Lapsiasiavaltuutetun lausunto työryhmän esityksestä lastensuojelun laatusuosituksiksi
Sosiaali- ja terveysministeriölle 14.10.2013
Lapsiasiavaltuutetun lausunto työryhmän esityksestä lastensuojelun laatusuosituksiksi
Asia: Lausuntopyyntö 21.8.2013
Viite: STM071:00/2012
Yleistä
Lastensuojelun laatusuosituksia on työstetty lastensuojelulain uudistuksesta (2008) alkaen, mutta syystä tai toisesta työ on jäänyt kesken. Lapsiasiavaltuutettu on antanut laatusuosituksia koskevan lausunnon vuonna 2010 [1].
Toimiva lastensuojelu -selvitysryhmän alaryhmä on valmistellut nyt lausuttavana olevan lastensuojelun laatusuositukset, joiden tarkoituksena on ohjata lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelutyön tekemistä ja järjestämistä. Laatusuosituksessa on keskitytty lastensuojelun laadun kannalta tärkeimpiin arvotavoitteisiin ja teemoihin pitäen lapsen toiminnan keskiössä. Laatusuosituksen on tarkoitus muodostaa yhtenäinen kokonaisuus Toimiva lastensuojelu -selvitysryhmän antamien toimenpidesuositusten kanssa. Lapsiasiavaltuutettu antaa lausuntonsa myös Toimiva lastensuojelu -loppuraporttiin.
Lapsiasiavaltuutetun kannanotot laatusuosituksiin
Lapsen oikeuksien näkökulman aukikirjoittaminen on tarpeellista
Lapsiasiavaltuutettu arvioi lastensuojelun laatusuosituksia YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) näkökulmasta. Yleissopimuksen velvoitteita lastensuojelun ja sen laadun kannalta on kirjattu kattavasti lapsiasiavaltuutetun lausuntoon "Toimiva lastensuojelu"-työryhmän loppuraportista. Sen vuoksi en katso tarpeelliseksi toistaa niitä tässä yhteydessä.
On myönteistä, että laatusuositusten yhdeksi keskeiseksi periaatteeksi on kirjattu ihmisarvon ja perusoikeuksien kunnioittaminen sekä lapsen edun tavoite. Samoin lapsen oikeus osallistua ja vaikuttaa itseään koskeviin asioihin on laatusuosituksissa huomioitu hyvin. Puutteena on kuitenkin se, että laatusuosituksia ei työryhmän raportissa ankkuroida nimenomaisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen. Tämän asian selkiyttämiseen on syytä jatkokehitystyössä kiinnittää huomioita.
Työryhmä on kyllä kiitettävästi ottanut esille tarpeen sitouttaa kunnat nykyistä vahvemmin YK.n lapsen oikeuksien yleissopimuksen toimeenpanoon. Työryhmä ehdottaa, että kunnanvaltuustot "ratifioisivat" päätöksellään YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen. Lapsiasiavaltuutettu pitää erittäin tärkeänä, että kunnissa lastensuojelutyössä, mutta myös kaikessa muussa kunnan toiminnassa noudetaan täysimääräisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen velvoitteita sekä niiden lapsille takaamia oikeuksia. Kyseessä on myös kansallisen lainsäädännön noudattamisen velvoite siellä sopimuksen velvoitteethan on sisällytetty suomalaiseen lainsäädäntöön. Tämä on ollut sopimuksen ratifioinnin edellytys.
Työryhmän edellä mainitun ehdotuksen vaarana on, että syntyy virheellinen käsitys siitä, että lapsen oikeuksien yleissopimus ei nykyisellään velvoittaisi kuntia ilman erillistä valtuuston päätöstä. Kuitenkin valtio ja kunnat yhdessä muodostavat julkisen vallan, jonka vastuulla on taata yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet kaikille niiden lainkäyttövallan alaisille lapsille yhdenvertaisesti ja syrjimättä (yleissopimuksen artikla 2).
