Lapsiasiavaltuutetun lausunto työ- ja elinkeinoministeriön VIPRO II- hankkeen ALTTI-selvityksestä
Työ- ja elinkeinoministeriölle 6.10.2014
Viite: TEM/1081/09.04.01/2013
Asia: Lapsiasiavaltuutetun lausunto työ- ja elinkeinoministeriön VIPRO II -hankkeen Altti- selvityksestä
VIPRO II -hankkeen ALTTI- ja VERTTI-selvitykset
Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt lausuntoa VIPTO II -hankkeessa kesällä 2014 valmistuneista selvityksistä, jotka liittyvät pakolaisten vastaanottoon ja siihen liittyviin viranomaisprosesseihin.
ALTTI-selvityksessä on tarkasteltu ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja vastaanottojärjestelmän kehittämistarpeita. VERTTI-selvitys keskittyy aikuisten kansainvälistä suojelua saavien muuttoon vastaanottokeskuksista kuntiin. Selvitysten perusteella on tehty toimenpide-ehdotuksia ja linjattu jatkossa tehtävää yhteistyötä.
Lapsiasiavaltuutettu keskittyy lausunnossaan ALTTI-selvitykseen ja esittää seuraavassa kommentteja selvityksen suosituksista.
Lapsiasiavaltuutetun arvio Altti-selvityksestä
Yleistä
Lapsiasiavaltuutettu pitää erittäin myönteisenä, että työ- ja elinkeinoministeriö on tehnyt selvityksen yksin tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotosta sekä pohtinut vastaanottojärjestelmän kehittämistarpeita.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot perustuvat YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa (SopS 59-60/1991) taattuihin lapsen oikeuksiin. Yleissopimuksen 2 artikla takaa, että sopimuksessa tunnustetut oikeuden kuuluvat kaikille lapsille yhdenvertaisesti, näin ollen myös yksin tulleille turvapaikanhakijalapsille.
Yleissopimus sisältää myös erityisen pakolaislapsia koskevan 22 artiklan, jonka mukaan lapsella, joka yksin tai yhdessä vanhempiensa tai kenen tahansa muun henkilön kanssa anoo pakolaisen asemaa tai jota pidetään pakolaisena soveltuvien kansainvälisen tai kansallisen oikeuden ja menettelytapojen mukaan, on oikeus asianmukaiseen suojeluun ja humanitaariseen apuun, jotta hän voi nauttia kaikista hänelle yhdenvertaisesti kuuluvista ihmisoikeuksista.
Vastaanottojärjestelmän kokonaisuus on laaja. Nykytilassa yksin tulleet turvapaikanhakijalapset majoittuvat ryhmäkoteihin, joita ohjaa Maahanmuuttovirasto. Oleskeluluvan saatuaan lapsen siirtyvät ELY-keskusten ohjauksessa oleviin perheryhmäkoteihin. Osa lapsista ja nuorista asuu yksityismajoituksissa. Alaikäisten vastaanottoa koskevat vastaanottolain, kotoutumislain ja lastensuojelulain säännökset. Erityisesti hyvin nuorena Suomeen tulleet lapset saattavat kulkea läpi kaikki edellä mainitut asumismuodot ja olla siten osa vastaanottojärjestelmän kaikkia toimintoja prosessin eri vaiheissa.
Järjestelmän selkeyttäminen ja toimintojen yhdenmukaistaminen on lapsen näkökulmasta erityisen tärkeää. Lapselle on merkityksellistä, että asuinympäristö ja olosuhteet säilyvät tuttuna ja turvallisena ja läsnä on aikuisia, joihin voi luottaa. Tämä edellyttää kaikin tavoin olosuhteiden pysyvyyttä ja asettaa myös koko järjestelmälle korkeat laatuvaatimukset.
Lapsiasiavaltuutettu pitää puutteena, että selvityksessä ei ole käsitelty lainkaan yksin tulleen lapsen oikeutta koulunkäyntiin. Lapsen oikeuksien sopimuksen 28 artiklan mukaan lapsella on oikeus maksuttomaan perusasteen koulutukseen. Artiklan mukaan sopimusvaltion tulisi tukea myös erilaisten keskiasteen koulutusmuotojen kehittämistä, mukaan luettuina opinto- ja ammatinvalinnanohjaus, ja saattaa ne jokaisen lapsen ulottuville. Perustuslain (731/1999) 16 §:n mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Koulunkäynti on yksi merkittävistä tekijöistä, jonka avulla lapsi saa kavereita, oppii kieltä ja muutenkin intergroituu yhteiskuntaan.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että myös lapsen koulukäynnin turvaaminen ja sen jatkuvuuden varmistaminen tulee ottaa huomioon, kun suunnitellaan ryhmä - ja perheryhmäkotien perustamista. Yksittäisen lapsen asumisjärjestelyistä päätettäessä on oltava aina yhtenä painavana kriteerinä se, että lapsen koulunkäynti voi jatkua ilman katkoksia, ja aina kun vain mahdollista, tutussa koulussa.
