Sosiaali- ja terveysministeriölle 24.10.2012
VIITE: Lausuntopyyntönne 11.9.2012

Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamis-työryhmän loppuraportista

Yleistä
Lausunnolla oleva asiakirja  Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportti (sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2012:21) sisältää ehdotuksen uudeksi sosiaalihuoltolaiksi sekä arvioinnit sosiaalihuollon erityislainsäädännön muutostarpeista ja sosiaalihuollon ja sosiaalihuoltolain rajapinnoilla olevan lainsäädännön muutostarpeista.

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä Suomessa on vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon siten, että lapsen oikeudet ja etu toteutuvat esim. lainsäädännössä, välittää lasten mielipiteitä päättäjille ja edistää lapsipolitiikan toimijoiden yhteistyötä. Työn pohjana on YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59-60/1990).

Sosiaalihuoltolain uudistamisen kannalta YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen tärkeimmät periaatteet ovat:
  • lapsen edun asettaminen etusijalle päätöksenteossa ja lapsen oikeus erityiseen suojeluun (artikla 3),
  • vanhempien ensisijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja julkisen vallan tuki vanhemmille (artikla 18.1-2),
  • lasten yhdenvertainen kohtelu (artikla 2),
  • lapsen oikeus laadukkaisiin lastensuojelu- ja päivähoitopalveluihin (artiklat 18.2-3) sekä
  • lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi (artikla 12),
  • vammaisten lasten erityistarpeiden huomioonottaminen (artikla 23)
YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmästä maatutkinnasta antamissaan päätelmissä suositellut Suomelle, että Suomi
  • lisää resurssejaan ja tehostaa sosiaalihuollon palveluja, joilla annetaan perheneuvontaa ja vanhempainkasvatusta, sekä kouluttaa kaikkia lasten parissa työskenteleviä ammattilaisia, myös sosiaalityöntekijöitä ja terveydenhuollon ammattilaisia;
  • vahvistaa ennalta ehkäiseviä palveluja sekä varhaista tukea ja puuttumista, erityisesti päihdeongelmaisten perheiden osalta; sekä
  • lisää perheneuvontapalveluja eroa suunnitteleville vanhemmille ja varmistaa, että huoltajuusriidat ratkaistaan asianmukaisessa ajassa ottaen huomioon lapsen etu.
Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että uuden sosiaalihuoltolain perusteluissa viitattaisiin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteisiin sekä YK:n lapsen oikeuksien komitean antamiin suosituksiin.

Uuden sosiaalihuoltolain lakiehdotus muodostuu:
  1. kuntalaisille suunnattavista sekä suunnittelu- ja raportointitasolla toteutettavista hyvinvointia edistävistä palveluista
  2. yksilöiden ja perheiden tuen tarpeiden määrittelystä
  3. arkea tukevien yleisten sosiaalihuollon palvelujen ja muiden sosiaalihuollon tukitoimien määrittelystä
  4. palvelutarpeen selvittämisen ja palvelujen suunnittelun ja myöntämisen ohjauksesta
  5. yleisestä sosiaalihuollon ohjauksesta ja kehittämisestä.
Kunnalla olisi yleinen järjestämisvelvollisuus lakiehdotukseen sisältyvän toiminnan järjestämisestä.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että uudessa sosiaalihuoltolaissa on lähdetty oikeasta lähtökohdasta, kun tavoitteena on kokonaisvaltainen hyvinvointipolitiikka kunnassa sekä kansalaisten yhteiskunnan täysivaltainen jäsenyys, asiakaslähtöisyys ja osallisuus.  Erityisen kannatettavaa on työryhmän esittämä muutos, jonka mukaan lähtökohdaksi tulisivat asiakkaan oikeudet sekä ihmislähtöisyyttä ja osallisuutta vahvistava näkökulma, jossa palveluita katsotaan kokonaisuutena elämänkaaren mukaan. On myönteistä, että lapset ja perheet on todettu asiakasryhmänä, jonka palveluita on kehitettävä ehkäisevää työtä vahvistaen ja niin, että myös vanhemmat saavat tarvitsemansa tuen ajoissa.