Poliittista sitoumusta tehokkaammin kuntien päätöksenteon lapsinäkökulmaa vahvistaisi se, että kuntien päättäjille ja virkamiehille tarjottaisiin koulutusta lapsen oikeuksista sekä päätösten lapsivaikutusten arvioinnista eli lapsen oikeuksien yleissopimuksen käytännön soveltamisesta. Ilman muuta kuitenkin on tärkeää korostaa, että yleissopimuksen tulee antaa perusta esimerkiksi kuntien lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmien laadinnalle.
Laatusuositusten käytettävyys ja asema osana laadun ja vaikuttavuuden arviointia
Lapsiasiavaltuutettu pitää laatusuositusten määrittelyä erittäin tarpeellisena ohjaamaan lastensuojelun johtamista, toteuttamista ja valvontaa. Lapsiasiavaltuutettu on viime vuosien aikana moneen kertaan kiirehtinyt laatusuositusten laadintaa tukemaan lainsäädännön soveltamista sekä paikallista ja kansallista laadun arviointia.
Vuosien aikana valmistelutyössä laatusuositusten sisältö ja lähestymistapa on vaihdellut. Nyt luonnostellut laatusuositukset sisältävät sinällään hyvin kannatettavia ja tärkeitä periaatteita ja varmistettavia asioita. Siitä huolimatta suositusten kokonaisuus on edelleen epätasainen ja keskeneräinen. Työryhmä on jäsentänyt erityisen hyvin osallisuuden elementtejä, kun taas yhteinen palvelujärjestelmä, moniulotteinen arviointi sekä päätöksenteko perheiden palveluissa -osiot ovat jääneet varsin yleiselle tasolle. Laatusuositusten tulisi myös kattaa paremmin koko lastensuojelun prosessi ennaltaehkäisevästä työstä sijaishuoltoon ja aina siihen asti, kun asiakkuus päättyy, huomioiden myös tarvittava jälkihuoltoaika.
Myös suositusten seurannan ja laadun arvioinnin prosessi on jäänyt epäselväksi. Tärkeintä olisi pohtia tarkkaan, miten ja millä prosesseilla suositukset jalkautetaan paikalliseen palveluiden arviointiin. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että työryhmän ehdotuksen kohta "Laatusuositusten toteutumisen seuranta ja arviointi" ei muodosta johdonmukaista kokonaisuutta Toimiva lastensuojelu- työryhmän esityksen kanssa.
Jatkovalmistelua tulisi tehdä Toimiva lastensuojelu -työryhmän ehdotuksen pohjalta. Sen mukaan 1) laatusuosituksista ja VALVIRA:n valvontaohjelmista yhdessä tulee muodostaa johdonmukainen laadunhallintasuunnitelma, 2) kuntien tulee vuosittain arvioida toteuttamaansa lastensuojelua ja sen vaikuttavuutta ja toimittaa kansallisesti yhdenmukaisin sisällöin tehty arvio aluehallintovirastolle 3) sijaishuollon toimintayksiköiden toiminnan laatua tulee seurata erikseen ja 4) lastensuojelun ulkopuolista riippumatonta arviointia varten tulee perustaa "Lastensuojelun arviointineuvosto".
Lapsiasiavaltuutettu on aiemmissa lausunnoissaan korostanut, että lastensuojelun palveluille tulee luoda kansallinen arviointijärjestelmä, samaan tapaan kuin perusopetuksen osalta on tehty [2]. Perusopetuksessa arvioinnin paikallisesta vastuusta on myös säädetty laissa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on määritellyt kansalliset perusopetuksen laatukriteerit tukemaan paikallista arviointia ja laadun hallintaa.
