Sosiaali- ja terveysministeriölle 8.8.2012

VIITE: Lausuntopyyntönne 12.7.2012

ASIA: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lasten päivähoidosta annetun lain sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Lapsiasiavaltuutetun lausunto päivähoidon hallinnonalaa koskevasta hallituksen esityksestä

KESKEISET EHDOTUKSET
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lapsiasiavaltuutetun lausuntoa hallituksen esityksestä, jolla varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalvelujen lainsäädännön valmistelu, hallinto ja ohjaus siirretään sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön. Siirto ei koskisi pienten lasten kotihoidon tuesta ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa tarkoitettuja taloudellisia tukia.  Nämä jäisivät edelleen sosiaali- ja terveysministeriön hallintoon. Esitys ei muuta asiakkaiden asemaa, päivähoito-oikeutta tai kuntien velvollisuuksia.

LAUSUNTO
Lapsiasiavaltuutettu arvioi päivähoitolain muutosesitystä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta. Lapsiasiavaltuutettu on linjannut lapsen oikeuksien näkökulmaa lasten varhaisten vuosien palveluiden uudistamiseen vuonna 2009 laatimassaan kannanotossa  [1]. Lapsen oikeuksien näkökulmasta päivähoidossa on keskeistä
  • lasten yhdenvertainen kohtelu
  • vanhempien ensisijaisen kasvatusvastuun tukeminen
  • lapsen edun asettaminen päätöksissä etusijalle
  • lapsen yksilöllisen kehittymisen ja kasvun tukeminen hänen omiin täysiin mahdollisuuksiinsa
  • lapsen oikeus osallistua vaikuttaa ja tulla kuulluksi
  • vammaisen lapsen mahdollisuus saada parasta hoitoa ja tukea
  • vähemmistöryhmään kuuluvan lapsen oikeus omaan kulttuuriinsa
  • lapsen oikeus lepoon, leikkiin ja vapaa-aikaan
  • lapsen suojelu väkivallalta, välinpitämättömältä kohtelulta ja hyväksikäytöltä
Hallituksen esityksen perustelut ja linjaukset vastaavat lapsiasiavaltuutetun näkökulmaa varhaiskasvatuksen ja päivähoidon hallintoon. Myös YK:n lapsen oikeuksien komitean suositukset kesältä 2011 on huomioitu hallituksen esityksessä. Lapsiasiavaltuutettu puoltaa varhaiskasvatuksen ja päivähoidon palveluiden valmistelun, ohjauksen ja hallinnon vastuun siirtämistä sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Sinänsä hallinnonalakysymys ei lapsen oikeuksien näkökulmasta ole niin merkittävä kuin itse varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalvelun sisältö ja laatu. Hallinnonalasiirtoa puoltavat lähinnä käytännön seikat. Sen myötä pienten lasten (päivähoitoikäisten sekä 1-2-luokkalaisten) arjen palveluiden kokonaisuus tulevat opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoitavaksi. Tämä mahdollistaa paremmin palvelukokonaisuuden joustavan kehittämisen lasten ja perheiden arkea tukevaksi. Palveluista toiseen siirtymisen nivelkohdat tulisi saada mahdollisimman sujuviksi. Etenkin erityistä tukea tarvitsevan lapsen kannalta palveluiden sujuvuudella on suuri merkitys.

Toisaalta myös monien kuntien ratkaisut siirtää päivähoito osaksi sivistystoimea, tukevat valtionhallinnon ratkaisua. Sivistystoimessa paikallisesti keskitytään juuri lasten yleisiin arjen palveluihin, mikä tuo kehittämiseen synergiaa (työntekijöiden täydennyskoulutus, palveluiden arviointi, lasten ja vanhempien osallistuminen, yhteistyö alkuopetuksen kanssa, yhteistyö taidelaitosten ja lastenkulttuurin kanssa).