Työryhmän ehdotus sosiaalihuollon rajapintojen arvioinnista erikseen on myös lasten ja perheiden palveluiden kannalta tärkeä ja tarpeellinen. Tätä työtä tulee kiirehtiä koska lasten, nuorten ja perheiden palveluiden kannalta ylipäätään hallinnonalarajat ylittävää koordinaatiota tulisi valtionhallinnon tasolla vahvistaa Kataisen hallituksen ohjelmassa suositellun mukaisesti. Sekä valtion että kuntien tasolla tulisi päästä hallinnonalarajat ylittävään vahvempaan lasten, nuorten ja perheiden palveluiden johtamiseen ja suunnitteluun kokonaisuutena ns. elämänkaariajattelun mukaisesti

Lakiehdotuksen jäsennystä on pyritty johdonmukaisesti harkitsemaan lain tarkoituksen kannalta, mutta ollaanko riittävässä sääntelytarkkuudessa liittyen käsitemäärittelyyn (käsitemäärittely osittain hiomatonta ja epätarkkaa, esim. hoivan käsite, 28 §).

Arviointi ja seuranta
Uuteen sosiaalihuoltolakiin on rakennettu mekanismi, jolla pyritään edistämään väestön hyvinvointia (luku 2). Hyvinvoinnin edistäminen perustuu hyvinvoinnin seurantaan, arviointiin ja raportointiin. Lakiehdotus kiinnittää näin huomiota informaation merkitykseen sosiaalihuollon palvelurakennetta suunniteltaessa ja toteutettaessa kunnissa. Ehdotus lisää kuntien velvollisuutta selvittää sosiaalihuollon tuen tarve kunnan alueella, jotta sosiaalihuollon palvelut kyetään suunnittelemaan ja järjestämään kuntalaisten tarpeita vastaavaksi. Hyvinvointiraportointi ja -kertomus tukevat arviointia, ennakointia ja palveluiden suunnittelua.

Kunnan on myös laadittava ja julkaistava väestölleen saavutettavalla ja ymmärrettävällä tavalla tiedot siitä, miten kunta vastaa tuen tarpeisiin sekä myös perusteet sille, millä perusteella henkilöllä on edellytykset sosiaalipalveluihin ja muihin sosiaalihuollon tukitoimiin (24§).

Näillä keinoilla pyritään edistämään palveluiden asiakaslähtöistä ja tehokasta saatavuutta sekä yhdenvertaista toteuttamista kuntalaisten keskuudessa. Palveluiden toteuttamista koskevalla informaatiolla vaikutetaan myös kuntalaisten osallistumisen mahdollisuuksia lisäävästi. Tässä esitetty lakiehdotuksen yksi merkittävä lähtökohta koskee luonnollisesti myös lapsia ja nuoria sosiaalipalvelujen käyttäjinä.

Lapsiasiavaltuutettu esittää kuitenkin huolestuneisuutensa siitä, toteutuuko kansalaisten yhdenvertaisuus palvelujen saatavuudessa esitetyllä menettelyllä, missä kaikki kunnat tekevät omat "lain soveltamisohjeet" (24 §), vai tulisiko edellytyksistä sosiaalipalveluihin ja tukitoimiin säätää lailla. Esimerkkinä voisi mainita vaikkapa kotipalvelun, joka on tärkeä yleinen sosiaalipalvelu. Kysymyksenä voi esittää, auttaako termin häivyttäminen lainsäädännöstä tämän tärkeän palvelun lisäämistä ja kehittämistä, ja ovatko myöntämisperusteet yhteneväiset kaikissa kunnissa.

Jotta seuranta- ja arviointimekanismi toimisi asianmukaisesti tarvitaan myös valtion toimia hyvinvoinnin tietopohjan vahvistamiseksi sekä palveluiden laadun arvioinnin perustaksi. Hyvinvoinnin seurantaa tai palveluiden laadun seurantaa ei voida siirtää pelkästään kuntien tehtäväksi. Tarvitaan indikaattoreita osoittamaan sosiaalista hyvinvointia sekä taitoa ennakoida päätösten erilaisia vaikutuksia. Lasten kohdalla tämä edellyttää päätösten lapsivaikutuksen ennakointia sekä lasten hyvinvoinnin kansallisten indikaattoreiden kehittämistä kuntien seurannan tueksi.

Päätösten lapsivaikutusten ennakointi on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen valtiolle asettama velvoite, jolla varmistetaan päätösten lapsen edun mukaisuutta.  Tähän on myös sitouduttu Kataisen hallituksen ohjelmassa.  Päätösten lapsivaikutusten arvioinnin velvoitteesta tulee säätää sosiaalihuoltolaissa osana muita vaikutusarviointeja. Lapsivaikutuksia tulee ennakoida ja arvioida sekä kuntien että valtion päätöksenteossa.  [1] Lapsiasiavaltuutettu toteaa lisäksi, että työryhmän omaan raporttiin s. 99 kirjattu arvio uuden sosiaalihuoltolain lapsivaikutuksista on riittämätön ja jää hyvin pinnalliseksi.