Lastensuojelun laatusuosituksessa ehdotetaan nyt, että kunnat laatisivat lastensuojelun laatusuunnitelman, jossa määritellään (laatusuosituksen pohjalta) laatukriteerit, niiden seurannan menetelmät ja raportointi. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että laatukriteerit tulee luoda kansallisesti, samoin kuin keskeiset seurannan ja raportoinnin menetelmät. Laadun seurantaa ei ole mahdollista tehdä kansallisesti, jos jokainen kunta luo omat laatukriteerinsä. Valtion tulee tukea kuntia laadun seurannan kehittämisessä. Lastensuojelun laatusuositusta tulee kehittää niin, että se muodostaa kansalliset yhteiset laatukriteerit, joita kunta voi toimintansa arvioinnissa käyttää. Perusopetuksen laatukriteerit antavat tässä hyvän vertailukohdan.
Lastensuojelun laadun kehittämistyö on merkittävä, pitkäjänteinen ja myös tutkimusta tuekseen vaativa prosessi. Laatusivujen kehittäminen Lastensuojelun käsikirjaan [3] ja sen pohjalta pidettävä työryhmän vuotuinen seurantakokous on hyvä osanen tässä suuressa kokonaisuudessa, mutta se ei voi lapsiasiavaltuutetun käsityksen mukaan olla riittävää laadun seurannan ja laadunhallinnan kehittämiseksi.
Kehitystyötä on tehtävä yhteistyössä kuntien kanssa. Samoin on luotava jo prosessin alkuvaiheessa yhteys muiden lasten ja nuorten palveluiden laadun arviointityöhön. Jatkossa on entistä paremmin johdettava ja tuotettava palveluita hallinnonalarajattomasti.
Laadun arvioinnissa on kerättävä tietoa monilta tahoilta eli kuntien omilta viranomaisilta, palveluiden tuottajilta, vanhemmilta mutta myös suoraan lapsilta ja nuorilta, jotka ovat lastensuojelun asiakkaina. Suomesta puuttuu nykyisellään kokonaan tiedonkeruu, joka säännönmukaisesti keräisi lastensuojelun piirissä olevien lasten ja nuorten palvelukokemuksesta tietoa. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että THL kehittäisi Kouluterveyskyselyyn verrattavan säännönmukaisen kyselyn lastensuojelun asiakkaana oleville lapsille ja nuorille. Kysely tukisi myös kuntien lastensuojelun laadun arviointia samoin kuin kouluterveyskysely tuottaa monen muun asian ohessa tietoa koulun laadusta lasten näkökulmasta.
Lapsille ja nuorille on myös tiedotettava laatusuosituksista heidät tavoittavasti ja heille ymmärrettävässä muodossa.
Kommentit lastensuojelun laatusuositusten teemoihin
1) Osallisuus
Lapsiasiavaltuutettu näkee erityisen myönteiseksi sen, että laatusuositukset korostavat lapsen osallisuutta lastensuojelussa. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artikla edellyttää, että lapsella on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa häntä itseään koskevissa asioissa ja, että lapsen näkemykset huomioidaan lapsen iän ja kehitystason mukaiseksi. Osallisuudella vahvistetaan ja varmistetaan toimintaa, joka käytännössäkin on lapsen edun mukaista ja tukee lapsen tasapainoista kasvua ja kehittymistä sekä itsenäistymistä. Osallisuuden vahvistuminen myös parantaa lastensuojelun vaikuttavuutta.
Lapsiasiavaltuutetun toimisto yhteistyökumppaneineen toteutti vuonna 2011 "Uskomme sinuun - usko sinäkin" kiertueen lastensuojelun asiakkaana olevien nuorten parissa. Noin 120 nuoren kokemuksista julkaistiin raportti "Suojele unelmia, vaali toivoa", (Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2012:6 [4]) joka sisältää nuorten suosituksia päättäjille lastensuojelun ja sijaishuollon kehittämiseksi. Keskeisenä asiana kiertueella nousi esiin nuorten kokema ymmärrettävän tiedon puute omaan taustaansa liittyvistä asioista, oikeuksistaan, käytettävissään olevista oikeusturvakeinoista sekä eri ratkaisujen vaikutuksista. Lisäksi nuoret halusivat tulla kuulluksi ja kohdatuksi yksilöinä.
