään esiopetukseen. Tämä edellyttää mm. sitä, että esiopetusta tarjottaisiin lähellä lapsia ja ilman päivän aikana tapahtuvia hankalia siirtymisiä esiopetuksen ja päiväkodin välillä.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on edistää lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59-60/1991). Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta lapsen oikeuksien yleissopimuksen näkökulmasta.
Lapsen oikeuksien yleissopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan lapsi ole saavuttanut täysi-ikäisyyttä aikaisemmin (1 artikla). Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi.
Lapsen oikeuksien yleissopimusta tulee tulkita kokonaisuutena. Yleissopimuksen täytäntöönpanoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleissopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat. [3]
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen yleisperiaatteet ovat:
- lapsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3 art)
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 art)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 art),
- lapsen oikeus elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti (6 art)
- vanhempien ensisijainen vastuu lapsen kasvusta ja kehityksestä, jossa tehtävässä lapsen edun on ohjattava heidän toimintaansa (18(1) art)
- valtion on tuettava vanhempia ja muita laillisia huoltajia lapsen kasvatustehtävässä (18(2) art)
- työssäkäyvien vanhempien lapsilla on oikeus hyödyntää heille tarkoitettuja lastenhoitopalveluita ja -laitoksia (18(3) art)
Lapsen oikeuksien sopimuksen toimeenpanoa valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea on kehottanut Suomen valtiota mm. kannustamaan haavoittuvassa tilanteessa olevien lapsiryhmien vanhempia yhä useammin ilmoittamaan lapsensa varhaiskasvatusohjelmiin, jotta lasten suomen kielen taito ja sosiaaliset taidot kehittyisivät ja estettäisiin mm. koulupudokkuutta myöhemmässä vaiheessa. [4]Varhaiskasvatus ja siihen kiinteästi liittyvä esiopetus nähdään siten tärkeänä tekijänä lasten oppimisvalmiuksien kehittämisessä.
Suomen perustuslain (731/1999) 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Säännös ulottaa julkisen vallan turvaamisvelvollisuuden perustuslain 2 luvussa säädettyjen perusoikeuksien ohella Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa turvattuihin ihmisoikeuksiin. Turvaamisvelvoite ulottuu siten lapsen oikeuksien yleissopimuksessa taattuihin oikeuksiin.
Perustuslaissa vahvistetaan oikeus maksuttomaan perusopetukseen (16 §). Lisäksi jokaiselle tulisi olla yhtäläiset mahdollisuudet saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta.
Arvio hallituksen esitysluonnoksen ehdotuksista
Muutosehdotuksen tavoitteet ja vaikutukset
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että muutosehdotukselle ei varsinaisesti ole määritelty tavoitteita. Hallituksen esitysluonnoksessa tuodaan selkeästi esiin esiopetuksen tavoitteet ja laadukkaan esiopetuksen vaikutukset lapsen tasapainoiselle kasvulle, kehitykselle ja oppimisille. Esitysluonnoksessa ei sen sijaan ole määritelty tavoitteita, jotka olisi tarkoitus saavuttaa sillä, että esiopetus säädettäisiin velvoittavaksi.
Ylätason tavoitteina ovat luonnollisesti laadukkaan esiopetuksen tarjoaminen kaikille esiopetukseen oikeutetuille lapsille sekä kaikkien lasten osallistuminen esiopetukseen, mutta nämä tavoitteet ovat olleet olemassa jo aiemminkin. Esiopetuksen velvoittavuudesta säädettäessä tavoitteena tulisi olla mm. tällä hetkellä esiopetuksen ulkopuolelle jäävien lasten mukaan saaminen opetuksen piiriin. Tavoitteena pitäisi lisäksi olla, että esiopetukseen osallistutaan säännöllisesti päivittäin. Lapsiasiavaltuutetun pitäisikin tärkeänä, että esitysluonnoksessa esitettäisiin millä keinoin kaikki esiopetukseen oikeutetut lapset saadaan osallistumaan säännöllisesti esiopetukseen.
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että hallituksen esitysluonnokseen on sisällytetty lapsivaikutusten arviointi. Arvioinnissa on esitetty, että esiopetuksen muuttaminen velvoittavaksi mahdollistaisi lapsen säännöllisen osallistumisen ryhmämuotoiseen esiopetukseen (s. 6). Velvoittavalla esiopetuksella edistettäisiin lapsen varhaisen tuen tarpeen havaitsemista ja tuen toteutumista oppimisvaikeuksien ennaltaehkäisemiseksi (s. 7). Nämä vaikutukset ovat erittäin tärkeitä, mutta edellyttävät toteutuakseen, että kaikille lapsille tarjotaan käytännössäkin mahdollisuus osallistua kunnan järjestämään esiopetukseen.
Edellä mainituista tavoitteista, koko ikäluokan saamisesta mukaan esiopetukseen ja esiopetuksen osallistumisen säännöllisyydestä, olisi vaikutuksia kuntien esiopetuksen järjestämisvelvollisuuteen. Kunta olisi edelleenkin velvollinen järjestämään jokaiselle kunnassa asuvalle esiopetusikäiselle paikan esiopetusryhmässä lapsen ja lapsen vanhempien niin halutessa.
Esiopetusryhmän tulisi olla tosiasiallisesti jokaisen lapsen saatavilla eli esiopetukseen osallistuminen ei esimerkiksi saisi aiheuttaa lapselle ja vanhemmille kohtuuttoman pitkiä kuljetusmatkoja tai päivän aikana hankalasti järjestettäviä siirtymisiä esiopetuksen ja päivähoidon välillä eikä pidentää lapsen koulu- ja hoitopäivää kohtuuttomasti. Kunta ei voisi vedota siihen, että esiopetuksesta voisi halutessaan huolehtia myös esim. kotiopetuksessa.
Esitysluonnoksen vaikutusarvioinnissa näitä asioita ei ole käsitelty, vaikka syinä esiopetuksen ulkopuolelle jäämiseen on esitetty olevan mm. osallistuminen yksityiseen päivähoitoon, jossa ei ole maksutonta esiopetusta tarjoavaa ryhmää, omalla äidinkielellä tarjolla olevan esiopetuksen puute ja matkojen kohtuuttomuus.
Esitysluonnoksen sivulla 8 todetaan, että esiopetuksen muuttuessa velvoittavakasi olisi huolehdittava siitä, että esiopetukseen osallistuvalla lapsella olisi mahdollisuus käyttää päivähoitopalveluita. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että samaan aikaan valmistellaan hallituksen esitystä subjektiivisen päivähoidon rajoittamiseksi, jonka mukaan rajoituksen piiriin kuuluva esiopetukseen osallistuva lapsi ei enää jatkossa saisi päivähoidon palveluita [5]. Tästä voi seurata jossain perheissä kohtuuttomia hankaluuksia liittyen esim. esiopetukseen kuljettamiseen.
Esiopetus osaksi oppivelvollisuutta?
Lapsiasiavaltuutettu nostaa esiin lisäksi kysymyksen, tulisiko velvoittavan esiopetuksen jatkossa olla osa oppivelvollisuuden täyttämistä. Esiopetus on vähitellen monella tavoin lähentynyt yhä enemmän peruspetusta ja velvoittavana se olisi vielä lähempänä. Esiopetuksesta säädetään myös perusopetuslaissa. Osa oppivelvollisuuden piirissä olevista lapsista on jo nyt velvollinen osallistumaan esiopetukseen (perusopetuslaki 26 §).
Opetushallitus vahvistaa esiopetuksen opetussuunnitelman perusteet, joita ollaan parhaillaan uudistamassa [6]. Esiopetus koostuu eri laajuisista ja eri tavoin toteutetuista oppimiskokonaisuuksista, joilla tuetaan lapsen kokonaisvaltaista kasvua ja hyvinvointia sekä tarjotaan monipuolinen perusta lapsen osaamisen edistymiselle.
Toiminta esiopetuksessa on siten hyvin tavoitteellista ja tähtää perusopetuksessa tarvittavien oppimisvalmiuksien saavuttamiseen. Tavoitteiden toteutumista on tarkoitus arvioida. Ero alkuopetuksen tavoitteisiin ei ehkä ole kovinkaan suuri, vaikkei esiopetuksessa oppiainekohtaisia tavoitteita asetetakaan.
Oppivelvollisuus ei tarkoita koulupakkoa. Myöskään esiopetuksen osalta ei säädettäisi "esikoulupakosta" vaan esiopetukselle asetetut tavoitteet voisi saavuttaa kotiopetuksessa tai muun kuin perusopetuslaissa tarkoitetut opetuksen järjestäjän antamassa opetuksessa. Esitys olisi siis linjassa kotiopetuksenkin osalta perusopetuksen kanssa, kuten esitysluonnoksessa 26 a §:n perusteluissakin todetaan.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että parhaillaan on valmistelussa hallituksen esitysluonnos oppivelvollisuuden pidentämisestä vuodella perusopetuksen jälkeen. Tästä ei ole mainintaa hallituksen esitysluonnoksessa esiopetuksen velvoittavuudesta. Käytännössä oppivelvollisuutta ollaan siten pidentämässä kahdella vuodella, nimetään esiopetus osaksi oppivelvollisuutta tai ei.