Lapsiasiavaltuutettu edellyttää, että sosiaalihuollon lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä vahvistetaan paitsi kunnan omaa seuranta- ja arviointimekanismia, myös valtion roolia sekä kansalaisten hyvinvoinnin seurannassa ja arvioinnissa että sosiaalipalveluiden laadun arvioinnissa. Lasten näkökulmasta on suuri puute, että lastensuojelupalveluista laadun arvioinnin kansalliset käytännöt puuttuvat eikä niistä ole säädetty lastensuojelulaissa. Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää myös huomiota siihen, että palveluiden vaikuttavuuden arviointi on sosiaalihuoltolakiehdotuksessa sisällytetty osaksi ns. rakenteellista sosiaalityötä kunnassa. Palveluiden vaikuttavuuden arviointi niin lastensuojelun kuin muidenkin sosiaalipalveluiden osalta vaatii myös kansallista tukea ja tutkimusta.

Valtion viranomaisilla, kuten sosiaali- ja terveysministeriöllä sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella ja Valviralla tulee olla selkeä rooli sosiaalipalvelujen ja sosiaalisen tuen laadun seurannassa ja arvioinnissa sekä kattavan tietopohjan luomisessa ja ylläpidossa. Myös palveluja valvoville viranomaisille tulee kohdistaa riittävät voimavarat tehtäviensä suorittamiseksi. Valvovien viranomaisten tulee ottaa pysyväksi työtavaksi asiakkaiden mielipiteiden ja näkemysten selvittäminen.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että lasten osallistuminen toiminnan arviointiin ja suunnitteluun tulisi olla voimakkaammin esillä.  Esityksessä ei ole huomioitu lapsia ja nuoria ryhminä, joiden osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollisuuksia tulisi erityisesti tukea. Tämä olisi kuitenkin lapsen oikeuksien sopimuksen mukaista.

Uudessa sosiaalihuoltolaissa on riittämättömästi huomioitu lasten ja nuorten omien mielipiteiden merkitys palvelujen arvioinnissa ja kehittämisessä. Alaikäiset ovat ryhmä, joilta vielä puuttuvat edustuksellisen demokratian keinot vaikuttaa asioihinsa. Heiltä saadaan kuitenkin arvokasta tietoa lasten ja perheiden palveluiden toimivuudesta sekä kehittämistarpeista ja -tavoista. Tästä esimerkkinä lapsiasiavaltuutetun tuore julkaisu Suojele unelmia - vaali toivoa; Lapsiasiavaltuutetun toimiston  julkaisuja 2012:6  [2]
Kaiken kaikkiaan on tärkeää, että palveluiden arviointi ja kehittäminen muodostavat paikallisesti, alueellisesti ja kansallisesti jatkuvan ja johdonmukaisen kokonaisuuden. Palvelujen ja toiminnan kehittämistä koskevat säännökset on tarkoitus sijoittaa järjestämislakiin.  On tärkeää, että säädöstasolla varmistetaan asiakkaiden ja kansalaisten myös lasten ja nuorten mahdollisuus antaa palautetta ja kehittämisehdotuksia.

Palvelujen ja toiminnan yhteensovittaminen
Uudessa sosiaalihuoltolaissa korostetaan palvelujen suunnitelmallisuutta ja kuntalaisten hyvinvoinnin seurantaa. Suunnitelmallisuus onkin tehokas väline palvelujen sisällön ja laadun kehittämisessä.

Kunnan lapsipolitiikan kannalta keskeinen on lastensuojelulain 12 §:n mukainen kunnan lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelma, jonka kautta tulisi johtaa kunnan lasten, nuorten ja perheiden palvelujen kehittämistä. Tähän suunnittelukonseptiin liittyy hyvin lakiluonnoksen 26§:n 3 momentissa esitetty yhteistyösäännös viranomaisyhteistyöstä:

Kunnan sosiaalihuollon on suunniteltava perheitä tukevat palvelunsa ja palveluja toteuttaessaan toimittava yhteistyössä terveydenhuollon, opetus- sivistys- ja nuorisotoimen sekä muiden mahdollisten asiakkaiden tuen tarpeisiin vastaavien toimijoiden kanssa, siten että eri toimijoiden palvelut ja muut toimet muodostavat toimivan kokonaisuuden.
Tämä säädös on tärkeä, koska juuri lasten ja lapsiperheiden arkeen kuuluvat varhaiskasvatuksen palvelut, koulu, nuorisotoimen palvelut, kirjastot ym. palvelut ja toimintamuodot, ja tarvitaan toimivaa yhteistyötä paikallistasolla. Koulun sujuminen on yksi tärkeä lapsen ja nuoren syrjäytymistä ehkäisevä tekijä. Koulutyön mukaan lukien oppilashuollon tulee olla osa perheiden tukijärjestelmää yhdessä sosiaalihuollon ja lastensuojelun palvelujen kanssa, ja näiden toimintojen/palvelujen tulee toimia yhteen saumattomasti.  Esimerkiksi perhetyön mallien kehittäminen kouluihin on hyvä askel kohti tehokkaasti toimivia lähellä asiakasta olevia palveluja. Koulun ja sosiaalihuollon väliset raja-aidat eivät saa olla esteenä oppilaan avun saamiselle ja tukemiselle. Tästä tultaneen säätelemään myös opiskeluhuoltolaissa, joka on määrä antaa vuoden 2012 valtiopäiville.

Valitettavaa kuitenkin on, että selvitysten mukaan  [3]lastensuojelulain mukaisilla suunnitelmilla on vain vähän vaikutusta lastensuojelun toteuttamiseen tai voimavaroihin. Lisäksi suunnitelmat ovat sisällöltään hyvin vaihtelevia. Tämä osoittaa, että suunnitelmien tehokas käyttö vaatii paitsi selkeää lainsäädäntöä myös ohjausta ja valvontaa.

Palvelujen suunnittelusta esitetään uuteen sosiaalihuoltolakiin säännöstä  sosiaalihuollon järjestämissuunnitelmasta (58 §). Esitetty järjestämissuunnitelma on luonteeltaan samanlainen kuin lastensuojelulaissa säädetty hyvinvointisuunnitelma, joka koskee lasten, nuorten ja perheiden palveluita. Suunnitelmien ja suunnittelu- ja seurantaprosessien yhteensovittaminen on tärkeää. Tulisikin harkita, olisiko syytä säätää sosiaalihuollon suunnitelman teosta ikäryhmittäin tai elämänkaaren mukaan kohdennetummin esimerkiksi lasten, nuorten ja perheiden, työikäisten sekä vanhusten ja ikäihmisten palveluiden osalta. Tällöin lasten, nuorten ja perheiden osalta ko. suunnitelma olisi sama kuin lastensuojelulain mukainen suunnitelma.

Uuden sosiaalihuoltolain 24§:n mukaan kukin kunta päättää vahvistamissaan perusteissa, miten se vastaa 14§:ssä tarkoitettuihin tuen tarpeisiin, ja esittää perusteet siitä, millä edellytyksillä henkilöillä on oikeus tässä laissa tarkoitettuihin sosiaalipalveluihin ja muihin sosiaalihuollon tukitoimiin. Tämä lisää kunnallisen toiminnan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä, ja toivottavasti myös parantaa osuvuutta resurssien varaamisessa toimintaan. Säännös edellyttää, että em. perusteet on laadittava ja julkaistava väestön saavutettavissa ja ymmärrettävissä olevalla tavalla. Saavutettavuudessa ja ymmärrettävyydessä tulee ottaa huomioon myös lapset sosiaalihuollon itsenäisinä asiakkaina ja aloitteentekijöinä, myös maahanmuuttajalapset.

Yleisten palvelujen ensisijaisuus
Lapsen oikeuksien sopimuksen artiklassa 18.2. edellytetään, että sopimusvaltiot antavat vanhemmille ja muille laillisille huoltajille asianmukaista apua heidän hoitaessaan lastenkasvatustehtäväänsä.  Artikla edellyttää, että sen lisäksi että tuki kohdennetaan sitä tarvitseville perheille, valtioiden tulee tunnustaa vastuunsa auttaa kaikkia vanhempia. Yleiset palvelut ja ei-tarveharkintaiset etuudet ovat valtiolle hyvä keino tunnustaa velvollisuutensa ja kiinnostuksensa lapsia kohtaan.  Yleiset järjestelyt ovat yleensä tehokkain ennaltaehkäisyn muoto, koska näin riskiryhmässä olevia perheitä ei estetä saamasta säännöksessä määrättyä etua, joko leimautumisen pelosta tai tietämättömyyttään tai monimutkaisten hakusäännösten vuoksi.  [4]
Useissa selvityksissä on todettu, että 90-luvulla ja 2000-luvulla lapsille ja lapsiperheille tarkoitettuja yleisiä palveluja on supistettu. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan suurin puute ehkäisevässä lastensuojelussa on konkreettisesta, matalan kynnyksen, leimaamattomasta tuesta perheille heidän ongelmissaan. Yksi keskeinen matalan kynnyksen sosiaalipalvelu on lapsiperheiden kotipalvelu, jonka tarjonnassa on suuria eroja eri kuntien välillä. Myös perhetyön kehittäminen yleisenä sosiaalihuoltolain mukaisena palveluna on tärkeää. Lasten yhdenvertaisuuden kannalta on tärkeää, että lainsäädännössä tehokkaasti säädetään, että yleiset sosiaalipalvelut ovat tasavertaisesti saatavilla eri puolilla maata ja kaikissa kunnissa.