Osallisuus edellyttää riittävän tiedon saamista oikeaan aikaan. Lapsiasiavaltuutettu painottaa myös tässä kohdin, että lapsille tiedottamisessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että lapsi käytännössä saa tiedon ja myös ymmärtää sen. Tieto tulisi antaa lapsille henkilökohtaisesti, jotta samalla voidaan varmistaa, että lapsi on sen ymmärtänyt ja annetaan lapselle myös mahdollisuus kysyä häntä askarruttavista asioista.
Nykyinen lainsäädäntömme ei määrittele läheisen käsitettä, lukuun ottamatta lapsen huoltajia. Lainsäädäntö ei myöskään anna lapselle oikeutta määritellä läheisiään. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että lapsen näkemyksiä ja mielipiteitä tulee kuulla ja kunnioittaa myös läheisverkostoa selvitettäessä. Vaikka lapsen näkemys siitä, ketä ovat hänen läheisiään ja keitä hän haluaa tavata, eroaisi vanhempien tai sosiaalityöntekijän näkemyksestä, olisi aina kuitenkin selvitettävä, mielellään yhteistyössä kaikkien osapuolten kanssa, mikä on lapsen edun kannalta paras ratkaisu. Lapselle tulisi aina myös perustella, miksi tapaamisia tiettyihin läheisiin rajoitetaan tai miksi niitä ei sallita lainkaan.
Ehdotus laatusuosituksiksi keskittyy sijaishuollon osalta sijaishuollon alkuvaiheeseen, mutta ei huomioi sijaishuollon päättymisvaihetta tai jälkihuoltoaikaa. Laatusuosituksissa on osallisuuden toteutumiseksi edellytyksissä huomioitu myös sijaisperheen osallisuuden kokemus. Sen lisäksi tulisi huomioida sijaisperheen tarvitsema tuki, erityisesti sijaishuollon päätyessä. Sijaisperheestä muodostuu monissa tapauksissa lapselle läheisin verkosto, joka voi monin tavoin tukea lasta myös jälkihuoltovaiheessa, samalla tavoin kuin bioloinen perhekin tukee nuorta itsenäistymisvaiheessa.
2) Toimiva yhteistyö
Lastensuojelun riittävät ja ammattitaitoiset resurssit ovat olennainen asia laadukkaan ja tuloksellisen lastensuojelun toteutumisen kannalta. Tehokas ja moniammatillinen yhteistyö takaavat lapselle ja perheelle laadukkaat palvelut oikea-aikaisesti ilman, että palveluita saadakseen he joutuvat selvittämään erikseen jokaisen palvelun osalta, mistä palvelua saa tai ylipäätään mitä palveluja on tarjolla.
Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että lastensuojelun työskentelystä tiedottaminen lapselle ja huoltajalle ei voi olla pelkästään painetun oppaan ja nettisivuilla olevien palvelutietojen varassa. Näiden lisäksi on järjestettävä myös mahdollisuudet henkilökohtaiseen palveluun ja puhelinpalveluun, jotta asiakas voi selvittää, mitä lastensuojelutyö juuri hänen kohdallaan tarkoittaa.
Edellä mainitussa raportissa "Suojele unelmia, vaali toivoa" on myös esitetty yhtenä toimenpide-ehdotuksena lastensuojelun laadun kehittämiseksi, että lastensuojelusta ja erityisesti sijaishuollosta tulisi jakaa enemmän yleistä tietoa, jotta lapsiin ja nuoriin kohdistuvat ennakkoluulot saadaan purettua. Lisäksi tarvitaan enemmän asennekasvatusta, jotta ihmiset oppisivat hyväksymään sijoitetut nuoret omana itsenään ja täysivaltaisina yhteiskunnan jäseninä. Lastensuojelun työtekijöiden tulisi entistä enemmän tiedottaa työstään esimerkiksi kouluissa. Mallia tähän voisi ottaa esimerkiksi koulupoliisin toiminnasta.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että lapsen kannalta tärkeintä on tutustua yhteen ammattilaiseen hyvin, eikä tulla siirretyksi ammattilaiselta toiselle lastensuojeluprosessin aikana. Tästä syystä on varottava asiakkuuden "pilkkomista" eri aikuisten kesken. Lisäksi lapsen ja nuoren tulisi itse voida vaikuttaa siihen, kuka henkilö hänen asioitaan pääasiallisesti hoitaa.
