Lapsiasiavaltuutetun lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle oppivelvollisuusiän pidentämisestä
Opetus- ja kulttuuriministeriölle 6.6.2014
Viite: OKM/27/010/2014
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esitysluonnokseen oppivelvollisuuslaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi
Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö
Hallituksen esitysluonnoksessa esitetään säädettäväksi uusi laki oppivelvollisuudesta. Esityksellä pidennettäisiin oppivelvollisuutta yhdellä vuodella.
Esityksen tavoitteena on tehostaa nuorisotakuun toimeenpanoa siten, että entistä useampi peruskoulun päättävistä nuorista suorittaisi vähintään toisen asteen koulutuksen ja sijoittuisi nopeasti työelämään. Tavoitteena on erityisesti kriittisen nivelvaiheen koulutuksen jatkuvuuden turvaaminen, keskeyttämisten vähentäminen ja nuorten työurien pidentäminen.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on edistää lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59-60/1991). Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta lapsen oikeuksien yleissopimuksen näkökulmasta.
Lapsen oikeuksien yleissopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan lapsi ole saavuttanut täysi-ikäisyyttä aikaisemmin (1 artikla). Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi.
Lapsen oikeuksien yleissopimusta tulee tulkita kokonaisuutena. Yleissopimuksen täytäntöönpanoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleissopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat. [1]
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen yleisperiaatteet ovat:
- lapsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3(1) art)
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 art)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 art)
- lapsen oikeus elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti (6 art)
- lapsen oikeus saada opetusta, johon liittyvät seuraavat asiat: pakollinen ja maksuton perusopetus, erilaisten keskiasteen koulutusmuotojen kehittäminen ja niiden saattaminen jokaisen lapsen ulottuville, korkea-asteen koulutuksen saattaminen kaikkien ulottuville heidän kykyjensä perusteella,
- koulutuksen on kehitettävä lapsen yksilöllisiä taitoja, ihmisoikeuksien sekä lapsen oman kielen ja kulttuurin kunnioitusta, vastuullista kansalaisuutta, suvaitsevaisuutta sekä ympäristön suojelua (29 art)
Lapsiasiavaltuutettu pitää puutteena sitä, ettei hallituksen esitysluonnoksessa lainkaan huomioida lapsen oikeuksien yleissopimusta.
Lapsiasiavaltuutetun arvio hallituksen esitysluonnoksen ehdotuksista
Johdanto
Lapsiasiavaltuutettu pitää hallituksen esitysluonnoksen tavoitteita tärkeinä. Nuorisotakuu ja sen toteutumisen tukeminen on osa välttämättömiä toimia lasten ja nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Lapsiasiavaltuutettu kuitenkin huomauttaa, että pelkästään oppivelvollisuuden pidentämisellä yhdellä vuodella ei saavuteta esitysluonnoksessa esitettyjä tavoitteita.
Nivelvaiheeseen lisättävän opetuksen sisältö on huomattavan tärkeä tekijä lasten innostamisessa jatko-opintojen pariin. Lisäksi osa lapsista tarvitsee opiskelupaikan lisäksi opiskelijahuollon tai muita tukevia palveluita, jotta he kykenevät ja motivoituvat jatkamaan opintoja oppivelvollisuuden päätyttyäkin.
On myös huolehdittava siitä, että pidennetyn oppivelvollisuuden tullessa voimaan koko maassa on tarjolla riittävästi toisen asteen opiskelupaikkoja sekä perusopetuksen lisäopetuksen, ammatilliseen koulutukseen ohjaavan tai valmistavan koulutuksen ja lukioon valmistavan koulutuksen aloituspaikkoja. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan aloituspaikkoja kaiken kaikkiaan on tarjolla yli kysynnän, mutta käytännössä sisäänpääsyvaatimukset, kuten esim. keskiarvo-rajat, voivat olla esteenä opintojen aloittamiselle lapsen toivomassa jatko-opintopaikassa. Tarjonnassa on myös paljon alueellisia eroja.
Lapsiasiavaltuutettu toteaa yleisenä huomiona, että hallituksen esitysluonnos on vielä paikoin melko keskeneräinen hallituksen esitykselle asetettujen vaatimusten näkökulmasta. Muun muassa muutamat uuden oppivelvollisuuslain säännösehdotukset on kirjoitettu erittäin hankalasti luettavaksi ja ymmärrettäväksi, esimerkkinä 8 § Opiskelupaikan osoittaminen.