Päivähoidon, esiopetuksen, koulun alaluokkien sekä aamu- ja iltapäivätoiminnan ohella tähän kokonaisuuteen tulee katsoa kuuluvaksi myös lasten kulttuuri - ja taidepalvelut.  Toki sosiaali- ja terveysministeriöllä säilyy edelleen vastuu lasten neuvolatoiminnan, kouluterveydenhuollon, lastensuojelupalveluiden sekä lapsiperheiden kotipalvelun järjestämisestä. Tämä puoltaa tarvetta jatkossakin tiiviiseen yhteistyöhön OKM:n ja STM:n välillä.  Lapsen oikeuksien näkökulmasta päivähoidon ja varhaiskasvatuksen tulee toimia vanhempien kasvatuskumppaneina sekä antaa tukea tilanteissa, joissa lapsen kehityksen arvioidaan olevan uhattuna. Tätä näkökulmaa ei tule hallinnonuudistuksen seurauksena heikentää.

Lapsiasiavaltuutettu kuitenkin katsoo, että päivähoidon lainsäädäntökokonaisuus tulisi siirtää kokonaisuudessaan OKM:öön, eikä jakaa sitä kahteen ministeriöön (palvelut OKM:lle ja taloudelliset tuet STM:lle).  Kahtiajaon säilymisen riski on, että ministeriöiden väliset näkemyserot ja jännitteet haittaavat kehitystyötä ja joustavien palvelukokonaisuuksien luomista.

Lapsiasiavaltuutettu kiirehtii varhaiskasvatuslain kokonaisuudistuksen aloittamista ja uuden lain säätämistä vielä Kataisen hallituskauden aikana. Kyseessä on jo kolmas hallitusohjelma, joka lupaa varhaiskasvatuslain kokonaisuudistuksen. Valmistelu on tehtävä laajapohjaisesti ja avoimesti. Hallinnonalamuutosta koskeva hallituksen esitys antaa jo valmistelulle pohjaa koska se konkretisoi asiakkaan asemaa ja valvontaa koskevia kehittämistarpeita opetusministeriön hallinnonalalla.

Lapsiasiavaltuutettu myös kiirehtii hallitusohjelmassa luvattuja ratkaisuja valtioneuvoston sisäisestä lapsi-, nuoriso- ja perhepolitiikan koordinaatiosta. Esimerkiksi pienten lasten arkeen vaikuttavia asioita käsitellään jatkossa kolmessa ministeriössä: opetus- ja kulttuuriministeriössä (päivähoitopalvelut, varhaiskasvatus, esiopetus, ap-ip toiminta), sosiaali- ja terveysministeriössä (vanhempainvapaat, pienten lasten kotihoidon tuki) sekä lisäksi työ- ja elinkeinoministeriössä (työsopimuslaki: perhevapaat).

Myös YK:n lapsen oikeuksien komitea kehotti Suomen valtiota kesäkuussa 2011 antamissaan suosituksissa (suositus 20  [2]) vahvistamaan lapsen oikeuksia koskevien toimintapoliitikkojen koordinaatiota,

Lakiehdotuksessa esitetään, että varhaiskasvatuksen neuvottelukunta jatkaisi edelleen alan yhteistyöelimenä.  Lapsiasiavaltuutettu on aiemmin suosittanut, että lasten, nuorten ja perheiden politiikan alalla toimivia neuvottelukuntia koottaisiin yhteen osana lapsi- nuoriso- ja perhepolitiikan koordinaatiota. Valtioneuvoston piirissä toimii nyt neljä eri neuvottelukuntaa, jotka käsittelevät lasten, nuorten ja perheiden politiikan teemoja. Jatkossa OKM:n toimialalla toimisi kaksi neuvottelukuntaa (varhaiskasvatus, nuorisoasiat) ja STM:n alalla kaksi (lapsiasianeuvottelukunta sekä lasten ja nuorten terveyden ja hyvinvoinnin neuvottelukunta).

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että varhaiskasvatuksen neuvottelukunnan jatkoa tulisi arvioida uudelleen varhaiskasvatuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä ja osana edellä mainittua neuvottelukuntakokonaisuutta.  Tavoite tulee olla valtioneuvostotasolla nykyistä paremmin koordinoitu ja tehokas lapsi- nuoriso- ja perhepolitiikan hallinto, joka tukee hallinnonalarajat ylittävää toimintaa ja asioiden kehittämistä.

