Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaali- ja terveysministeriön laatimaan luonnokseen hallituksen esitykseksi lastensuojelulain 29 §:n muuttamisesta
Sosiaali- ja terveysministeriölle 5.9.2013
Asia: Lausuntopyyntö 7.8.2013 Viite: STM036:00/2013
Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettu muutos
Sosiaali- ja terveysministeriö on valmistellut hallituksen esitysluonnoksen, jolla ehdotetaan muutettavaksi lastensuojelulain (417/2007) 29 §:ä. Muutos koskee lasten asioista vastaavan sosiaalityöntekijän tai muun lapsen tai hänen perheensä kanssa työskentelevän lastensuojelun työntekijän velvollisuutta tavata lasta henkilökohtaisesti. Esitysluonnosta valmisteltaessa on huomioitua lastensuojelun tilaa selvittäneen sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän loppuraporttia Toimiva lastensuojelu [i] sekä esitystä lastensuojelun laatusuosituksiksi [ii].
Keskeisenä ehdotuksena on, että lastensuojelulain 29 § 1 momenttiin kirjattua sosiaalityöntekijän tai muun lastensuojelun työntekijän velvoitetta tavata lasta selkeytettäisiin siten, että lapsen tapaamiskertojen tiheys olisi arvioitava jo asiakassuunnitelmassa. Muutosehdotus vastaa lastensuojelulain 53 § 2 momenttia, joka koskee sijaishuollossa olevan lapsen tapaamista henkilökohtaisesti ja toteuttamistavan kirjaamista lapsen asiakassuunnitelmaan.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot
Lapsiasiavaltuutettu pitää esitysluonnosta perusteltuna, koska sillä osaltaan vahvistetaan lapsen osallisuutta ja oikeutta saada ilmaista mielipiteensä ja näkemyksensä omaa elämäänsä koskevissa asioissa ja ratkaisuissa. Lakiin kirjattava velvoite tavata lasta voisi kuitenkin olla täsmällisempi kuin mitä esitysluonnoksessa nyt ehdotetaan.
Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) näkökulmasta. Esitysluonnoksen kannalta keskeiset YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen periaatteet ovat:
-Lapsen oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa häntä itseään koskevissa asioissa sekä näiden näkemysten huomioiminen lapsen iän ja kehitystason mukaiseksi (12 artikla)
-Lapsen edun ensisijaisuus kaikissa lapsia koskevissa toimissa (3 artikla)
-Lapsen oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen (6 artikla)
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen noudattamista valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea on lapsen etua (art 3) ja lapsen osallistumista (art 12) linjaavissa yleiskommenteissaan korostanut, että lapsen etua arvioitaessa lapsen oma mielipide on aina selvitettävä ja myös huomioitava. [iii] Komitea on myös huomauttanut, että on hyvin tärkeää tarjota lapsille mahdollisuuksia käyttää heidän oikeuttaan tulla kuulluksi, koska lapsen osallistuminen on keino edistää persoonallisuuden täysipainoista kehitystä ja lapsen valmiuksien kehittymistä 6 artiklan mukaisesti. [iv]
Lastensuojelulain 4 §:n mukaan lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle mm. tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet ja mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan. Lapsen mielipiteen selvittäminen on lastensuojelulaissa pääsääntö, josta voidaan poiketa vain, jos sen selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se on muutoin ilmeisen tarpeetonta (20§).