3) Riittävästi osaavia ammattilaisia
Työryhmän esittämät suositukset etenkin osallisuuden osalta edellyttävät, että lastensuojelutyössä yhden sosiaalityöntekijän vastuulla olevaa asiakasmäärä rajoitetaan. Karkeiden arvioiden mukaan laatusuositusten tuntimäärät tarkoittavat käytännössä, että yhden sosiaalityöntekijän vastuulla voisi olla vain 10 - 15 asiakasta samanaikaisesti. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että ehdotettu 2h/kk henkilökohtaista aikaa on kovin vähän, jotta lapsen ja työntekijän välille syntyisi aito luottamuksellinen suhde.
Lapsikeskeinen työote ja luottamuksellisen suhteen syntyminen edellyttävät, että lapsen omalla sosiaalityöntekijällä on riittävästi aikaa tutustua lapseen sekä lapsen perheeseen, ja että lasta kuunnellaan ja hänen mielipiteensä ja näkemyksensä myös huomioidaan. Lapselle on myös tiedotettava häntä ja perhettä koskevista asioista niin, että hän ymmärtää saamansa tiedon.
Nuorten suosituksissa lastensuojelun laadun parantamiseksi korostui juuri luottamuksen rakentaminen nuoren ja sosiaalityöntekijän välillä. Tähän tarvitaan riittävästi aikaa, pysyvämpiä ja pitkäjänteisempiä työntekijäsuhteita sekä parempaa työntekijöiden osaamista vuorovaikutuksessa lasten ja nuorten kanssa.
Ennalta ehkäisevään työhön panostaminen on myös keino vähentää kuormitusta lastensuojelutyössä. Se on myös kustannuksiltaan alhaisempaa kuin varsinainen lastensuojelutyö, mutta erityisesti lapsen ja hänen perheensä kannalta tuloksellisempaa ja vähemmän perheen yksityisyyteen puuttuvaa.
4) Yhteinen palvelujärjestelmä
Laatusuosituksena esitetään, että lapset ja perheet otetaan mukaan kehittämään palveluja, jotta työntekijät ymmärtävät paremmin lastensuojelutyön todellisuutta asiakkaiden näkökulmasta. Tämä on hyvä ehdotus.
Lapsiasiavaltuutettu on korostanut lasten mahdollisuutta vaikuttaa yleisesti kunnassa lasten ja perheiden palveluiden suunnitteluun jo lausunnossaan kansallisiin lastensuojelun laatusuosituksiin vuonna 2010. Kyseisessä lausunnossa todettiin, että lasten ja nuorten näkemykset kunnassa esiintyvistä lasten hyvinvointia edistävistä kehittämistarpeista ovat ensiarvoisen tärkeitä, samoin kuin heidän palautteensa palveluiden toteutumisesta.
5) Moniulotteinen arviointi
Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että "Moniulotteinen arviointi" -teema jää keskeneräiseksi ja tulisi pohtia yhdessä laatusuositusten seurannan ja arvioinnin kanssa.
Teemakohta ei tarpeeksi tuo esille tarvetta tuottaa monipuolisesti tietoa palveluiden laadusta. Kuten edellä on todettu, laadun arvioinnissa on kerättävä tietoa monilta tahoilta eli kuntien omilta viranomaisilta, palveluiden tuottajilta, vanhemmilta mutta myös suoraan lapsilta ja nuorilta, jotka ovat lasten suojelun asiakkaina. Tähän ei ole vielä tiedonkeruun rakenteita olemassa.
Laadun arvioinnin ja valvonnan suhteet eivät myöskään laatusuosituksessa tule ilmi.
