Lapsiasiavaltuutetun lausunto sosiaalihuoltolain ja lastensuojelulain uudistamisesta
Sosiaali- ja terveysministeriölle 17.6.2014
Viite: STM061:00/2014
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esitysluonnoksesta sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä hallituksen esitysluonnoksesta sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista
Sosiaalihuoltolakia ja lastensuojelulakia koskevan hallituksen esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset ja tavoitteet
Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi uusi sosiaalihuoltolaki. Lakia sovellettaisiin sekä viranomaisen että yksityisen järjestämään sosiaalihuoltoon.
Uudistuksen keskeiseksi tavoitteeksi on esitysluonnoksessa määritelty eri väestö- ja ikäryhmien yhdenvertaisen oikeuden turvaaminen riittäviin yleisiin sosiaalipalveluihin asiakaslähtöisellä lainsäädännöllä. Tarkoituksena on tukea ja edistää ihmisten osallisuutta, omatoimisuutta ja mahdollisuutta vaikuttaa yhteiskunnassa ja omassa palveluprosessissaan. Laitoksissa asumista ja huostaanottoja minimoitaisiin.
Asiakkailla olisi subjektiivinen oikeus niihin palveluihin, joilla turvataan välttämätön huolenpito ja toimeentulo sekä lapsen terveys ja kehitys. Tavoitteena olisi mahdollisimman tehokas lyhytaikainen tuki ja pidempiaikaiset palvelut turvattaisiin niitä tarvitseville.
Osa lastensuojelun avohuollon toimenpiteistä siirrettäisiin sosiaalihuoltolain mukaisiksi palveluiksi. Tavoitteena on siirtää painopistettä ehkäisevän ja varhaisen tuen palveluihin. Lapsen kiireellisen sijoituksen ehtoja tiukennettaisiin.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot ehdotettuun sääntelyyn
Lapsiasiavaltuutettu keskittyy lausunnossaan erityisesti hallituksen esitysluonnoksen lapsia koskeviin osuuksiin esittämällä muutamia näitä koskevia tarkennusehdotuksia. Tällaisia kohtia ovat mm. lapsivaikutusten arviointi sekä sosiaalihuollon ja lastensuojelun rajapintaa ja lastensuojelussa toimivien sosiaalityöntekijöiden mitoitusta koskeva sääntely.
Lapsiasiavaltuutetulla ei ole erityistä lausuttavaa esitysluonnokseen laiksi sosiaalihuollon asiakirjoista.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on edistää lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59-60/1991), joka on erityinen lapsia koskeva ihmisoikeussopimus. Sopimus on saatettu voimaan Suomessa lain tasoisena vuonna 1991. Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta lapsen oikeuksien yleissopimuksen näkökulmasta.
Lapsen oikeuksien yleissopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan lapsi ole saavuttanut täysi-ikäisyyttä aikaisemmin (1 artikla). Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi.
Lapsen oikeuksien yleissopimusta tulee tulkita kokonaisuutena. Yleissopimuksen täytäntöönpanoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleissopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat. [1]
Lapsen oikeuksien komitea on määritellyt seuraavat artiklat perustavanlaatuisiksi yleisperiaatteiksi koko lapsen oikeuksien yleissopimuksen täytäntöönpanossa:
- lapsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3(1) artikla)
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 artikla)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 artikla),
- lapsen oikeus elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti (6 artikla)
- vanhempien ensisijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä lapsen edun määrätessä heidän toimintaansa sekä julkisen vallan tuki vanhemmille ja lapsen oikeus laadukkaisiin lastensuojelu- ja päivähoitopalveluihin (18 artikla)
- lapsen oikeus erityiseen suojeluun tai tukeen, jos hän on tilapäisesti tai pysyvästi vaikka perheen turvaa tai jos hänen edun mukaista ei ole antaa hänen pysyä perhepiirissä (20 artikla)
- vammaisten lasten erityistarpeiden huomioonottaminen (23 artikla)
- lapsen oikeus suojeluun kaikenlaiselta väkivallalta, hyväksikäytöltä, laiminlyönniltä tai kaltoinkohtelulta (34 ja 36 artiklat)
- lapsen oikeus lapsen kehityksen kannalta riittävään elintasoon (27 artikla)
Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa myös Euroopan neuvoston (EN) ministerikomitean vuonna 2010 hyväksymistä lapsiystävällistä oikeudenkäyttöä koskevista suuntaviivoista. [2] Suuntaviivojen soveltamisen edistäminen ja niiden huomioon ottaminen yksityis- ja rikosoikeuden alalla annettavissa säädöksissä sisältyy Euroopan unionin lapsen oikeuksia koskevaan toimintasuunnitelmaan.