Ehkäisevien palvelujen/toimintojen kehittäminen
Uusi sosiaalihuoltolaki painottaa ennaltaehkäiseviä toimia samoin kun neuvontaa ja ohjausta (11§). Lakiesityksessä korostetaan sitä, että tulee olla myös mahdollisuus asioida nimettömänä. Alaikäisten nuorten parissa tehdään verkkoperustaista nuoriso- ja lastensuojelutyötä, joka työmuotona on kasvava ja tulevaisuudessa todennäköisesti entistä enemmän toimii neuvonnan ja ohjauksen kanavana. Samoin monta kertaa nuorelle tärkeä nimettömänä pysyminen toteutuu verkkoympäristössä.

Lapsiasianeuvottelukunta on tehnyt 14.6.2011 aloitteen verkkoperusteisen nuoriso- ja lastensuojelutyön kehittämisestä ja viranomaisohjeistuksesta.  [5] Kehittämistarpeina tuolloin todettiin, että verkossa tehtävältä nuorisotyöltä ja lastensuojelutyöltä puuttuvat valtakunnalliset kehittämisrakenteet. Verkkoperustaista nuorisotyötä ja lastensuojelutyötä tulisi kehittää ja rahoittaa valtakunnallisesti, koska verkossa tehtävä työ on kunta- ja aluerajat ylittävää. Toiminnalle tulisi luoda yhteneväiset toimintakäytännöt ja -mallit sekä valtakunnallinen ohjaus.

Lapsen etu ja lapsen oikeus osallistua
Lakiehdotuksen 25 §:ssä "Tuen tarpeisiin vastaamista ohjaavat periaatteet" mainitaan kohdassa 6  lapsen etu. Lakiehdotuksen 40 § (Lapsen huomioon ottaminen aikuisille suunnatuissa palveluissa) 2 momentin mukaan  "Tuen tarpeen selvittämisen on perustuttava lapsen ja hänen vanhempansa, huoltajansa tai muun huolenpidosta vastaavan henkilön tarpeeseen".
Lapsen etu on erityisesti lapsen osallisuus- ja suojelunäkökulmien tarkastelua. Lakiehdotuksessa tulisi selkeämmin korostua lasten ja nuorten (alle 18-vuotiaiden) mielipiteiden selvittäminen ja näkemysten kuuleminen. Päätösten arviointi tietoisesti lapsen edun kannalta tuo avoimuutta ja läpinäkyvyyttä päätöksentekoon ja sen valmisteluun.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittääkin huomiota 25§:n kohdan 6 perustelutekstiin, missä avataan periaatetta lapsen etu. Perustelutekstissä on tuotu esille osa lastensuojelulain (417/2007) 4 §:ssä säädetyistä lapsen edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista. Tekstistä puuttuu muun muassa mahdollisuus osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan puhuttaessa lapsen edusta toimintaa ohjaavana periaatteena tulisi viitata lastensuojelulain 4 §:ään.

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen yksi pääperiaate sisältyy sen 3 artiklaan: lapsen edun on oltava lainsäädännön ja sille pohjautuvan oikeudellisen käytännön kantavana ajatuksena. Lapsen edun toteutu­miseen liittyy olennaisesti lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan sääntely lapsen oikeudesta osallistua. 12 artiklan soveltamista ja suhdetta 3 artiklaan on täsmennetty YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa CRC/C/GC/12. Lapsen edun määrittely, lapsen osallistuminen itseään koskevaan päätöksentekoon sekä lapsen suojeleminen ovat kiinteässä vuorovaikutuksessa toisiinsa.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukainen lapsen osal­listuminen tarkoittaa lapsen oikeutta ilmaista näkemyksensä vapaasti kaikissa itseään koskevissa asioissa. Aikuisella, joka tekee päätöksiä lapsen asiassa, on velvollisuus ottaa selvää lapsen mielipiteestä.  Mielipidettä ei tule pelkästään selvittää vaan ottaa se aikuisen päätöksenteossa huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukaan lapsella on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa häntä koskevissa asioissa ja lapsen näkemykset on otettava huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Lapsen oikeuksien komitea korostaa yleiskommentissaan numero 12  "Lapsen oikeus tulla kuulluksi", että vaikkei artiklassa 12 käytetä sanaa osallistuminen, siitä kuitenkin sisällöllisesti säädöksessä on kysymys.