Lapsiasiavaltuutettu on useissa yhteyksissä korostanut, että lasten ja nuorten osallisuutta olisi vahvistettava lastensuojelussa, mm. lausunnossaan Toimiva lastensuojelu -työryhmälle tammikuussa 2013. [v] Lapsiasiavaltuutetun toimisto yhteistyökumppaneineen toteutti vuonna 2011"Uskomme sinuun - usko sinäkin" kiertueen lastensuojelun asiakkaana olevien nuorten parissa. Noin 120 nuoren kokemuksista julkaistiin raportti "Suojele unelmia, vaali toivoa", (Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2012:6) joka sisältää nuorten suosituksia päättäjille lastensuojelun ja sijaishuollon kehittämiseksi. [vi] Keskeisenä asiana kiertueella nousi esiin nuorten kokema tiedon puute omaan taustaansa liittyvistä asioista, oikeuksistaan ja käytettävissään olevista oikeusturvakeinoista. Tämän taustalla oli nuorten toive ja tarve tulla kuulluksi ja kohdatuksi yksilöinä. Raportissa todetaan myös, että "[o]sallisuuden kokemuksen kautta nuorten on helpompi kuunnella, mitä aikuisilla on sanottavaa sekä hyväksyä heidän ehdottamansa päätökset". Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että viittaus tähän raporttiin mainittaisiin myös lastensuojelulain 29 §:n muutosta koskevan hallituksen esityksen perusteluissa. Perusteluissa on jo mainittu muita vuoden 2012 aikana ilmestyneitä lastensuojelun laatua kartoittavia raportteja.
Myös lapsiasiavaltuutetulle tulleista lastensuojelua koskevista kansalaisyhteydenotoista käy ilmi, että lastensuojelun asiakkaat kokevat, että lasta tai vanhempia ei ole kuultu riittävästi. Heillä ei myöskään ole riittävästi tietoa, miten heidän asiansa etenevät, mitä merkitystä eri toimintavaihtoehdoilla ja toimenpiteillä on tai mitkä ovat asiakkaan oikeudet ja oikeusturvakeinot. [vii] Lastensuojelun tilaa selvittäneen työryhmän loppuraportista selviää, että lastensuojelun asiakkaat näkivät tärkeäksi kehittää lasten, nuorten ja vanhempien osallisuutta. Lasten ja nuorten kanssa työskentelyyn olisi panostettava, heitä olisi tavattava myös ilman vanhempia ja kuunnella heidän mielipiteitään ja toivomuksiaan. [viii]
Lakiehdotuksessa esitetään tarkennettavaksi lastensuojelulain 29 § 1 momenttia. Säännöksen mukaan lapsen asioista vastaavan tai muun lastensuojelun työntekijän on tavattava lasta riittävän usein henkilökohtaisesti. Jatkossa lapsen tapaamiskertojen tiheys olisi arvioitava asiakassuunnitelmassa. Lastensuojelulain 30 § 1 momentin mukaan lastensuojelun asiakkaana olevalle lapselle on tehtävä asiakassuunnitelma, jollei asiakkuus pääty lastensuojelutarpeen selvityksen jälkeen tai kysymyksessä ole tilapäinen neuvonta ja ohjaus.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan tapaamiskertojen etukäteinen suunnittelu asiakassuunnitelmassa edistää osaltaan sitä, että lastensuojelun työntekijän ja lapsen säännölliset tapaamiset toteutuvat myös avohuollon työskentelyn aikana. Lapsen edun toteutuminen lastensuojelutyössä edellyttää, että myös lapsi itse voi ilmaista käsityksensä omasta tilanteestaan. Lapsi tarvitsee myös riittävästi tietoa eri vaihtoehdoista ja toimenpiteistä sekä omista oikeuksistaan, jotta hän voi muodostaa oman käsityksensä tilanteestaan.
Säännöllisillä, henkilökohtaisilla tapaamisilla voidaan edistää lapsen ja lastensuojelun työntekijän luottamuksellisen suhteen syntymistä, jolloin lapsen on helpompi ilmaista näkemyksiään ja toiveitaan ja kertoa vaikeistakin asioista. Luottamuksellisen suhteen syntyminen edellyttää myös, että lapsen asioista vastaava työtekijä ei vaihdu jatkuvasti ja, että tapaamisissa aidosti kuunnellaan lasta ja hänen mielipiteensä otetaan huomioon. Kun lastensuojelun työntekijä oppii tuntemaan lapsen paremmin, on hänen helpompi ymmärtää lapsen yksilöllisiä tarpeita ja osaltaan edistää lapsen tasapainoista kehitystä ja hyvinvointia. Säännölliset tapaamiset mahdollistavat myös kulloinkin tarpeellisen tiedon ja ohjauksen antamisen lapselle. Siten säännöllisillä tapaamisilla ja lapsen osallisuuden lisäämisellä toteutetaan nuorten suosituksia, joita he esittivät edellä mainitussa raportissa "Suojele unelmia, vaali toivoa".
Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että hallituksen esityksessäkin mainitun valtiontalouden tarkastusviraston tekemän lastensuojelun tuloksellisuustarkastuskertomuksen (6/2012) mukaan lastensuojelulain 30 §:ssä säädetystä velvoitteesta huolimatta kuusi kuntaa kymmenestä ei tee avohuollon asiakkaalle asiakassuunnitelmaa. Niissäkin kunnissa, joissa asiakassuunnitelma tehdään, siihen ei kirjata palveluita, joita ei ole saatavilla. Tarkastuskertomuksen mukaan syy tähän on useimmiten kiire. [ix] Jotta lapsen säännölliset ja riittävät tapaamiset suunniteltaisiin asiakassuunnitelmassa ja toteutettaisiin suunnitelman mukaisesti, on huolehdittava lastensuojelun riittävästä resursoinnista. Lisäksi on huolehdittava lastensuojelun työntekijöiden koulutuksesta, jotta asiakassuunnitelmat tulisivat tehtyä asianmukaisella tavalla.
Lain tavoitteeseen lasten ja nuorten paremmasta kohtaamisesta lastensuojelutyössä on mahdollista pyrkiä myös määrittelemällä yhdellä sosiaalityöntekijällä hoidettavana olevien lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärä. Lastensuojelun laatusuositusten valmistelun alkuvaiheissa luonnoksissa ehdotettiin noin 20 - 30 asiakkaan enimmäismäärää. Esimerkiksi Talentia ry:n laatimassa ehdotuksessa on lähdetty 30 - 40 asiakkaan enimmäismäärästä. Nykyisin asiakasmäärät voivat useissa kunnissa olla tähän verrattuna kaksinkertaisia. Toimiva lastensuojelu- työryhmä selvitti henkilöstömitoituksen laadintaa ja näki siinä monia vaikeuksia. Ryhmä katsoi loppuraportissaan, että käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole toistaiseksi mahdollista määritellä kunnille velvoittavaa lastensuojelun avohuollon henkilöstömitoitusta.
Lapsiasiavaltuutetun "Uskomme sinuun - usko sinäkin" kiertueeseen osallistuneiden nuorten yleisin tyytymättömyyden aihe liittyi siihen, etteivät kodin ulkopuolelle sijoitetut lapset ja nuoret ole saaneet riittävästi yhteyttä omaan sosiaalityöntekijäänsä eikä sosiaalityöntekijällä ole ollut aikaa tutustua lapseen ja nuoreen. Syynä tähän ovat lastensuojelun suuri asiakasmäärä sekä se, etteivät sosiaalityöntekijät ole riittävästi tavoitettavissa virka-ajan ulkopuolella. Henkilöstömitoituksen lisäksi on työntekijöiden osaamista lasten ja nuorten kanssa työskentelyssä ja vuorovaikutuksessa lasten kanssa vahvistettava.
Uusimmassa, parhaillaan lausunnolla olevassa, ehdotuksessa lastensuojelun laatusuosituksiksi lähestytään henkilöstömitoitusasiaa arvioimalla tuntimääriä, joita sosiaalityöntekijän tulisi käyttää mm. lapsen ja vanhempien kanssa työskentelyyn. [x] Tässä yhteydessä on esitetty hallituksen esitysluonnoksessakin mainittu tavoite kahden tunnin varaamisesta kuukaudessa lapsiasiakkaalle lastensuojelun avohuollon aktiivivaiheessa. Yleisenä suosituksena mainitaan, että lastensuojelun sosiaalityöntekijän työajasta vähintään puolet käytetään lasten ja perheiden kohtaamiseen. Laatusuosituksissa ei kuitenkaan oteta kantaa aktiivivaiheen jälkeiseen aikaan, jolloin lapsen ja sosiaalityöntekijän tapaamiset avaat yhtälailla tarpeellisia. Sellaisenaan nämä suositukset eivät takaa yksittäiselle lapselle tai perheelle tietyn pituista säännöllistä tapaamisaikaa lastensuojelun asiakkuuden aikana.