Suuntaviivojen perustan muodostavat sen johdanto-osassa mainittuihin välineisiin kirjatut periaatteet sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Tällaisia välineitä ovat erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus ja Euroopan ihmisoikeussopimus. Suuntaviivojen perusperiaatteita ovat lapsen osallistumisoikeus, lapsen edun ensisijaisuus, lapsen ihmisarvon kunnioittaminen, lapsen suojelu syrjinnältä sekä oikeusvaltioperiaatteen soveltaminen lapsiin yhtä täysipainoisesti kuin aikuisiinkin.
EN:n lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivat soveltuvat kaikkiin tilanteisiin, joissa lapset joutuvat tekemisiin rikos-, siviili- tai hallinto-oikeudellisen järjestelmän kanssa, riippumatta siitä missä asemassa tai millä perusteella lapsi on tilanteeseen joutunut.
Suuntaviivojen tavoitteena (kohta 3) on varmistaa, että ..." kaikissa edellä mainituissa menettelyissä noudatetaan tinkimättömästi kaikkia lasten oikeuksia, kuten oikeutta saada tietoa ja käyttää edustajaa sekä oikeutta osallistua menettelyihin ja saada suojelua, ja otetaan samalla asianmukaisesti huomioon lapsen kehitys- ja tietämystaso sekä tapauksen olosuhteet. Lasten oikeuksien kunnioittaminen ei saisi vaarantaa muiden osapuolten oikeuksia." [3]
Lapsiasiavaltuutetun näkemys valittavasta sääntelymallista
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausunnonantajia esittämään näkemyksensä valittavasta sääntelymallista, jotka on esitelty sosiaalihuoltolakia koskevassa hallituksen esitysluonnoksessa yleisperustelujen luvussa 3.3.
Vaihtoehtoina ovat: 1. uusi sosiaalihuoltolaki (ShL) ja säilytetään sosiaalihuollon asiakaslaki, 2. sosiaalihuoltolaki ja sosiaalihuollon asiakaslaki yhdistetään, 3. sosiaalihuollon asiakaslain asiakkaan kohtelua koskevat säännökset siirretään sosiaalihuoltolakiin ja tietosuojaa koskevat säännökset lakiin sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista. Lausuttavana olevat hallituksen esitysluonnokset on valmisteltu vaihtoehdon 3 mukaisena.
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa tässä vaiheessa vaihtoehtoa 3. Sääntelyn keskittäminen samaan säädökseen helpottaa sen ymmärtämistä. Kokonaisuus on laaja ja sen tulkintakaan ei ole kovin yksinkertaista, joten keskittämällä voidaan jossain määrin selkeyttää ja varmistaa paremmin sen täytäntöönpanoa.
Lapsiasiavaltuutettu pitää hyvänä ratkaisuna eriyttää sosiaalihuollon asiakirjoja koskevat säännökset omaan säädökseen. Tämä on perusteltu, selkeä ratkaisu päädyttiinpä muun sääntelyn osalta millaiseen ratkaisuun tahansa.
Lastensuojelulain (LsL) ja sosiaalihuoltolain rajapinta tulisi määritellä selkeäksi, jotta kokonaisuuden hallinta sekä sääntelyssä että sen täytäntöönpanossa onnistuisi tehokkaasti ja tarkoitetulla tavalla. Lainsäädäntökokonaisuuteen vaikuttavat myös mm. itsemääräämisoikeustyöryhmän samaan aikaan valmisteltavana olevan lainsäädäntökokonaisuus [4] ja vammaisia koskevan sosiaalihuollon erityislainsäädännön valmistelutyö.
Sosiaalihuoltolaki ja lastensuojelulaki; arvio hallituksen esitysluonnoksen ehdotuksista
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu pitää sosiaalihuoltolain uudistukselle määriteltyjä tavoitteita erittäin kannatettavia ja näkee myönteisenä, että lainvalmistelu on edennyt ilman suurempia viivytyksiä Toimiva lastensuojelu -selvityksen valmistuttua. Sosiaalihuoltolain ja lastensuojelulain uudistaminen on laaja ja haastava kokonaisuus, mutta tärkeimpien muutosten aikaansaaminen mahdollisimman pian on tärkeää.
Suuri osa ed. mainitun selvityksen sisältämistä ehdotuksista voidaan toteuttaa ilman lainsäädäntömuutoksia ja näitä on aktiivisesti edistetty jo Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen johdolla. Osa muutoksista edellyttää lainsäädäntömuutoksia, eikä niitäkään tulisi viivyttää enää sen vuoksi, että kaikkia tiedostettuja muutostarpeita ei ole mahdollista saada yhdellä kertaa toteutetuksi.