Osallistuminen tulee ymmärtää lapsen ja aikuisen väliseksi vuoropuhelulliseksi lähtökohdaksi. Kyse ei siis ole vain hetkellisestä teosta tai yksittäisestä päätöksestä vaan prosessista, jonka myötä menettelytapoja ja toimenpiteitä lasta koskevissa asioissa tulee kehittää. Osallistuminen vaatii myös riittävästi lapselle ymmärrettävällä tavalla annettua tietoa. Lapsia tulee kuulla paitsi yksilönä omassa asiassaan myös ryhmänä tavoitteena palvelujen kehittäminen ja toimintoihin vaikuttaminen.

Lapsen oikeuksien komitea korostaa, että lapsen oikeuteen osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi liittyy olennaisesti hänen oikeutensa saada tietoa häntä koskevista päätöksistä. Lakiehdotuksen 11 §:ssä säädetään neuvonnasta, ohjauksesta ja muista ennaltaehkäisevistä toimista. Säädöksestä tulee käydä selkeästi ilmi, että lapset ja nuoret tarvitsevat nimenomaan heille suunniteltua ja suunnattua neuvontaa ja ohjausta. Ratkaisevan tärkeää on, että neuvontaa ja ohjausta annettaan lapsille ja nuorille ymmärrettävällä tavalla.

Alaikäisten oikeusturvan parantaminen vaatii erityisiä toimenpiteitä. Alaikäiset ovat asiakkaina usein muita heikommassa asemassa. Esimerkiksi lapsiasiavaltuutetun raportissa ("Suojele unelmia, vaali toivoa"  [6]) tuli selkeästi esille, että lapsi tarvitsee enemmän tietoa siitä, miksi hän ylipäätään on lastensuojelun asiakkaana, hän tarvitsee aikuisten tekemille päätöksille perusteluita ja lapsi tai nuori tarvitsee tietoa siitä, keneen voi ottaa yhteyttä, jos häntä kohdellaan huonosti. Lapset ja nuoret tarvitsevat tietoa ihmisoikeuksistaan.

Oikeus osallistua ja vaikuttaa koskee myös vammaisia lapsia. Lapsen oikeuksien sopimuksessa korostuu sekä perheiden että ammattihenkilöiden kouluttaminen siihen, että he yhä paremmin osaisivat edistää ja kunnioittaa lasten kehittyviä kykyjä antamalla heidän vähitellen tehdä yhä enemmän omaa elämäänsä koskevia päätöksiä. Lasten tulee voida myös antaa palautetta saamastaan hoidosta ja tuesta. Aikuisten tulee ottaa lasten palaute huomioon toiminnan kehittämisessä. Esimerkiksi kehitysvammaisille lapsille tulee myös antaa tietoa heitä koskevista asioista ymmärrettävällä tavalla.

Lapsen osallisuuden tukeminen voidaan nähdä myös lasta suojaavana ja itsenäistymään auttavana toimintana.

Vastuutyöntekijä
Suomalaisen sosiaalihuollon palvelujärjestelmän ongelmaksi on esitetty sen pirstaleisuus, joka vaikeuttaa sosiaalihuollon asiakkaan mahdollisuutta saada tarvitsemiaan palveluita. Järjestelmä on haastava aikuiselle henkilölle saati sitten nuorelle. Erityisen usein palvelujärjestelmän pirstaleisuuden ja lainsäädännön hajanaisuuden ongelma tulee esiin pohdittaessa vammaisten lasten ja heidän perheidensä tarvitsemia palveluita. Vammaisten lasten perheet ovat kaivanneet erityisesti palveluohjauksen parantamista.

Lakiehdotuksen 41 §:ssä säädetään, että asiakkaalle on nimettävä vastuutyöntekijä, jos hänen arvioidaan tarvitsevan erityistä tukea palvelukokonaisuuteen liittyvissä ratkaisuissa ja niiden toimeenpanossa.  Asiakkaalle on nimettävä vastuutyöntekijä, jos hänen arvioidaan tarvitsevan erityistä tukea palvelukokonaisuuteen liittyvissä ratkaisuissa ja niiden toimeenpanossa. Perustelujen mukaan jatkovalmistelussa arvioitaisiin vielä vastuutyöntekijän nimeämisen rajausta. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan myös vammaisten lasten perheet ovat tahoja, jotka usein tarvitsevat vastuutyöntekijän (palveluohjaajan). Lapsiasiavaltuutettu on kartoittanut vammaisten ja erityistä tukea tarvitsevien lasten oikeuksia ja seurannut vammaispolitiikan kehittymistä lasten kannalta.  [7] Selvityksen mukaan vammaisten lasten vanhemmat joutuvat käytännössä ottamaan paljon vastuuta lapsensa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetustoimen palveluiden koordinoinnista sekä tiedon välittämisestä eri viranomaistahojen välillä. Useilla vanhemmilla on myös huoli lapsensa palvelujen riittävyydestä sekä niiden tasa-arvoisesta saamisesta. Lapsen oikeuksien sopimus edellyttää riittävää, yksilöllisten tarpeiden mukaista julkisen vallan tukea sekä tietoa palveluista vammaisten lasten vanhemmille, jotta perheet selviäisivät arjen mukanaan tuomista haasteista.  [8]Lainsäädännöllä tulee turvata vammaisten lasten vanhempien oikeus arjen tukeen, niin että lapsi voi elää ja asua ensisijaisesti omien vanhempien kanssa. Lapsiperheiden kotipalvelu sekä omaishoitajien vapaapäiväjärjestelyt ovat tässä keskeisiä.