Lapsiasiavaltuutettu pitää edelleen tarpeellisena, että tavalla taikka toisella yhden sosiaalityöntekijän vastuulla olevien asiakkaiden enimmäismäärää rajoitettaisiin. Lasten ja nuorten sekä sosiaalityöntekijöiden paremman kohtaamisen tavoitteen kannalta nyt esitetty lakimuutos on oikeansuuntainen, mutta ei ole vielä riittävä. Lain täsmentäminen esitetyllä tavalla korostaa lasten tapaamisten merkitystä ja on siten omiaan kohentamaan tilannetta. Lakimuutos myös mahdollistaa tavoitteen toteutumisen seurannan valvonnan kautta. Ehdotetulla muutoksella ei kuitenkaan velvoiteta viranomaisia järjestämään tapaamisia enempää kuin laissa nykyisin säädetään. Sijaishuollon osalta vastaava 53 § 2 momentti ei ole sellaisenaan varmistanut lasten ja nuorten sekä heidän sosiaalityöntekijänsä riittävää yhteydenpitoa. Näin ollen on riskinä, että lakimuutoksen vaikutukset jäävät suhteellisen vähäisiksi, mikäli lastensuojelun sosiaalityössä työskentelevien työtekijäkohtaisia asiakasmääriä ei saada samalla vähennettyä sekä varmistettua sosiaalityöntekijöiden osaamista vuorovaikutukseen lasten ja nuorten kanssa.
Ehdotus liittyy sosiaali- ja terveysministeriön asettama Toimiva lastensuojelu -työryhmän ehdotusten toimeenpanoon. Lapsiasiavaltuutettu kiirehtii sosiaali- ja terveysministeriötä edistämään työryhmän ehdotusten toimeenpanoa kokonaisuutena.
Jyväskylässä 5.9.2013
Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[i] Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistiota 2013:19. Toimiva lastensuojelu. Selvitysryhmän loppuraportti http://www.stm.fi/c/document_library/get_file?folderId=6511574&name=DLFE-26809.pdf
[ii] Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistiota 2013:20. Lastensuojelun laatusuositus. Työryhmän esitys http://www.stm.fi/c/document_library/get_file?folderId=6511574&name=DLFE-26810.pdf
[iii] Lapsen etua (art 3) koskeva yleiskommentti (CRC/C/GC/14)englanniksi http://www2.ohchr.org/English/bodies/crc/docs/GC/CRC_C_GC_14_ENG.pdf ja lapsen osallistumista (art 12) koskeva yleiskommentti (CRC/C/GC/12) suomeksi http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=97173&name=DLFE-15691.pdf
[iv] CRC/C/GC/12 s. 19 ja 21, CRC/C/GC/14 s. 11
[v] Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaali- ja terveysministeriön asettamalle Toimiva lastensuojelu -työryhmälle 7.1.2013 http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1847893.
[vi] Suojele unelmia, vaali toivoa. Nuorten suositukset lastensuojelun ja sijaishuollon laadun turvaamiseksi. Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2012:6, http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=5535297&name=DLFE-22613.pdf
[vii] Lapsiasiavaltuutetun vuosikirja 2013. Lapsen oikeuksien toteutuminen kansalaisyhteydenottojen valossa.
http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=479644&name=DLFE-27312.pdf, s. 16-17.
[viii] Toimiva lastensuojelu. Selvitysryhmän loppuraportti, s. 11.
[ix] http://www.e-julkaisu.fi/vtv/lastensuojelu/pdf/6_2012_lastensuojelu_netti.pdf, s. 121-122.
[x] Lastensuojelun laatusuositus, s. 14