Muitakin merkittäviä sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntömuutoksia on valmisteilla, joiden kanssa samanaikainen eteneminen on perusteltua. Rinnakkaisessa valmistelussa on hyvät mahdollisuudet ja erittäin tärkeää huolehtia, että sääntelyyn ei muodostu ristiriitaisuuksia tai päällekkäisyyksiä ja, että kokonaisuus täyttää sille asetetut tavoitteet ja siitä muodostuu selkeä ja täytäntöönpanokelpoinen.
Kokonaisuuden hallinnalle tuo erityistä lisähaastetta samanaikaisesti valmisteltava sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskeva uudistus. Sen päälinjauksena on sote-palveluiden järjestäminen viiden alueellisen järjestäjän toimesta kuntien toimiessa jatkossakin palveluiden tuottajana. Uudistustyö on vielä kesken, joten tässä lausunnossa ei oteta kantaa palveluiden järjestämiseen.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että mikä sitten tuleekin olemaan samanaikaisesti voimaantulevaa lainsäädäntökokonaisuus, on sen osalta varmistettava yhtenäisyys ja täytäntöönpanokelpoisuus. Lainsäädäntö ei saa muodostua asiakaslähtöisen, toimivan ja tuloksekkaan sosiaalihuollon esteeksi.
Muutoksella on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, joista pääosa muodostuu henkilöstön lisäämistarpeesta. Ilman riittäviä muutosten käytännön toteuttamiseen tarvittavia taloudellisia panostuksia ei hallituksen esitysluonnoksessa asetettuja tavoitteita saavuteta. Niiden puuttuessa uhkana on, että ehdotetut lakimuutokset jäävät ns. tyhjäksi lainkirjaimeksi.
Uudistuksella on tarkoitus siirtää sosiaalihuollon, erityisesti lastensuojelun osalta, painopistettä ennalta ehkäiseviin ja varhaisen tuen palveluihin. Painopisteen siirtämisestä seuraavat todelliset taloudelliset vaikutukset ovat suurelta osin arvioitavissa vasta pitkän ajan kuluttua. Vuosien, jopa kymmenien vuosien kuluttua tiedetään, onko perheen varhainen tukeminen käytännössäkin estänyt esimerkiksi myöhempiä huostaanottoja tai lasten tai vanhempien mielenterveysongelmien muodostumista ja niistä seuraavia kalliita terveydenhuollon kustannuksia ja siten tuottaneet ne taloudelliset säästöt, joita on tavoiteltu.
Lasten huomioiminen lakiesityksessä sekä lapsivaikutusten arviointi
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan hallituksen esitysluonnoksessa on huomioitu lapset sosiaalihuollon asiakkaina hyvin. Esitysluonnoksessa korostetaan lapsen edun huomioimista ja lapsen osallisuutta itseään koskevissa asioissa. Lapset huomioidaan myös aikuisille suunnatuissa palveluissa.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että sosiaalihuollon palvelut on järjestettävä lapsiystävällisesti aina, kun kyse on lapsesta ja lapsiperheestä palveluiden asiakkaana. Lapsille suunnatuissa palveluista on huomioitava mm. seuraavia asioita: työntekijöiden vaihtuvuus, tavoitettavuus ja tunnettavuus, vanhempien, sisarusten ja kavereiden huomiointi, onko aikuinen palvelussa kiinnostunut lapsesta kokonaisena ihmisenä, tilojen kauneus ja värit, ilmapiiri, ruoka/tarjoilut, onko lapsilla tietoa palveluista, aikuisten aika ja vuorovaikutustaidot, aikuisten antamat perustelut päätöksille ja ammattikuntien yhteistyökyky ja tieto toisistaan. [5]
Lapselle taattu oikeus erityiseen suojeluun ja huolenpitoon perustuu lapsen ikään ja kehitysvaiheisiin. Lapset tulisikin nähdä aktiivisina ja vähitellen itsenäistyvinä yhteiskunnan jäseninä, jotka ovat aikuisten kanssa yhdenvertaisia perus- ja ihmisoikeuksien haltijoita. Tämä on lähtökohtainen edellytys lapsen oikeuksien toteutumiselle täysimääräisesti siten, kuin niistä lapsen oikeuksien sopimuksessa säädetään.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että hallituksen esitysluonnoksessa lapset ryhmänä rinnastetaan muihin erityisryhmiin. Lapsiasiavaltuutettu ei pidä tätä tarkoituksenmukaisena ryhmittelynä. Lapset ovat erityistä suojelua ja huolenpitoa tarvitseva ryhmä, mutta lapsia on yhtälailla kuin aikuisiakin useimmissa erityisryhmissä. Selkeämpää olisi, että lapsia koskevat säännökset ja erityisryhmiä koskevat säännökset olisivat erillisiä.