Lapsen oikeuksien komitean Suomea koskevissa päätelmissä ja suosituksissa on esitetty huoli siitä, että paikallisviranomaisten vammaisten lasten perheille järjestämät hyvinvointipalvelut ovat eritasoisia ja erilaatuisia eri puolilla maata. Ongelma johtuu osittain siitä, että kuntien käytössä olevat taloudelliset voimavarat ovat hyvin erilaiset ja myös siitä, että vammaisten lasten avun tarpeita arvioidaan ja priorisoidaan eri tavoin eri alueilla. Yhdenvertaisuuden vaatimus edellyttää viranomaisten ratkaisukäytännöltä tiettyä yhteneväisyyttä ja ennustettavuutta palveluihin ja etuuksiin liittyen.

Muita havaintoja
Lakiehdotuksen 52 §:n mukainen asiakastietojen kirjaamisen velvoite on tärkeä säädös. Se parantaa sekä asiakkaan että sosiaalihuollon ammattilaisen oikeusturvaa.

Lakiehdotuksen 49 §:ään liittyen (Sosiaalihuollon kieli) on tärkeää, että pykälän 3 momentissa mainittu saamelaisten mahdollisuus saada sosiaalipalveluja omalla kielellään saamelaisalueella toteutuu. Saamelaislasten ja -nuorten kohdalla tämä oikeus ei aina toteudu.

Henkilöstö
Lain toimeenpanon asianmukainen toteutuminen edellyttää riittävää, hyvin koulutettua henkilökuntaa. Useimmat kunnat kärsivät sosiaali- ja terveydenhuollon työvoimavajeesta jo tällä hetkellä. Lisäksi poistuma eläkkeelle on lähivuosina merkittävä. Lasten kannalta pysyvät työntekijät ja pysyvät ihmissuhteet ovat tärkeitä niin päivähoidossa, lastensuojelussa kuin muissakin lasten palveluissa.

Erityisesti lastensuojelussa tarvitaan vankkaa ammatillista osaamista, mutta tänä päivänä osaavaa työvoimaa on vaikea saada. Palkkaukseen, täydennyskoulutukseen ja työolosuhteisiin (esim. asiakkaiden määrä ja laadukas johtaminen) on kiinnitettävä nykyistä enemmän huomioita, jotta taataan työvoiman saatavuus.

Muu sosiaalihuollon lainsäädäntö
Raportin lopussa on käyty läpi erityislakien tarkistamisen tarvetta. Raportissa todetaan, että vammaisten henkilöiden palvelut järjestetään ensisijaisesti osana yleistä palvelujärjestelmää. Lainsäädäntöä uudistettaessa tulee muistaa vammaiset lapset ja heidän perheensä sosiaalipalveluiden asiakkaina. Lapsia ja perheitä sekä vammaisia koskevan lainsäädännön yhteensovittamisesta tulee riittävästi huolehtia. Lapsiasiavaltuutettu esittää, että vammaisia koskevaan lainsäädäntöön lisätään lapsen oikeuksien näkökulma. Perheiden jaksamista tukevat palvelut tulee muistaa osana vammaispalveluiden kehittämistä. Kuten lausunnossa on edellä tuotu esille, vammaisten lasten perheet ovat erityisen haavoittuvassa ja vaikeassa asemassa eri lakien ja palveluiden verkossa.   
Rajapinnat
Sosiaalihuollon rajapinnoista on raportissa varsin kattava yhteenveto ja lainsäädännön uudistamisen ja ohjauksen tarve on suurta poikkihallinnollisesti.  Lapsiasiavaltuutettu pitää erityisen tärkeänä ripeää rajapintojen lainsäädännön uudistamista opetustoimen ja nuorisotyön suuntaan koulun kanssa tehtävässä yhteistyössä sekä oikeusministeriön suuntaan eroperheiden palveluiden vahvistamisessa. Eroperheiden palveluiden vahvistamisesta lapsen edun näkökulmasta on lapsiasiavaltuutettu julkaissut yhteistyökumppaneidensa kanssa aloitteen sosiaali- ja terveysministeriölle jo vuonna 2010 (Lapsen paras etusijalle eropalveluissa,  Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2010:4). Lisäksi lapsiasianeuvottelukunta on kiirehtinyt yksin tulevien maahanmuuttajalasten ja lastensuojelupalveluiden välisen yhteyden tiivistämistä  [9].