6) Päätöksenteko lasten ja perheiden palveluissa
Kohdan sisältämät asiat ovat sinällään tärkeitä, mutta teema jää hyvin yleiselle tasolle verrattuna muihin laatusuositusten teemoihin. Kyse ei myöskään ole pelkästään päätöksenteosta vaan koko palvelukokonaisuuden johtamisesta.
Lastensuojelun tulee olla tiivis osa kunnan lasten, nuorten ja perheiden palveluiden kokonaisuutta. Suosituksissa tulisi paikallistaa myös erilaiset kunnan suunnitelmat, joiden sisällössä lastensuojelun näkökulma tulee huomioida (perusopetuksen opetussuunnitelma, päihdepalveluiden, kuntoutuksen jne suunnitelmat).
Vastauksena lausuntopyynnössä esitettyihin kysymyksiin
1. Tuleeko lastensuojelun henkilöstö suhteuttaa aikaan vai asiakasmääriin?
Molemmilla tavoitteilla voidaan saavuttaa sama lopputulos, jos niitä sovelletaan samoin mittapuin. Aiemmin kansalliset laatusuositukset sisälsivät tavoitteen, että yhdellä sosiaalityöntekijällä olisi korkeintaan 20 - 30 asiakasta. Nyt käsiteltävien suositusten mukaisten aikamäärien soveltaminen johtaisi arviolta 10 - 15 asiakkaaseen sosiaalityöntekijään kohti. Ottaen huomioon nykytilanne eli useissa kunnissa huomattavan suuri ylikuormitus, pidän konkreettisempana ja läpinäkyvämpänä mitoitusta, joka perustuu asiakasmääriin. Näiden seuranta ja valvonta on myös yksinkertaisempaa.
2. Mikä olisi työn laadun turvaava kohtuullinen henkilöstömäärä ja rakenne?
Katson, että asiakkaita tulisi olla enimmillään aiempien laatusuosituksien mukaisesti 20 - 30 yhtä sosiaalityöntekijää kohden riippuen myös muusta henkilöstörakenteesta. Henkilöstössä tulee olla riittävästi sosiaaliohjaajia, jotka erikoistuvat lasten ja nuorten kanssa työskentelyyn. Sosiaalityöntekijöiden työn sisältöä tulee uudistaa niin, että dokumentoinnin ja kokousten määrää pyritään vähentämään ja lisäämään lasten ja nuorten kanssa tehtävän työn osuutta. Tämä edellyttää myös alalle soveltuvuuden arviointia ja tähän liittyvän osaamisen painottamista rekrytoinnissa sekä koulutuksessa.
3. Millaisia muutoksia ne toisivat nykytilanteeseen ja mikä olisi niiden vaikutus kustannuksiin ja koulutustarpeisiin lyhyellä ja pitkällä aikavälillä?
Työ olisi laadukkaampaa ja vaikuttavampaa. Työ tukisi paremmin lasten ja nuorten oman tulevaisuuden suunnittelua ja voimaantumista. Sosiaalityöntekijöiden työssä jaksaminen paranisi, mikä myös parantaisi työn laatua lasten ja nuorten kannalta sekä vähentäisi kustannuksia.
Lyhyellä aikavälillä kustannukset toki lisääntyisivät, mutta pitkällä aikavälillä todennäköisesti alenisivat, koska työn vaikuttavuus lisääntyisi ja kustannuksia lisäävää lapsen ja nuoren ongelmien kärjistymistä kyettäisiin estämään.
Sosiaalityön koulutustarjontaa tulisi lisätä, mutta myös arvioida uudelleen ammattien koulutusvaatimuksia niin, että esimerkiksi ylemmän AMK-tutkinnon suorittaneiden mahdollisuudet toimia sosiaalityöntekijänä paranevat.
Jyväskylässä 14.10.2013
Maria Kaisa Aula Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander Lakimies
[1] http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1553196
[2] Esim. http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1847893
[3] http://www.sosiaaliportti.fi/fi-FI/lastensuojelunkasikirja/
[4] http://www.lapsiasia.fi/julkaisut/julkaisu/-/view/1827616
