Lapsiasiavaltuutetun lausunto taustaraporttiin ILO Report IV (1): Strengthening action to end force labour
Työ- ja elinkeinoministeriölle 1.11.2013
Lapsiasiavaltuutetun lausunto taustaraporttiin ILO Report IV (1): Strengthening action to end force labour
Viite: TEM/1844/04.03.02/2013
Yleiset kommentit
Taustaraportti on laadittu ILOn 104. kansainvälistä työkonferenssia vuonna 2014 varten, jossa käsitellään pakkotyötä koskevan yleissopimuksen nro 29 täydentämistä pöytäkirjalla ja suosituksella työvoiman hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvan ihmiskaupan osalta.
Lapsiasiavaltuutetun lausunto taustaraporttiin perustuu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen, joka on keskeinen lapsia koskeva ihmisoikeussopimus. Raportissa lapsen oikeuksien yleissopimukseen viitataan ainoastaan alaviitteessä 7 (s. 10). Yleissopimus sisältää kuitenkin useita artikloja, joilla on merkitystä lapsen suojelemiseksi ihmiskaupalta ja pakkotyöltä. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen valinnaiset lisäpöytäkirjat lapsikaupasta ja lasten hyväksikäytöstä prostituutiossa ja pornografiassa sekä lasten osallistumisesta aseellisiin selkkauksiin liittyvät myös olennaisesti lapsityöhön, erityisesti sen pahimpiin muotoihin. Ensiksi mainitun lisäpöytäkirjan johdanto-osassa viitataan mm. myös suoraan ILO:n sopimukseen nro 182 The Worst Form of Child Labour Convention.
Lapsen oikeuksien yleissopimuksella sopimusvaltiot ovat sitoutuneet (35 artikla) ryhtymään kaikkiin tarkoituksenmukaisiin kansallisiin sekä kahden- ja monenvälisiin toimenpiteisiin estääkseen lasten ryöstämisen, myynnin ja kauppaamisen missään tarkoituksessa ja muodossa. Artikla sitoo yhteen kaikki jäljempänä mainitut yleissopimuksen artiklat, jotka liittyvät lapsikauppaan. Sopimusvaltiot ovat sitoutuneet suojelemaan lasta myös kaikilta muilta hänen hyvinvointiaan jollain tavoin uhkaavilta hyväksikäytön muodoilta (36 artikla).
Yleissopimuksen 32 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat lapsen oikeuden tulla suojelluksi taloudelliselta hyväksikäytöltä sekä sellaiselta työnteolta, joka todennäköisesti vaarantaa tai haittaa hänen koulutustaan tai on vahingollista hänen terveydelleen tai ruumiilliselle, henkiselle, moraaliselle tai sosiaaliselle kehitykselleen. Artiklan 33 tarkoituksena on suojata lasta huumausaineiden käytöltä, mutta myös estää lasten käytön huumausaineiden laittomassa tuotannossa ja kaupassa. Artikla 34, joka koskee lapsen seksuaalista hyväksikäyttöä, pitää sisällään lapsen hyväksikäytön kiellon kaikessa laittomassa seksuaalisen toiminnan harjoittamisessa. Lisäksi artikla 11 estää lasten laittomat maasta kuljetukset tai ulkomailta palauttamatta jättämiset ja artikla 21 edellyttää, ettei kansainvälinen lapseksi ottaminen asiattomasti hyödytä asianomaisia taloudellisesti.
Lapsiasiavaltuutettu pitää välttämättömänä, että pakkotyötä koskevaa yleissopimusta täydennettäessä uusissa asiakirjoissa huomioidaan myös YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus ja sitoudutaan sen periaatteisiin. [1] Edellä mainittujen ihmiskauppaa ja lapsityövoimaa koskevien erityisten artiklojen ohella tulee huomioida YK-sopimuksen keskeiset yleisperiaatteet. Nämä ovat lapsen määritelmä (alle 18-vuotta), lasten yhdenvertainen kohtelu (art 6), lapsen edun ensisijaisuus (art 3) , lapsen oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen parhaimpiin mahdollisuuksiinsa sekä lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi omassa asiassaan (art 12). Sopimuksen kokonaisuus määrittelee lapsen edun (best interest of the child) sisältöä.