Kommentit ALTTI-selvityksen suosituksiin
Yhteistyö eri hallinnonalojen välillä
Selvityksessä todetaan, että viranomaisyhteistyön kehittämiseksi tarvitaan koordinaatiota eri ministeriöiden, Maahanmuuttoviraston, aluehallintovirastojen sekä käytännön toimijoiden välille. Sen toteuttamiseksi perustetaan koordinaatioryhmä, joka tulee toteuttamaan ALTTI-selvityksen suosituksia. Koordinaatioryhmä kokoontuu joko laajemmassa tai suppeammassa kokoonpanossa.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan sujuva viranomaisyhteistyö on ehdoton edellytys sille, että vastaanottojärjestelmä voi toimia lapsen edun mukaisesti.
Koordinaationryhmään on määritelty kattava edustus vastaanottojärjestelmän toimijatahoja. Ryhmän kokoonpano on selvityksessä kuvattu ylätasolla, esim. "sosiaali- ja terveysministeriö". Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että kokoonpanon tarkemmassa suunnittelussa on huomioitava lapsen tarvitsemat palvelut kokonaisuutena. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriöstä tulisi olla mm. edustus sekä lastensuojelun että terveydenhuollon osalta.
Erääksi koordinaatioryhmän tehtäväksi on suunniteltu seuranta ja tilastointi, joilla voidaan verrata ryhmä - ja perheryhmäkotien toimintaa. Lapsiasiavaltuutetun mielestä olisi tärkeää seurata myös ryhmä- ja perheryhmäkotien ja lastensuojelun yhteistyötä sekä toiminnallisesti, laadullisesti että tilastoinnin näkökulmasta. Jäljempänä on esitetty tarkempia kommentteja lastensuojelun asemasta prosessissa.
Alaikäisten majoituksen jatkuvuus
Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että selvityksessä esitettynä tavoitteena on järjestelmä, jossa ryhmä- ja perheryhmäkodit ovat lähellä toisiaan. Fyysisen läheisyyden lisäksi on niiden toimintaa myös tarpeen yhdenmukaistaa. Perheryhmäkotien ohjauksesta vastaavien ELY-keskusten toiminnan yhdenmukaistaminen on ehdoton vähimmäisvaatimus, jolla varmistettaisiin, että lapset olisivat alueellisesti perheryhmäkodeissa yhdenvertaisessa asemassa.
Maahanmuuttovirastojen ja ELY-keskusten ohjauksen ja valvonnan yhdenmukaistaminen tuo prosessiin yhdenmukaisuutta ja jatkuvuutta. Lapsen näkökulmasta tämä tarkoittaa turvallisuutta ja pysyvyyttä.
Yksin tulleet lapset ovat hyvin haavoittuvassa asemassa ja useimmiten kokeneet erittäin epävakaita ja jatkuvasti muuttuneita oloja. Turvalliset ja pysyvät olosuhteet ovat heille ensiarvoisen tärkeitä. Pelkästään muuttaminen ryhmäkodista perheryhmäkotiin voi olla lapselle hyvin stressaavaa. Siksi on tärkeää, että toimintatavat, säännöt yms. säilyvät mahdollisimman samankaltaisina.
Olisi myös tärkeää varmista ryhmä- ja perheryhmäkotien välinen tiivis yhteistyö
siirtymistilanteissa. Lapsen tilannetta voi helpottaa esimerkiksi se, että ainakin alkuvaiheessa uudessakin asuinpaikassa hän voisi vielä turvautua tuttuun työntekijään.
Kunnan, Maahanmuuttoviraston, aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten välinen yhteistyö
Kohdassa 3.3 käsitellään mm. ryhmä- ja perheryhmäkotien työn ja lastensuojelulain perusteella tehtävän työn ongelmia. Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että yhteistyön ongelmat on tiedostettu.
Suosituksena esitetään tiiviimpää yhteistyötä kunnan keskeisten palveluiden edustajien, aluehallinnon edustajien, perustettavan perheryhmäkodin edustajan/Maahanmuuttoviraston välillä, kun uutta asumisyksikköä ollaan perustamassa. Tämän lisäksi olisi huolehdittava tiiviistä yhteistyöstä myös ryhmä- ja perheryhmäkodin toiminnan aikana.