Hallituksen esitysluonnokseen sisältyy nimenomainen lapsivaikutusten arviointi, joka on erityisen myönteinen asia. Arvioinnissa todetaan, että lakiuudistuksella vahvistettaisiin lasten ja lapsiperheiden palveluiden kokonaisvaltaisuutta ja parannettaisiin palvelujen saantia lapsen omassa kasvuympäristössään. Uudistuksella parannettaisiin lasten ja nuorten hyvinvointia, vähennettäisiin lapsi- ja perhe-kohtaisen lastensuojelun tarvetta ja ehkäistäisiin syrjäytymistä. Myös viranomaisyhteistyötä parannettaisiin, joka helpottaisi lapsen ja perheen palvelukokonaisuuden koordinointia.
Lapsiasiavaltuutettu näkemyksen mukaan arviot uudistuksen vaikutuksista lapsiin ovat oikeansuuntaisia, mutta monilta osin melko yleisluontoisia ja siten pikemminkin uudistukselle asettuja tavoitteita kuin tutkittuun tietoon perustuvia vaikutusarvioita. Tällaisten arviointien tekeminen on toki vaikeaa ja edellyttää pitkälle menevää tietojen hankintaa ja analysointia.
Kyseessä olevaan kokonaisuuteen vaikuttaa myös moni muu meneillään oleva muutoshanke, joten tässä vaiheessa tarkempien arviointien tekeminen tiukassa aikataulussa on erittäin haasteellista. Se ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että vaikutusarvioinnin tekemiselle olisi erityisesti tämänkaltaisissa mittavissa hankkeissa, jotka vaikuttavat voimakkaasti ko. lainsäädännön piirissä olevien ihmisten asemaan ja oikeuksiin, varattava riittävästi aikaa ja resursseja.
Jotta arvioidut vaikutukset toteutuisivat käytännössäkin, vaaditaan mm. riittäviä taloudellisia panostuksia sote-palveluiden järjestämiseen asetettuja tavoitteita tukeviksi, riittävästi ammattitaitoisia sosiaalihuollon ammattihenkilöitä toteuttamaan sekä muutosta että palveluita uudella toimintamallilla ja palveluiden tarjoamista tarkoituksenmukaisella tavalla lähellä lapsia ja perheitä heitä aktiivisesti kuullen.
Sosiaalihuollon ja lastensuojelun palveluiden rajapinta
Hallituksen esitysluonnoksella siirrettäisiin tällä hetkellä lastensuojeluun kuuluvia avohuollon palveluita sosiaalihuoltolain mukaisiksi palveluiksi. Näitä palveluita olisivat perhetyö, tukihenkilöt ja -perheet sekä vertaisryhmätoiminta (ShL 3 luku). Lastensuojelun asiakkuus alkaisi vasta, kun lastensuojelulain 26 §:ssä säädetyn palvelutarpeen arvioinnin perusteella on todettu lapsen tarvitsevan lastensuojelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia. Edelleenkin lastensuojelulaissa säädettäisiin myös avohuollon tukitoimista.
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa suuntausta, jolla painopistettä siirretään ennaltaehkäiseviin ja varhaisen tuen palveluihin. Perheille tarjottava matalan kynnyksen tuki ilman, että se edellyttäisi lastensuojeluasiakkuutta, oli yksi lapsiasiavaltuutetun nostamista tärkeistä uudistarpeista jo lausunnossa Toimiva lastensuojelu -selvitykseen [6].
Ennaltaehkäisevät ja varhaisen tuen palvelut ovat tehokkaampia sekä inhimillisesti että taloudellisesti. Yleispalveluihin hakeutumisen kynnys on yleensä erityispalveluita matalampi, joten todennäköisesti apua tarvitsevat hakeutuvat niihin myös helpommin ja aikaisemmassa avun tarpeen vaiheessa.
Sosiaalihuollon asiakkaaksi tullaan joka hakeutumalla sinne itse tai sosiaalihuollon työtekijän saatua tiedon sosiaalihuollon tarpeessa olevasta henkilöstä (ShL 40 §). Terveydenhuollon ammattihenkilöillä ja laissa säädetyillä viranomaisilla sekä tietyissä tehtävissä työskentelevillä on velvollisuus ohjata henkilöä hakemaan palveluita ja tietyissä tilanteissa samoilla tahoilla on myös ilmoitusvelvollisuus sosiaalihuollon tarpeessa olevasta henkilöstä (ShL 41 §).