Lapsivaikutusten arviointi
Lapsivaikutusten arviointi perustuu lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaiseen vaatimukseen asettaa lapsen etu ensisijaiseksi kaikessa lapsiin kohdistuvassa päätöksen teossa ja muissa toimissa. Myös oikeusministeriö suosittaa arvioinnin tekemistä ohjeissaan.
Hallituksen esitysluonnokseen sisältyy yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi, johon sisällytetty lapsivaikutusten arviointi jää hyvin karkealle tasolle. Esitysluonnoksen sivulla 67 todetaan, että esitykseen liittyy vahvasti yhteiskunnan pyrkimys varmistaa, että laajennettuun oppivelvollisuuteen kuuluva ikäluokka pysyisi kattavasti opetuksen piirissä, jotta yhteiskunnallisen syrjäytymisen vaaraa voitaisiin ehkäistä. Esitysluonnos ei sisällä kuitenkaan esimerkiksi minkäänlaista pohdintaa siitä, millä tavoin pakollinen lisävuosi vaikuttaisi nuoren opiskelumotivaatioon tai miten suuri osa nuorista jatkaisi opintojaan valmistavan opetuksen jälkeen. Luonnoksessa ei myöskään tuoda esiin olisiko oppivelvollisuuden pidentämiselle ollut vaihtoehtoja. Opintojen keskeyttämistäkin käsitellään yli 20-vuotiaiden osalta, mutta arvioita määristä tai syistä ei esitetä lukion tai ammattikoulutuksen keskeyttäneiden lasten osalta.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että lapsivaikutusten arviointi olisi sisällytettävä esitysluonnokseen nimenomaisesti.
Oppivelvollisuuden pidentäminen
Teknisenä kommenttina lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että 3 §:ssä (uusi laki oppivelvollisuudesta) käytetään termejä lapset ja nuoret sekä lapset. Lapsen oikeuksien yleissopimus määrittelee, että kaikki alle 18-vuotiaat ovat lapsia. Määritelmä on yleisesti käytetty myös kansallisessa lainsäädännössämme. Oppivelvollisuus kestäisi ehdotuksen mukaan 17-vuotiaaksi asti. Selkeyden vuoksi olisi säännöksissä syytä siten käyttää vain termiä lapsi.
YK:n lapsen oikeuksien komitea on todennut edellä mainitussa yleiskommentissaan nro 1, että lapsen oikeudessa opetukseen ei ole kyse vain kouluun pääsemisestä vaan myös koulutuksen sisällöstä. Koulutuksen sisällön tulee tukea jokaisen lapsen persoonallisuutta, lahjakkuutta ja taitoja, huomioiden, että lapsi on yksilö, jolla on omat luonteenpiirteensä, kiinnostuksen kohteensa, kykynsä ja oppimisen tarpeensa. Tällaisella koulutuksella voidaan osaltaan varmistaa lapsen edun toteutumista.
Perusopetuksen jälkeiseen oppivelvollisuuteen kuuluvan opetuksen sisällön tulisi olla lapsia motivoivaa ja aidosti opintojen jatkamiseen kannustavaa. Lapsille tulisi tarjota vaihtoehtoja, jotka he kokevat kiinnostaviksi ja, joiden avulla he pystyvät saavuttamaan tulevaisuudessa mielekkääksi kokemansa ammatin ja työpaikan.
Pakolla suoritettava lisävuosi ei vielä yksinään varmista sitä, että lapsi jatkaisi opintojaan tutkinnon suorittamiseen asti ja sijoittuisi sen jälkeen suoraan työelämään. Pelkona on, että erityisesti vakavimman syrjäytymisuhan alaisen lapset ovat niitä, joille osoitetaan opiskelupaikka, joka ei loppujen lopuksi millään tavoin paranna heidän tilannettaan. "Pakko-opiskelu" lapsen mielestä täysin yhdentekevien opintojen parissa voi jossain tilanteissa jopa huonontaa hänen tilannettaan.
Lapsiasiavaltuutettu näkee opinto-ohjauksen erittäin tärkeässä roolissa. Perusopetuksessa oppilaan ohjaajan tulisi sekä ennen yhteishakua mutta tarvittaessa myös sen jälkeen yhdessä lapsen kanssa etsiä opiskeluvaihtoehtoja, jotka tukevat lapsen luontaisia taipumuksia ja kiinnostuksen kohteita. Vuosi opetuksessa, jossa lapsi pääsee harjoittamaan taitojaan, liittyivät ne sitten lapsen harrastuksiin tai mihin tahansa häntä kiinnostavaan, voi toimia parhaana kannustimena jatkamaan opintoja pidemmällekin.