Lapsiasiavaltuutettu ja lapsiasianeuvottelukunta ovat jo v. 2010 ehdottaneet kannanotossaan, että yksin tulevien alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotossa yhteistyötä lastensuojeluviranomaisten kanssa tulee tiivistää ja mieluiten siirtää yksin tulevien turvapaikanhakijalasten palvelut kokonaan lastensuojelun piiriin. Kannanotossa korostetaan myös, että näitä lapsia on kohdeltava aina ensisijaisesti lapsina. Tämä kannanotto on edelleen ajankohtainen. [1]
Lapsiasiavaltuutettu pitäisi tärkeänä, että esimerkiksi koordinaatioryhmä käynnistäisi selvityksen, jossa arvioitaisiin mahdollisuuksia siirtää yksin tulevien turvapaikanhakijalasten palvelut kokonaan lastensuojelun piiriin.
Lapsen tai nuoren asuminen yksityismajoituksessa ja perhehoidossa
Vastaanottolain mukaan lapsi voi sijoittua yksityismajoitukseen jo turvapaikkaa hakiessaan tai siirtyä sinne missä prosessin vaiheessa tahansa. Lapsi sijoittuu tällöin yleensä jo maassa olevien sukulaisten tai tuttavien luo. Lapsi voidaan sijoittaa myös lastensuojelun toimenpiteenä sijaisperheeseen.
Selvityksen kohdassa 2.4.3. nähdään, että perhehoito voisi olla mahdollinen ratkaisu silloin, kun lapsi on tullut yksin Suomeen hyvin nuorena ja perheenyhdistämispäätös on ollut kielteinen. Perheryhmäkodit on ajateltu alun perin väliaikaisiksi asumismuodoiksi, mutta käytännössä muodostuneet pitkäaikaisiksikin asuinpaikoiksi lapsille. Perheenyhdistäminen on vaikeutunut, joten suuntaus tulee todennäköisesti olemaan jatkossakin tämä.
Sosiaalihuoltolain 25 §:n mukaan perhehoitoa annetaan henkilölle, jonka hoitoa, kasvatusta tai muuta huolenpitoa ei voida tarkoituksenmukaisesti järjestää hänen omassa kodissaan tai muita sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita hyväksi käyttäen ja jonka ei katsota olevan laitoshuollon tarpeessa.
Lastensuojelulain mukaan lapsen sijaishuolto on järjestettävä ensisijaisesti perhehoidossa. Tämä muutos toteutettiin lastensuojelulakiin vuoden 2012 alusta alkaen. Perhehoitoa koskevaa lainsäädäntöä ollaan parhaillaan uudistamassa. Tässä yhteydessä mm. sosiaalihuoltolain 25 § kumottaisiin ja perhehoitoa koskevat säännökset kerättäisiin uuteen perhehoitolakiin. [2]
Suosituksissa on esitetty, että yksityismajoituksessa oleva lapsi voisi jatkaa samassa perheessä perhehoidossa myös oleskeluluvan saatuaan, kun olosuhdeselvitykset on tehty ja perhe kouluttautunut perhehoitajiksi. Lisäksi on esitetty, että perhehoidosta tulisi mahdollisuus myös niille lapsille, joilla ei ole sukulais- tai tuttavaperhettä Suomessa.
Lapsiasiavaltuutettu kiirehtii perhehoitoa lisäävän suosituksen edistämistä.
Perhehoidon tulee olla käytännössäkin todellinen vaihtoehto lapsen hoidon järjestämiseksi. Perhehoitoon pääsyn edellytyksenä ei tulisi olla lastensuojelun tukitoimenpiteiden tarve. Perhehoidon toteutuminen suosituksen mukaisesti edellyttää, että perhehoidon koulutukseen otetaan perheitä, joilla on monikulttuurista osaamista ja että koulutus sisältää tiedot ja taidot, joilla parhaiten varmistetaan yksin tulleiden lasten tasapainoinen kehitys ja hyvinvointi.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että vaikka perhehoito nähdään yleensä hyvänä vaihtoehtona lapsen hoidolle, kun hän ei syystä tai toisesta voi olla oman perheen hoidossa, on aina perhehoitoa harkittaessa myös selvitettävä lapsen mielipide asiasta ja otettava se huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Yksin tulleet lapset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa ja he voivat kokea siirrot asuinpaikasta toiseen ja uusiin ihmisiin ja tapoihin tottumisen vaikeiksi. Lisäksi lapselle voi olla mm. tärkeää, että hän saa olla lähellä muita samassa tilanteessa olevia lapsia, jotka todennäköisesti myös puhuvat samaa kieltä ja joilla on sama kulttuuritausta.