Lastensuojeluasia tulee vireille hakemuksesta tai kun sosiaalityöntekijä tai muu lastensuojelun työntekijä saa tiedon mahdollisesta lastensuojelun tarpeessa olevasta henkilöstä (LsL 26 §). Ilmoitusvelvollisuudesta säädetään samankaltaisesti lastensuojelulaissa (LsL 25 §), mutta luettelo ilmoitusvelvollisista tahoista on kuitenkin tarkempi.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan lakiesitys ei ole palveluihin hakeutumisen ja ilmoittamisvelvollisuuden osalta riittävän tarkka, jotta palveluita hakevat tietäisivät mihin ottaa yhteyttä.Käytännön toimijatkaan tuskin pystyvät esitysluonnoksen mukaisen sääntelyn perusteella kaikissa tilanteissa arvioimaan kumman lain perusteella ilmoitus olisi tehtävä eli tehdäänkö ilmoitus lastensuojeluun vai muista sosiaalipalveluista vastaavalle sosiaalitoimelle. Tämä voi olla vaikeaa sosiaalityöntekijöille itselleenkin, mutta erityisesti se tulee olemaan hankalasti hahmotettava asia ilmoitusvelvollisille tahoille. Lapsiasiavaltuutettu kehottaa tarkentamaan nyt ehdotettuja säännöksiä.
Sääntely ei luonnollisestikaan estä sitä, että sosiaalitoimeen tullut ilmoitus sosiaalipalveluiden tarpeessa olevasta lapsesta tarvittaessa siirrettäisiin lastensuojeluun lastensuojelutarpeen arviointia varten (tai päinvastoin lastensuojelusta sosiaalihuoltoon palvelutarpeen arviointiin), mutta toiminnan tehokkuuden ja asiakkaan oikea-aikaisen avun saaminen edellyttävät, että käytännöt ovat selvät ja toimivat ja asiaa käsitellään alusta alkaen oikeassa paikassa. Ilmoitusten ja myös palveluiden kohteena olevien lasten ja perheiden pallottelu sosiaalihuollon ja lastensuojelun välillä vain siksi, että ei tiedetä mihin asia kuuluu hoidettavaksi, ei ole kenenkään edun mukaista, kaikkein vähinten palvelun tarpeessa olevan lapsen edun mukaista.
Jotta palveluihin hakeutuminen, ilmoitusvelvollisuus sekä niistä seuraava tarkoituksenmukaisten palveluiden tarjoaminen olisi selvää ja toteutuisi käytännössäkin tehokkaasti ja ilman tarpeettomia viivytyksiä, vaaditaan runsaasti tiedottamista ja sekä koulutusta ja ohjeistusta sekä sosiaalitoimen työntekijöille että kaikille ilmoitusvelvollisille tahoille. Tiedottamista tulee kohdentaa lisäksi kansalaisille. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että tiedottamista on suunnattava myös nimenomaisesti lapsille. Tiedot on annettava lapselle ymmärrettävässä muodossa ja heidät tavoittavasti.
Lastensuojelulain ilmoitusvelvollisuutta koskevan säännöksen (25 § 2 mom) perusteluissa todetaan, että poliisille tehtävän ilmoituksen lisäksi on aina myös tehtävä ilmoitus sosiaalitoimeen. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että tätä korostettaisiin myös ko. momentissa lisäämällä ensimmäiseen lauseen alkuun esim. teksti " Sen lisäksi mitä 1 momentissa säädetään siinä tarkoitetuilla henkilöillä...".
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että sosiaalihuollon ennaltaehkäiseviä ja varhaisen tuen palveluita on tarjottava myös aktiivisesti ja suoraan lapsille heidät tavoittavasti. Tämä edellyttää palveluista tiedottamista lapsille itselleen heille ymmärrettävällä tavalla. Lapselle on myös annettava erityistä tukea ja ohjausta, jos lapsella on tarve hakea sosiaalihuollon palveluita. Esim. kouluterveydenhuolto ja muu oppilashuolto olisivat luontaisia väyliä tämän tyyppiseen tiedottamiseen ja ohjaamiseen.
Lastensuojelun avohuollon tukitoimien siirtäminen yleispalveluiksi vähentäisi todennäköisesti myös niiden käyttöön liittyvää negatiivista leimaantumista, joka jossain tilanteissa on ollut käytännössä pelkona ja esteenäkin avun hakemiseen ajoissa. Toisaalta on mahdollista, että ne lapset ja perheet, jotka jatkossa olisivat lastensuojelulain mukaisten palveluiden piirissä, kohtaisivat entistä enemmän häpeää tai muita negatiivisia seurauksia.
Lapsiasiavaltuutettu on korostanut useassa yhteydessä, että lastensuojelun viranomaisten tulisi tehdä itseään ja toimintaansa tunnetuksi yleisellä tasolla lasten ja nuorten parissa. Heidän tulisi tiedottaa tehtävistään ja työstään lapsille lapset tavoittavasti ja lapsille ymmärrettävässä muodossa. Lapset saisivat tietoa millaista apua on tarjolla ja miten sitä voi hakea. Tämä vähentäisi osaltaan lastensuojeluun yleensä ja sen piirissä oleviin lapsiin koulussa ja vapaa-aikana kohdistuvia ennakkoluuloja. Mallia toimintaan voisi hakea esim. koulupoliisitoiminnasta.
Sosiaalihuollon ja lastensuojelun työtekijöiden mitoitus
Lapsiasiavaltuutettu nosti Toimiva lastensuojelu -selvitykseen antamassa lausunnossa lyhyen aikavälin tärkeimmäksi uudistustarpeeksi sosiaalityön organisoimisen, osaamisen vahvistamisen ja työntekijöiden määrän lisäämisen niin, että yksittäinen lapsi ja nuori kohdataan työssä nykyistä paremmin ja korosti tämän edellyttävän, että tavalla tai toisella yksittäisellä sosiaalityöntekijällä olevien asiakkaiden määrää rajoitetaan. Lausunnossa esitettiin myös, että yhden lastensuojelussa toimivan sosiaalityöntekijän vastuulla voisi tavoitetilassa olla korkeintaan 10-15 asiakasta, mutta lyhyellä tähtäimelläkin olisi perusteltua rajata asiakasmäärät 20-30 asiakkaaseen.
Hallituksen esitysluonnos ei sisällä säännösehdotusta, jolla yhden sosiaalityöntekijän vastuulla olevien asiakkaiden määrää säädeltäisiin. Taloudellisia vaikutuksia koskevassa kohdassa arvioidaan seurauksia työtekijämääriin siitä, että osa nykyisin lastensuojelulain alaisista palveluista siirtyisi sosiaalihuollon palveluiksi. Laskelmia on tehty mitoituksella, joka on n. 60 asiakasta/sosiaalityöntekijä. Lastensuojeluun jätettäisiin ¼ nykyisestä sosiaalityöntekijöiden määrästä ja loput muutettaisiin sosiaaliohjaajien vakansseiksi.
Tällä mitoituksella, jolla ei siis käsityksemme mukaan vaikuteta juurikaan yhden sosiaalityöntekijän vastuulla olevien lastensuojeluasiakkaiden määrään, ei tulla saavuttamaan tavoitteita, jotka uudistukselle on asetettu eikä myöskään tulla täyttämään juuri julkaistuja lastensuojelun laatusuosituksia. Lastensuojelulain piirissä olisi jatkossa eniten tukea tarvitsevat lapset ja perheet. Heidän auttamiseksi ja tukemiseksi on välttämätöntä, että lapsen ja perheen asioista vastaa ammattitaitoinen ja koulutettu sosiaalityöntekijä, jolla on riittävästi aikaa hoitaa yksittäisen asiakkaan asioita ja henkilökohtaisesti tavata riittävän usein kutakin lasta ja perhettä.
Päihdeongelmaiset raskaana olevien naisten oikeus päihdehuollon palveluihin
Sosiaalihuoltolain 24 §:ään ehdotetaan säädettäväksi kolmas momentti, jonka mukaan raskaana olevalla naisella olisi subjektiivinen oikeus saada välittömästi riittävät sosiaalihuollon päihdepalvelut. Päihdehuollon erityispalvelujen lisäksi samalla tulisi kartoittaa myös muun sosiaalihuollon tarve. Säännöksen lähtökohtana on henkilön oma hakeutuminen palvelujen piiriin. Perusteluissa todetaan, että, jos henkilö ei itse haluaisi yhteydenottoa, tulisi tehdä lastensuojelulain 25 c §:n mukainen ennakollinen lastensuojeluilmoitus.
Lapsiasiavaltuutettu pitää ehdotettua sääntelyä tärkeänä edistysaskeleena, jolla osaltaan voidaan turvata päihdeongelmaisten äitien lasten terveempää kehitystä. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että raskaana oleva päihdeongelmainen tarvitsee myös riittävät terveydenhuollon palvelut, joiden piiriin ohjauksesta tulisi myös huolehtia äidin tullessa päihdepalvelujen asiakkaaksi.