UNICEF:n Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirjassa on laajasti käsitelty ihmiskauppaa ja lapsityötä koskevia ongelmia ja niihin liittyviä kansainvälisiä sopimuksia edellä mainittujen artiklojen yhteydessä. Käsikirja on julkaistu myös suomeksi käännettynä.
Lapsen oikeuksien komitea, joka valvoo lapsen oikeuksien yleissopimuksen noudattamista, on julkaissut 17.4.2013 yleiskommentin nro 16 "State obligations regarding the impact of the business sector on children's rights" (CRC/C/GC/16). Yleiskommentissa esitetyt lainsäädäntö- ja muut toimenpide-ehdotukset käsittelevät monilta kohdin samoja asioita kuin lausuttavana olevan taustaraportin kysymykset. Yleiskommentissa suositellaan myös, että sopimusvaltiot ratifioisivat ILO:n lapsityöhön liittyvät sopimukset nro:t 182 ja 138.
ILO- raportissa on toki monissa kohdin jo huomioitu lapset omana ryhmänä mutta sopimusvalmistelu ei ole riittävästi ankkuroitunut YK-sopimukseen. On tärkeää myös huomioida erilaiset ihmiskaupan tai pakkotyön tilanteet, joissa lapsi voi olla osallisena. Lapsi voi joutua ko. tilanteisiin kotimaassaan tai liikkuessaan maasta toiseen. Lapsi voi olla liikkeellä yksin tai toisen vanhempansa tai molempien vanhempien kanssa. Hän voi olla liikkeellä myös muun aikuisen seurassa. Lapsi voi joutua kaapatuksi tai vanhemmat voivat lähettää hänet työhön tai järjestää avioliiton, joka käytännössä muodostuu pakkotyöksi. Tilanteet vaihtelevat ja kyse voi olla vain ihmiskaupasta tai pakkotyöstä tai molemmista.
European Network of Ombudspersons for Children (ENOC) eli Euroopan lapsiasiavaltuutettujen verkosto on julkaissut 4.10.2013 julkilausuman "Children on the move" [2], joka koskee laajasti erilaisista syistä liikkeellä olevia lapsia:
" "Children on the move" covers all children who migrate from their country of origin to and within the territory of a European country in search of survival, security, improved standards of living, education, economic opportunities, protection from exploitation and abuse, family reunification, or a combination of these factors. They may travel with their family, or independently, or with non-family members. They may be seeking asylum, victims of trafficking, or undocumented migrants. The status of children on the move may differ at various stages on their journey and they may encounter many differing situations of vulnerability. "
Lapsen oikeuksien yleissopimus edellyttää, että lapsen etu asetetaan aina ensisijaiseksi (3 artikla). Lasta on aina kohdeltava myös ensisijaisesti lapsena, josta seuraa muun muassa, että ihmiskauppaa ja pakkotyötä koskevissa tilanteissa on oltava lapsia koskevat erityiset sääntelyt, ohjeistukset ja menettelyt.
Lasta on siis kaikissa tilanteissa kohdeltava ensisijaisesti lapsena, riippumatta myös muista tilanteeseen liittyvistä olosuhteista tai hänen laillisesta asemastaan. Lapsen oikeuksien näkökulmasta ei siis pakkotyön uhriksi joutuneen lapsen kohtelun kannalta ole merkittävää, mikä on esimerkiksi hänen asemansa asuinmaassaan (esim. turvapaikanhakija, paperiton, muu maahanmuuttaja, ko. maan kansalainen), vaan häntä tulee suojella yhdenvertaisesti, kuin hän olisi kyseisen maan kansalaisena oleva lapsi Näin toteutetaan lapsen oikeuksien sopimuksen periaatteita lasten syrjimättömästä kohtelusta. Tämä myös tarkoittaa, että lapsi tulee nähdä yksilönä, eikä esimerkiksi vain perheen jäsenenä. Nykytilanteessa lapsia koskevia asioita käsitellään esimerkiksi usein ryhmässä "naiset ja lapset", jolloin on vaarana, että lapsen kannalta tärkeät erityispiirteet eivät tule huomioitua riittävällä tarkkuudella.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan pakkotyötä koskevaa yleissopimusta täydentävässä pöytäkirjassa ja suosituksessa olisikin selkeintä kirjata lapsia koskevat asiat erilliseen osioon. Tässä osiossa olisi määriteltävä, mitä lapselle edulla ("best interests of the child") tarkoitetaan, kun puhutaan ihmiskaupasta ja pakkotyöstä. Lapsen etu tulee ankkuroida YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen ja sen kokonaisuuteen.