Lapsiasiavaltuutettu nostaa tässä yhteydessä esiin myös kysymyksen lapsen huollon järjestämisestä pysyvämmin. Asiasta on huomauttanut myös Lastensuojelun keskusliitto v. 2012 kannanotossaan yksin tulleiden lasten vastaanoton ja edustajajärjestelmän kehittämisestä. [3]
Altti-selvityksessä todetaan, että perheenyhdistäminen on vaikeutunut sitä koskevien säännösten tiukennuksen jälkeen. Käytännössä tämä tarkoittaa, että yhä useampi yksin tullut lapsi on ilman huoltajaa Suomessa 18 vuoden ikään asti. Lapselle on määrätty edustaja, mutta nykyisessä muodossaan edustaja rooli ei ole kaikissa tilanteissa riittävä. Lapsi tarvitsee kokonaisvaltaista tukea aikuisuuteen asti vastaavalla tavalla kuin huoltajat sitä voisivat antaa. Lapsen huolto olisikin järjestettävä kattavasti ja pysyvästi, huomioiden yksin tulleiden lasten huoltoon liittyvät erityspiirteet.
Ryhmäkotien ja perheryhmäkotien henkilöstön koulutus ja tuki
Suosituksessa esitetään järjestettäväksi ryhmä- ja perheryhmäkotien henkilökunnalle työkokouksia ja koulutustilaisuuksia. Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa, että myös koulutuksellisin keinoin olisi syytä vahvistaa lastensuojelun ja ryhmä- ja perhekotien yhteistyötä. Yhteiset koulutustilaisuudet ja muut säännölliset kokoontumiset samalla alueella toimivien ryhmä- ryhmä- ja perheryhmäkotien sekä lastensuojelun kanssa voivat tehostaa puolin ja toisin molempien toimintaa ja siten varmistaa myös entistä paremmin lapsen edun toteutumista vastaanottoprosessin aikana.
Edustajien tuki ja koulutus sekä työn koordinointi
Kohdassa 3.1. on koordinaatioryhmän tehtäväksi mainittu edustajien koulutukset. Kohdassa 3.7. esitetään suosituksena, että koordinointiryhmä pohtii edustajien rekrytointia, koulutusta, valvontaa ja ohjeistusta.
Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että jälkimmäinen tehtävämäärittely on ehdottomasti tarpeellinen. Sillä voidaan varmistaa huomattavasti entistä paremmin se, että kaikilla yksin tulleilla lapsilla, asuinpaikastaan tai asuinmuodostaan riippumatta, on mahdollisuus saada samantasoiset ja myös korkeatasoiset edustajapalvelut.
Edustaja on erittäin tärkeässä asemassa yksin tulleen lapsen vastaanottoprosessissa. Edustajan tulisi toimia lapsen tukena läpi koko prosessin. On tärkeää, että edustaja saa kunnollisen koulutuksen ja että hän ymmärtää vaativan roolinsa kunkin yksittäisen lapsen kohdalla. Lapselle on hyvin tärkeää, että hänellä on aikuinen, johon hän aina tarvittaessa saa yhteyden ja johon hän voi luottaa. Luottamuksellinen suhde edellyttää myös ihmissuhteiden jatkuvuutta ja pysyvyyttä.
Alaikäisenä tulleiden jatkohoito
Lapsiasiavaltuutettu pitää alaikäisenä tulleiden nuorten jatkohoidon varmistamista koskevaa suositusta tarpeellisena. On myönteistä, että jälkihuolto-opasta ollaan päivittämässä Lastensuojelun keskusliiton toimesta.
Käytännön toteutuksen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että kunnat sisällyttävät jälkihuollon kotouttamisohjelmiinsa ja huolehtivat kuntien välisestä yhteistyöstä. Jälkihuolto tulee toteuttaa yhtenäisin periaattein riippumatta sen piirissä olevan nuoren asuinpaikasta.
Jyväskylässä 6.10.2014
Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] http://www.lapsiasia.fi/c/document_library/get_file?folderId=1412332&name=DLFE-11148.pdf
[2] http://www.stm.fi/vireilla/lainsaadantohankkeet/perhehoitolaki
[3] http://lskl.fi/vaikuttaa/kannanotot/2012/ilman_huoltajaa_tulleiden_lasten_vastaanoton_ja_edustajajarjestelman_kehittaminen.2574.news