Sääntely perustuu äidin omatoimiseen hakeutumiseen palvelujen piiriin. Päihdeongelmaisten kohdalla usein ongelmana on kuitenkin se, että he eivät tunnista ja tunnusta ongelmaa sellaiseksi, että se vaatisi päihdehoitoa tai sosiaalihuollon tarjoamia päihdepalveluita.
Ennakollinen lastensuojeluilmoitus johtaa lastensuojelun toimenpiteisiin vasta lapsen syntymän jälkeen. Ilmoituksen vastaanottaminen mahdollistaa tarvittavien palvelujen suunnittelemisen yhdessä lapsen vanhempien kanssa jo ennen lapsen syntymää. Aikuissosiaalityöstä vastaavan viranhaltijan tulisi kiireellisissä tapauksissa viipymättä arvioida ilmoituksen kohteena olevan henkilön palvelujen tarve. [7]
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että palvelutarpeen arviointi toki on hyvä asia, mutta se ei välttämättä ole kaikissa tapauksissa riittävä toimenpide muuttamaan päihdeongelmaisen äidin halukkuutta vastaanottaa päihdepalveluita. Erittäin tärkeää olisi myös huolehtia samanaikaisesti tarvittaessa perheen toisen vanhemman päihdepalveluista.
Lapsiasiavaltuutettu kiirehtii siten edelleen myös tiukempaa sääntelyä, jonka avulla päihdeongelmaiset raskaana olevat naiset, myös tarvittaessa tahdonvastaisesti, voitaisiin ohjata päihde- ja terveydenhuollon palveluihin. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että tahdonvastaisen hoidon yhtenä perusteena tulisi olla sikiön terveysvaara. Tavoitteena olisi lapsen terveen kehityksen varmistaminen mutta yhtälailla äidin päihteettömyyden tukeminen raskauden aikana sekä pidemmällä tähtäimellä. Lapsen etu on, että hän syntymänsä jälkeenkin saa elää päihteettömässä perheessä ja yleensä myös omien vanhempiensa kasvattama.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan myös tässä kohdin olisi vähintäänkin perusteluita tarkennettava siten, että niistä kävisi selkeästi ilmi kumman, sosiaalihuoltolain vai lastensuojelulain, perusteella palveluita on tarkoitus ensisijaisesti tarjota lapsen syntymän jälkeen. Päihdeongelmaisen äidin tai vanhempien avun ja tuen tarpeet vaihtelevat suuresti. Tähän tarpeeseen vaikuttaa myös syntyvän lapsen terveydentila. Lastensuojelun asiakkuus ei tulisi olla päihdeongelmaiselle äidille ja hänen lapselleen tarjottava avun ja tuen saamisen ehdottomana edellytyksenä.
Lausunnon keskeinen sisältö
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa uuden sosiaalihuoltolain säätämistä ja valittua sääntelyvaihtoehtoa, jossa nykyisen sosiaalihuoltolain ja sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain säännökset kootaan samaan säädökseen ja sosiaalihuollon asiakirjoja koskevat säännöksen kootaan erilliseen säädökseen.
Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että sosiaalihuollon lainsäädännön valmistelussa huomioidaan samanaikaisesti valmisteltavana olevat muut merkittävät sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevat muutokset. Samanaikaisesti voimaantulevan lainsäädäntökokonaisuuden osalta on varmistettava sen yhtenäisyys ja täytäntöönpanokelpoisuus. Lainsäädäntö ei saa muodostua asiakaslähtöisen, toimivan ja tuloksekkaan sosiaalihuollon esteeksi.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan hallituksen esitysluonnoksessa on huomioitu lapset sosiaalihuollon asiakkaina hyvin. Esitysluonnoksessa korostetaan lapsen edun huomioimista ja lapsen osallisuutta itseään koskevissa asioissa. Lapset huomioidaan myös aikuisille suunnatuissa palveluissa. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että sosiaalihuollon palvelut on järjestettävä lapsiystävällisesti aina, kun kyse on lapsesta ja lapsiperheestä palveluiden asiakkaana.
Lapsiasiavaltuutettu näkemyksen mukaan arviot uudistuksen vaikutuksista lapsiin ovat oikeasuuntaisia, mutta monilta osin melko yleisluontoisia ja siten pikemminkin uudistukselle asettuja tavoitteita kuin tutkittuun tietoon perustuvia vaikutusarvioita.
Kokonaisuuteen vaikuttaa moni muu meneillään oleva muutoshanke, joten tässä vaiheessa tarkempien arviointien tekeminen tiukassa aikataulussa on erittäin haasteellista. Se ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että vaikutusarvioinnin tekemiselle olisi erityisesti tämänkaltaisissa mittavissa hankkeissa, jotka vaikuttavat voimakkaasti ko. lainsäädännön piirissä olevien ihmisten asemaan ja oikeuksiin, varattava riittävästi aikaa ja resursseja.