Erityisen tärkeää on lisävuoden aikana huolehtia siitä, että kaikki ne lapset, jotka tarvitsevat apua opintoja jatkaakseen, sitä myös saavat. Kyse voi olla opinto-ohjauksesta, mutta usein vaaditaan myös sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita. Opiskelijahuolto on tässä keskeisessä asemassa. Sen toimivuus on varmistettava myös toisen asteen koulutuksen valmistavaan koulutukseen osallistujille ja erityisesti niiden lasten osalta, joille opiskelupaikka on viimekädessä osoitettu. Näiden oppivelvollisten joukosta löytyvät todennäköisesti suurimassa syrjäytymisvaarassa olevat lapset.
Koulutuspaikat
Esitysluonnoksen mukaan perusopetuksen jälkeisen oppivelvollisuuden ensisijainen suoritustapa olisi toisen asteen tutkintoon johtava koulutus, lukio tai ammatilliseen perustutkintoon johtava koulutus, mukaan lukien oppisopimuskoulutus. Erityistä tukea tarvitsevat voisivat suorittaa oppivelvollisuuden ammatillisessa erityisoppilaitoksessa. Lisäksi oppivelvollisuuden viimeinen vuosi voitaisiin suorittaa koulutuksessa, jonka tarkoitus on antaa valmiudet aloittaa toisen asteen tutkintoon johtava koulutus.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa edelleen, että koulutuksen sisällöllinen laadukkuus ja sen sopivuus ja kiinnostavuus kullekin lapselle yksilönä ovat tärkeitä tekijöitä motivoimaan lasta hankkimaan itselleen koulutus ja edistämään hänen siirtymistään työelämään opintojen päätyttyä.
Syy siihen, että lapsi ei jatka opiskelua peruskoulun jälkeen, ei aina johdu siitä, ettei lapsella ole riittäviä opiskeluvalmiuksia. Kyse voi olla myös siitä, ettei lapsi vielä tiedä mitä hän haluaa opiskella, missä hän pärjäisi tai missä hän olisi parhaimmillaan. Näissä tilanteissa ei lukioon tai ammatilliseen opetukseen valmentavakaan koulutus ehkä tunnu mielekkäältä.
Lapsiasiavaltuutettu näkee tärkeäksi, ettei lainsäädännöllä rajoiteta tarpeettomasti peruskoulun päättäneen lapsen mahdollisuuksia etsiä omaa alaansa ja osallistua haluamaansa koulutukseen.Annettavan koulutuksen tulisi luonnollisesti olla tavoitteellista ja opintojen edistymistä olisi seurattava, jotta se täyttäisi oppivelvollisuuden suorittamiselle asetettavat vaatimukset. On ymmärrettävää, että mitkä tahansa opinnot eivät olisi riittäviä täyttämään oppivelvollisuuden suorittamiselle asetettuja vaatimuksia.
Hallituksen esitysluonnoksessa sivuilla 34 ja 35 on käsitelty perusopetuksen jälkeisen oppivelvollisuuden suorittamistapaa. Kohdassa todetaan mm. että oppivelvollisuutta ei voitaisi suorittaa osallistumalla vapaan sivistystyön opintoihin, koska kansanopistojen vapaa sivistystyön opinnot ja oppivelvollisuus eivät ole helposti sovitettavissa yhteen. Tämän perusteleminen jää vain pykäläviittauksiin lakiin vapaasta sivistystyöstä (632/1998).
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan olisi harkittava, voisivatko esim. kansanopistojen vapaan sivistystyön 1-vuotiset linjat, joissa opiskelu on päivittäistä, toimia valmistavana koulutuksena, jos koulutusohjelmat ovat suunniteltu esim. valmistavan koulutuksen tavoitteet täyttäväksi. Olisi siis tärkeää, että lausuntopyynnössäkin mainittu lausuntokierroksen jälkeen tehtävä erilaisten pidennetyn oppivelvollisuuden suorittamisvaihtoehtojen selvittäminen tehdään kattavasti, ilman ennakkoasetelmia. Selvityksen yhteydessä tulisi kuulla myös lasten näkemyksiä erilaisista koulutusvaihtoehdoista.
Opetuksen maksuttomuus
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa opetuksen maksuttomuutta koko oppivelvollisuuden ajan.
Sakon määrääminen oppivelvollisuuden tai hakeutumisvelvollisuuden laiminlyönnistä
Esitysluonnoksen mukaan aluehallintovirasto voisi sakon uhalla velvoittaa joko oppivelvollisen tai hänen huoltajansa täyttämään oppivelvollisuutensa tai hakeutumisvelvollisuutensa.
Lapsiasiavaltuutettu vastustaa mahdollisuutta määrätä sakko oppivelvolliselle. Huoltajille määrättävä sakonuhka olisi täysin riittävä ja olisi yhdenmukainen perusopetuksen osalta. Sakon uhalla toteutettu koulupakko ei millään tavoin voi olla opintojen jatkamiseen kannustavaa niiden oppivelvollisten kohdalla, joita sakonuhka käytännössä todennäköisesti koskisi.
Kyse on kaikkein suurimmassa syrjäytymisvaarassa olevista lapsista, jotka kaipaavat erityistä tukea löytääkseen itseään kiinnostavan ja motivoivan opiskelupaikan ja ammatin. Sakon uhka voisi ehkä saada heidät, jossain tilanteissa, pysymään yhden vuoden opiskelemassa, mutta se ei vielä takaa millään tavoin, että he jatkaisivat opintojaan sen jälkeen tai, että he sijoittuisivat työelämään.
Lopuksi
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että parhaillaan lausuntokierroksella on myös hallituksen esitysluonnos esiopetuksen velvoittavuudesta [3]. Käytännössä esiopetuksen velvoittavuus tarkoittaa, että oppivelvollisuus alkaa jo vuosi ennen perusopetuksen alkamista, vaikka ko. luonnoksessa ei oppivelvollisuuden laajentamisesta puhutakaan.
Esiopetuksen velvoittavuudesta ei ole mainintaa oppivelvollisuuden pidentämistä koskevassa hallituksen esitysluonnoksessa. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan olisi tärkeää, että näitä muutosehdotuksia sekä myös niihin läheisesti liittyvää varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista käsiteltäisiin ja arvioitaisiin kokonaisuutena. Näin voitaisiin saavuttaa yhtenäisempiä ja tehokkaampia ratkaisuja, joilla käytännön tasollakin voitaisiin varmistaa lasten laadukas koulutus ja ehkäistä syrjäytymistä.
Lausunnon tiivistelmä
Lapsiasiavaltuutettu pitää esitysluonnoksen tavoitteita tärkeinä ja kannattaa oppivelvollisuuden pidentämistä yhdellä vuodella, mutta huomauttaa samalla, että pelkästään oppivelvollisuuden pidentämisellä ei saavuteta esitysluonnoksessa esitettyjä tavoitteita. Sen lisäksi on mm. varmistettava, että oppivelvolliset löytävät opiskelupaikan, jossa he jatkavat opintojaan tutkintoon saakka.
Opinto-ohjaus tulee olemaan entistä tärkeämmässä roolissa perusopetuksen päättävien lasten jatko-opintoihin hakeutumisessa ja motivoivien vaihtoehtojen löytämisessä. Oppivelvollisuuden päättäville lapsille on oltava tosiasiallisesti saatavilla riittävästi koulutuspaikkoja niin lukioissa kuin ammatillisissa oppilaitoksissakin.
Lisäksi on varmistettava, että erityisesti syrjäytymisvaarassa olevat, mutta myös muut tukea tarvitsevat oppivelvolliset saavat riittävät oppilashuollon sekä muita sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita ennaltaehkäisevästi jo ennen oppivelvollisuuden päättymistä, jotta opintojen jatkaminen sen jälkeenkin toteutuisi.
Lapsiasiavaltuutettu vastustaa uhkasakon määräämistä oppivelvolliselle itselleen. Sakon uhka kohdistuisi todennäköisesti käytännössä vakavimmin syrjäytymisvaarassa oleviin oppivelvollisiin ja vaikeuttaisi heidän tilannettaan entisestään.
Hallituksen esitysluonnos ei sisällä mainintaa esiopetuksen velvoittavuutta koskevasta muutosehdotuksesta, jota koskeva muutosehdotus on parhaillaan myös lausuntokierroksella. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan olisi tärkeää, että näitä muutosehdotuksia sekä myös niihin läheisesti liittyvää varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista käsiteltäisiin ja arvioitaisiin kokonaisuutena.
Jyväskylässä 6.6.2014
Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fC%2fGC%2f14_&Lang=en
[2] http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fGC%2f2001%2f1&Lang=en
[3] http://okm.fi/OPM/Koulutus/koulutuspolitiikka/vireilla_koulutus/esiopetus/index.html?lang=fi