Lakiehdotus tuo hyvin esille eroavaisuudet asiakkaan asemassa ja palveluiden valvonnassa sosiaalihuoltolain mukaisten palveluiden sekä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan palveluiden välillä. Lapsiasiavaltuutettu pitää erittäin tärkeänä ja tarpeellisena, että hallinnonalasiirron yhteydessä asiakkaan asemaa tai palveluiden valvontamahdollisuuksia ei heikennetä. Tämä tarkoittaa, että esimerkiksi sosiaaliasiamiehet edelleen neuvovat vanhempia myös päivähoitoa koskevissa pulmissa. Tälle on lapsiasiavaltuutetun selvitysten mukaan tarvetta.

Hallituksen esityksen perusteluissa voitaisiin myös mainita, että Lapsiasiavaltuutetun toimisto kartoitti vuonna 2008 julkaistussa raportissa sosiaaliasiamiesten työn lapsinäkökulmaa  [3]. Raportin aineistona oli 142:n sosiaaliasiamiehen raportit kunnanhallituksille vuodelta 2006. Nämä kattoivat 82 % manner-Suomen kunnista. Raporttien perusteella arvioitiin, missä määrin sosiaaliasiamiehet työssään käsittelevät lasten palveluihin liittyviä asiakasyhteydenottoja.

Lapsiin liittyviä asioita ylipäätään oli käsitelty 52 %:ssa sosiaaliasiamiesten raporteista vuonna 2006. Lasten palveluihin liittyvät maininnat puolestaan käsittelivät enimmäkseen lastensuojelua (63 % maininnoista).  Seuraavaksi yleisimmät aihepiirit olivat lapsen elatus- , tapaamis- ja huoltoasiat (12 %) ja päivähoito (9 % maininnoista). Päivähoitoa koskevat huomiot erosivat aiheiltaan toisistaan paljon, joten niistä oli vaikea antaa yleiskuvaa. Usein kuitenkin asiana oli erityistä tukea tarvitsevan lapsen asema päivähoidossa tai siihen liittyvässä kuljetuksessa.

Myös lapsiasiavaltuutetulle tulee päivähoitoa ja pienten lasten palveluita koskevia kansalaisyhteydenottoja. Näissä ovat tulleet esille työssä käyvien yksinhuoltajien tarve pienten koululaisten hoitopalveluihin, päivähoidon liian suuriksi koetut hoitoryhmät, lasten turvallisuus sekä myös nukkumiseen ja ruokailujärjestelyihin liittyvät asiat.

Aluehallintovirastojen voimavaroja osallistua aktiivisesti myös päivähoidon valvontaan ja tehdä tarkastuksia tulee lisätä. Aluehallintovirastojen henkilöstövoimavarat ovat nyt liian vähäiset. Lisäksi tulisi ylipäätään aluehallinnossa uudelleen arvioida aiempina vuosina tehtyjä ratkaisuja niin, että nekin tukisivat paremmin lapsi-, nuoriso- ja perhepolitiikan koordinaatiota. Nyt tehtävät jakautuvat AVI:en ja ELY:jen kesken tältä kannalta epätarkoituksenmukaisesti. Tämä tulee esille kun hallituksen esityksessä selostetaan esimerkiksi päivähoidon mahdollisten perustamishankkeiden rahoitusmenettelyä jatkossa.

Jyväskylässä 8.8.2012 Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu

[1]  Lasten varhaisten vuosien palveluista parempi kokonaisuus. Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2009:3. Verkossa  http://www.lapsiasia.fi/julkaisut/julkaisu/-/view/1565235
[2] YK:n lapsen oikeuksien komitean suositukset kesäkuu 2011
http://formin.finland.fi/public/download.aspx?ID=82628&GUID={08815486-C2F7-4348-A1DC-0985FA9542EC}

[3] Lapsen oikeudet ja lapsinäkökulma sosiaaliasiamiesten raporteissa (Anu Hänninen) Lapsiasiavaltuutetun toimiston selvityksiä 2:2008.  verkossa: http://www.lapsiasia.fi/julkaisut/julkaisu/-/view/1565289