Rajapintoja koskevasta katsauksesta puuttuvat kuitenkin vankeutta ja rangaistusten täytäntöönpanoa koskeva lainsäädäntö. Yhdyskuntaseuraamustoimikunta on antanut oman esityksensä yhdyskuntaseuraamusten kehittämiseksi. Mietinnössä todetaan, että useille tuomituille täytäntöönpanovaihe on sellainen, missä julkinen järjestelmä voisi laajasti tarttua mahdollisuuteen kohentaa syrjäytyneen tai syrjäytymisvaarassa olevan henkilön elämää yhteistyössä henkilön itsensä ja hänen lähipiirin kanssa. Toimikunta myös toteaa, että  rikoksesta epäillyn elinolosuhteita ja tukitoimenpiteiden tarvetta suunniteltaessa ja toteutettaessa kotikunnan ja Rikosseuraamuslaitoksen yhteistyötä tiivistetään siten, että toiminnot ja palvelut ja tuet sovitetaan yhteen.
Tässä toimenpiteiden suunnittelussa ja toteuttamisessa kaikkien yhdyskuntaseuraamusten kohdalla tulee ottaa huomioon myös rikoksesta epäillyn/tuomitun lapset.  Tällä hetkellä valvontarangaistuksen osalta on voimassaolevaa lainsäädäntöä yhteistyöstä lastensuojeluviranomaisten kanssa samassa asunnossa asuvien alle 18-vuotiaiden mielipiteen selvittämisestä. Vastaavanlainen sääntely on todennäköisesti tulossa valvottuun koevapauteen.

Yhteenveto lausunnon keskeisimmistä seikoista
  • Lapsen edun käsitettä on selkiytettävä ja käsitteen on syytä olla yhteneväinen lastensuojelulain lapsen edun määrittelyn kanssa
  • Lakiesityksen eri kohdissa tulisi erikseen huomioida tilanteet, joissa sosiaalihuollon asiakkaana on alaikäinen henkilö. Lainsäädännön tulee paremmin edistää YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteita lasten osallistumisesta ja tiedonsaannista heille ymmärrettävällä tavalla.
  • Lakiesityksen perusteluissa tulisi avata sosiaalihuollon asiakkuus alaikäisen näkökulmasta, ja neuvonnasta ja ohjauksesta alaikäiselle tulee säätää laissa (11§)
  • Lapsen osallisuutta on vahvistettava palvelujen arvioinnissa ja kehittämisessä
  • Palvelujen tasavertainen saaminen valtakunnallisesti on turvattava riittävän konkreettisella lainsäädännöllä
  • Valtion vastuista hyvinvoinnin tietopohjan vahvistamisessa sekä palveluiden laadun sekä vaikuttavuuden arvioimisessa tulee säätää
  • Sosiaalipalvelujen valvonnalle on varattava riittävät resurssit ja korostettava valvonnan asiakaslähtöisyyttä myös käytännössä niin että asiakkailla on mahdollisuus antaa palautetta.
Jyväskylässä 24. lokakuuta 2012

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu

[1] Alila Kirsi: Lapsivaikutusten arviointi - kansallisia ja kansainvälisiä näkökulmia.  Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja  2011:7.   http://www.lapsiasia.fi/julkaisut/julkaisu/-/view/1565083

[2] http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=5535297&name=DLFE-22613.pdf

[3] Esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus Lastensuojelu 6/2012

[4] http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/docs/AdvanceVersions/GeneralComment7Rev1.pdf

[5] http://www.lapsiasia.fi/nyt/aloitteet/aloite/-/view/1563115

[6] http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=5535297&name=DLFE-22613.pdf

[7] http://www.lapsiasia.fi/julkaisut/julkaisu/-/view/1571902

[8] http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=1940733&name=DLFE-12301.pdf

[9] Lapsiasianeuvottelukunnan kannanotto yksin maahan tulevien turvapaikanhakijalasten vastaanoton kehittämisestä. http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=1412332&name=DLFE-11148.pdf