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa suuntausta, jolla sosiaalihuollon painopistettä siirretään ennaltaehkäiseviin ja varhaisen tuen palveluihin. Ennaltaehkäisevät ja varhaisen tuen palvelut ovat tehokkaampia sekä inhimillisesti että taloudellisesti. Myös se, että palveluiden saaminen ei edellytä lastensuojelun asiakkuutta, on erityisen myönteinen ehdotus.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan lakiesitys ei ole palveluihin hakeutumisen ja ilmoittamisvelvollisuuden osalta ole riittävän tarkka, jotta palveluita hakevat tietäisivät mihin ottaa yhteyttä. Kokonaisuus voi olla hankalasti hahmotettava myös sosiaalityöntekijöille ja muille käytännön toimijoille.
Jotta palveluihin hakeutuminen, ilmoitusvelvollisuus sekä niistä seuraava tarkoituksenmukaisten palveluiden tarjoaminen olisi selvää ja toteutuisi käytännössäkin tehokkaasti ja ilman tarpeettomia viivytyksiä, vaaditaan runsaasti tiedottamista ja sekä koulutusta ja ohjeistusta sekä sosiaalitoimen työntekijöille että kaikille ilmoitusvelvollisille tahoille. Tiedottamista tulee kohdentaa myös kansalaisille ja nimenomaisesti lapsille.
Hallituksen esitysluonnos ei sisällä säännösehdotusta, jolla yhden sosiaalityöntekijän vastuulla olevien asiakkaiden määrää säädeltäisiin. Taloudellisia vaikutuksia koskevassa kohdassa arviointi on tehty mitoituksella, joka on n. 60 asiakasta/sosiaalityöntekijä. Lastensuojeluun jätettäisiin ¼ nykyisestä sosiaalityöntekijöiden määrästä ja loput muutettaisiin sosiaaliohjaajien vakansseiksi.
Lapsiasiavaltuutettu on esittänyt Toimiva lastensuojelu -selvitykseen antamassaan lausunnossa, että yhden lastensuojelussa toimivan sosiaalityöntekijän vastuulla voisi tavoitetilassa olla korkeintaan 10-15 asiakasta. Lyhyellä tähtäimelläkin olisi perusteltua rajata asiakasmäärät 20-30 asiakkaaseen.
Nyt suunnitellulla mitoituksella, jolla ei siis käsityksemme mukaan vaikuteta juurikaan yhden sosiaalityöntekijän vastuulla olevien lastensuojeluasiakkaiden määrään, ei tulla saavuttamaan tavoitteita, jotka uudistukselle on asetettu eikä myöskään tulla täyttämään juuri julkaistuja lastensuojelun laatusuosituksia.
Lastensuojelulain piirissä olevien lapsien ja perheiden auttamiseksi ja tukemiseksi on välttämätöntä, että lapsen ja perheen asioista vastaa ammattitaitoinen ja koulutettu sosiaalityöntekijä, jolla on riittävästi aikaa hoitaa yksittäisen asiakkaan asioita ja henkilökohtaisesti tavata riittävän usein kutakin lasta ja perhettä.
Hallituksen esitysluonnoksella taattaisiin raskaana olevalle naiselle subjektiivinen oikeus saada välittömästi riittävät sosiaalihuollon päihdepalvelut. Palvelujen piiriin hakeutuminen olisi vapaaehtoista. Lapsiasiavaltuutettu pitää ehdotettu sääntelyä tärkeänä edistysaskeleena, mutta kiirehtii kuitenkin edelleen myös tiukempaa sääntelyä, jonka avulla päihdeongelmaiset raskaana olevat naiset voitaisiin ohjata, myös tarvittaessa tahdonvastaisesti, päihde- ja terveydenhuollon palveluihin.
Jyväskylässä 17.6.2014 Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fC%2fGC%2f14_&Lang=en
[2] EN:n lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivat, suomenkielinen julkaisu http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/Source/GuidelinesChildFriendlyJustice_FI.pdf
[3] Suom.kielinen julkaisu, s. 17-19.
[4] Lastensuojelulain mukaiset rajoittamistoimenpiteet on rajattu itsemääräämisoikeus -työryhmän työn ulkopuolelle, mutta lainsäädännön yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden kannalta on tarpeen, että sosiaalihuollon lainsäädäntöä kehitetään myös aina kokonaisuus huomioon ottaen.
[5] Lapsuuden ja nuoruuden etiikka sosiaali- ja terveysalalla, ETENE -julkaisuja 41.
[6] http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1865572
[7] HE 225/2009 vp.