Olisi tärkeää, että näitä muutosehdotuksia sekä niihin läheisesti liittyvää varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista käsiteltäisiin ja arvioitaisiin kokonaisuutena. Näin voitaisiin saavuttaa yhtenäisempiä ja tehokkaampia ratkaisuja, joilla käytännön tasollakin voitaisiin varmistaa lasten laadukas koulutus ja saavuttaa varhaiskasvatukselle sekä oppivelvollisuudelle asetetut tavoitteet.
Lausunnon keskeinen sisältö
Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että kaikille lapsille taataa yhdenvertaisesti mahdollisuudet osallistua laadukkaaseen esiopetukseen. Esiopetuksen keskeisenä tehtävänä on edistää lapsen kasvu-, kehitys- ja oppimisedellytyksiä.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että esiopetuksen velvoittavuudesta säädettäessä olisi huolehdittava siitä, että kaikilla lapsilla olisi käytännössäkin mahdollisuus osallistua kunnan järjestämään esiopetukseen. Tämä edellyttää mm. sitä, että esiopetusta tarjottaisiin lähellä lapsia ja ilman päivän aikana tapahtuvia hankalia siirtymisiä esiopetuksen ja päiväkodin välillä.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että muutosehdotukselle ei varsinaisesti ole määritelty tavoitteita. Hallituksen esitysluonnos sisältää kyllä esiopetuksen tavoitteita, muuta siinä ei selvästi ilmaista tavoitteita, jotka olisi tarkoitus saavuttaa sillä, että esiopetus säädettäisiin velvoittavaksi.
Esiopetus on vähitellen monella tavoin lähentynyt yhä enemmän peruspetusta ja velvoittavana se olisi sitä vielä lähempänä. Esiopetuksesta säädetään perusopetuslaissa. Osa oppivelvollisuuden piirissä olevista lapsista on jo nyt velvollinen osallistumaan esiopetukseen. Molemmille laaditaan tavoitteellinen opetussuunnitelma. Kumpaakaan opetusmuotoa ei koske ns. koulupakko. Siten olisi harkittava, tulisiko esiopetuksen jatkossa olla osa oppivelvollisuuden suorittamista.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että parhaillaan on valmistelussa myös muita varhaiskasvatukseen ja oppivelvollisuuteen liittyviä lainmuutosehdotuksia. Olisi tärkeää, että nyt käsiteltävänä olevaa esitysluonnosta, subjektiivisen päivähoidon rajoittamista ja oppivelvollisuuden pidentämistä koskevia muutosehdotuksia sekä niihin läheisesti liittyvää varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista käsiteltäisiin ja arvioitaisiin kokonaisuutena. Näin voitaisiin saavuttaa yhtenäisempiä ja tehokkaampia ratkaisuja, joilla käytännön tasollakin voitaisiin varmistaa lasten laadukas koulutus ja saavuttaa varhaiskasvatukselle sekä oppivelvollisuudelle asetetut tavoitteet..
Jyväskylässä 16.6.2014
Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] Luonnos esiopetuksen opetussuunnitelman perusteiksi, 11.4.2014 (35/014/2012).
[2] http://www.minedu.fi/OPM/Julkaisut/2013/Selvitys_esiopetuksen_velvoittavuudesta.html?lang=fi
[3] http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fC%2fGC%2f14_&Lang=en
[4] Lapsen oikeuksien komitean suositukset Suomelle 2011 http://formin.finland.fi/public/download.aspx?ID=82628&GUID={08815486-C2F7-4348-A1DC-0985FA9542EC}
[5] http://okm.fi/export/sites/default/OPM/Koulutus/koulutuspolitiikka/vireilla_koulutus/paivahoito/HE_laiksi_lasten_paivahoidosta_annetun_lain_muuttamisesta_subjektiivinen_oikeus_2014.pdfja lapsiasiavaltuutetun esitysluonnosta koskeva lausunto 27.5.2014 http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1884260 .
[6]Lapsiasiavaltuutetun lausunto esiopetuksen opetussuunnitelman perusteista 22.5.2014 http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1883900 Hallituksen esitysluonnoksessa mainitaan, että uusissa opetussuunnitelman perusteissa otetaan huomioon esiopetuksen muuttuminen velvoittavaksi. Toukokuussa lausunnolla olleessa luonnoksessa ei tästä vielä mainintaa ole.