Osiossa olisi huomioitava lasten erityisen suojelun ja tuen tarve, lapsen oikeus turvalliseen ja terveeseen kehitykseen, oikeus koulutukseen, oikeus elää vanhempiensa kanssa ja lapsen oikeus vapaa-aikaan ja leikkiin. Erittäin tärkeää on myös huomioida lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi mihin liittyvät myös lapsen käytettävissä olevat oikeusturvakeinot sekä niiden toteutuminen käytännössä.
Vastaukset erityisesti lapsiasiavaltuutetulle osoitettuihin kysymyksiin
Kysymys 25 a):
Lapsiasiavaltuutetun mielestä on välttämätöntä huomioida lapset erityisenä ryhmänä sekä ensisijaisesti kaikissa toimissa huomioida lapsen etu (child´s best interests). Lapsen edun kriteereitä määrittää YK-sopimuksen kokonaisuus. Siksi nyt valmistelussa olevassa ILO asiakirjassa tulisi sitoa ja ankkuroida käsite vahvemmin YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen, koska ilman tätä yhteyttä "lapsen etu" -käsitteen sisältö voi jäädä vajaaksi tai epäselväksi.
YK:n lapsen oikeuksien komitea on antanut 29.5.2013 yleiskommentin jossa määritellään lapsen etu -käsitteen sisältöä ( General comment No. 14 (2013) on t he right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1)). Tämä tulee ottaa mahdollisen uuden ILO-sopimusvälineen valmistelun perustaksi. Kun valmistellaan lapsia koskevia erityisiä säännöksiä mahdolliseen uuteen ILO-sopimukseen, tulee tehdä koko sopimuskokonaisuuden arviointi lapsen oikeuksien näkökulmasta. Tämä tarkoittaa lapsen erityisten oikeuksien huomiointia sopimuksen eri osioissa kuten esimerkiksi oikeussuojakeinojen käyttöä koskevassa kohdassa (access to rights). Myös alaikäisillä tulee olla tosiasiallinen oikeus ja mahdollisuus käyttää oikeussuojakeinoja, ottaa yhteyttä kantelu/valitusviranomaisiin sekä saada tästä ymmärrettävää tietoa.
YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulma velvoittaa kohtelemaan kaikkia lapsia eli alaikäisiä aina ensisijaisesti lapsina, joilla on oikeus vastaavaan turvaan ja erityiseen huolenpitoon kuin asuinmaansa vastaavassa asemassa olevilla lapsilla. Tätä tulee soveltaa myös pakkotyön uhrina oleviin lapsiin riippumatta heidän muusta laillisesta asemastaan (esim. kansalaisuus). Lapsiuhrien auttamisen tulee sitoutua ja olla yhteydessä ko. maan lastensuojelun palveluihin ja lainsäädännön periaatteisiin.
Kysymyksessä on erikseen kysytty kantaa tarpeeseen nimetä edustaja (guardian) pakkotyön uhriksi joutuneelle lapselle, kun hänen asioitaan käsitellään. Edustajan nimeäminen liittyy kiinteästi lapsen oikeuteen osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi (YK-sopimus 12 artikla). YK-sopimuksen artiklan 12 mukaan lapsella on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa ja nämä näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa toimissa joko henkilökohtaisesti tai edustajansa välityksellä. Edustajan tehtävänä on tiedottaa asioista lapselle, ottaa selvää hänen mielipiteestään, mutta myös arvioida ja edustaa huoltajan sijasta lapsen etua eri tilanteissa.
Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että jos lapsi on liikkeellä yksin, ilman vanhempiaan tai muuta laillista huoltajaansa, lapsen edun varmistamiseksi hänelle tulee aina määrätä edustaja (guardian). Tämä vastaa Suomenkin nykyistä lainsäädäntöä lasten osalta. Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanottoa säätelevän lain (746/2011, 39 § 1 mom)mukaan:
"Kansainvälistä suojelua hakevalle, tilapäistä suojelua saavalle ja sellaiselle ihmiskaupan uhriksi joutuneelle, lapselle jolla ei ole oleskelulupaa, määrätään viivytyksettä edustaja, jos lapsi on Suomessa ilman huoltajaa tai muuta laillista edustajaa."
Tämän lisäksi myös tilanteissa, joissa lapsi on liikkeellä yhdessä vanhempansa tai muun laillisen huoltajan kanssa, on tarpeen arvioida, pystyykö tämä huoltaja huolehtimaan riittävällä tavalla lapsen edun ja oikeuksien toteutumisesta. Näissäkin tilanteissa tarvittaessa lapselle on määrättävä edustaja.
Myös Suomen lastensuojelulainsäädännön mukaan lapselle voidaan määrätä edustaja, jos hänen ja hänen huoltajansa intressien arvioidaan olevan ristiriitaiset. Samoin, jos huoltaja on tehnyt lapseen kohdistuvan rikoksen, lapselle voidaan Suomen lainsäädännön mukaan määrätä edustaja oikeusprosessiin.
Kysymys 25 b):
Lapsen edun mukaista on, että häntä kohdeltaisiin lähtökohtaisesti alaikäisenä, jos on epävarmuutta lapsen todellisesta iästä. Todellisen iän selvittämisessä on huomioitava lapsen etu ja menettelyiden on oltava lapselle sopivia.
Vertailukohdaksi voidaan ottaa Euroopan Neuvoston ihmiskaupan vastainen yleissopimus joka lähtee siitä, että uhrin iän ollessa epävarma, mutta jos on perusteita epäillä hänen olevan lapsi, tulee häneen kohdistaa suojelutoimenpiteitä siihen saakka, kunnes ikä on todennettu.
Iän selvittämiseen ei myöskään riitä pelkästään oikeuslääketieteellinen tutkimus vaan iän määrittely tulee perustaa kokonaisvaltaiseen tutkimukseen, jossa huomioidaan fyysisten tekijöiden lisäksi psyykkiset ja sosiaaliset tekijät. Iän määrittelyyn kokonaisvaltaisella tutkimuksella on otettu kantaa mm. YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentissa no. 6 (2005) Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin . [3]
ENOC:n yllämainitussa julkilausumassa on otettu tähän kantaa seuraavasti:
"Age assessment should be made in the child's best interest, with the primary aim to ensure that the child is granted the rights and protection he/she is entitled to. Age assessment should primarily take place on the basis of documentary evidence. When documentary evidence is not sufficient, and in cases of serious doubt about the age of the child, further examination may be conducted as a measure of last resort. It should be carried out as quickly as possible, in the presence of a guardian and processed by independent medical as well as social care experts. Until the age assessment is completed, each person claiming to be a child should be considered and treated as a child.
Age assessment should include a combination of physical, social and psychological maturity assessments. The techniques used should respect the child's culture, dignity and physical integrity. The fact that some physical assessments may be particularly stressful, invasive or traumatic for children should be taken into consideration. ENOC expresses grave concerns about the use of X-ray in view of adverse effects on the child's health, negative judgements by medical authorities on appropriateness andeffectiveness and questionable reliability and accuracy. ... "
Tämä vastaa myös Suomen lapsiasiavaltuutetun kantaa.
Lapsiasiavaltuutettu on mielellään jatkossakin mukana vuoropuhelussa TEM:n kanssa, kun mahdollista uutta ILO-sopimuksen täydennystä valmistellaan.
Jyväskylässä 1.11.2013 Maria Kaisa Aula
lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
lakimies
[1]Näin siitäkin huolimatta, että Yhdysvallat on allekirjoittanut sopimuksen, mutta ei vielä ratifioinut sitä.
[2] http://www.crin.org/docs/ENOC statement children on the move 2013.pdf Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirjassa (Unicef 2011) on laajasti käsitelty ihmiskauppaa ja lapsityötä koskevia ongelmia ja niihin liittyviä kansainvälisiä sopimuksia mainittujen artiklojen yhteydessä.
[3] YK.n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentit voi lukea sivulta http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm
