Lapsiasiavaltuutetun lausunto ulkomaalaisen vapaaehtoista avustettua paluuta koskevaan hallituksen esitysluonnokseen
Sisäministeriölle 3.2.2014
Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esitysluonnokseen laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun alin 14 ja 31 §:n ja ulkomaalaislain muuttamisesta
Asia: Lausuntopyyntö 16.12.2013: Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun alin 14 ja 31 §:n ja ulkomaalaislain muuttamisesta
Viite: SM060:00/2012
Esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset
Esitysluonnoksella ehdotetaan muutettavaksi lakia kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja ulkomaalaislakia. Muutoksella pyritään edistämään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa peruneen tai kielteisen oleskelulupapäätöksen saaneen ulkomaalaisen vapaaehtoista paluuta vakiinnuttamalla lainsäädäntöön selkeä, toimiva ja kustannustehokas paluujärjestelmä.
Esitysluonnoksessa ehdotettu paluujärjestelmä vakiinnuttaisi lainsäädäntöön järjestelmän, joka perustuu vuosina 2010-2013 toimineisiin Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) Helsingin toimiston ja Maahanmuuttoviraston vapaaehtoisten paluun hankkeisiin. Hankkeiden myötä vapaaehtoinen paluu on lisääntynyt merkittävästi, jonka vuoksi järjestelmä on päätetty vakinaistaa säännellyksi viranomaistoiminnaksi.Henkilölle voitaisiin korvata kohtuulliset muuttokustannukset ja maksaa avustusta, jos hän poistuu maasta vapaaehtoisesti. Tilapäistä oleskelulupaa ei enää myönnettäisi, jos vapaaehtoinen paluu on tosiasiallisesti mahdollinen tai jos kolmannen maan kansalainen ei suostuisi poistumaan maasta vapaaehtoisesti tai vaikuttaa paluun järjestelyitä. Lisäksi maasta karkottamisen täytäntöönpanoa kevennettäisiin tietyissä tilanteissa. Vastaanottopalvelut voitaisiin myös lopettaa ulkomaalaiselta, joka avustettuna voisi palata kotimaahansa vapaaehtoisen paluun järjestelmän avulla.
Lapsiasiavaltuutetun lausunto
Lapsiasiavaltuutettu katsoo hallituksen esitysluonnoksessa määritellyt tavoitteet ja keskeiset ehdotukset perustelluiksi, mutta esittää lausunnossaan tarkennuksia, joilla varmistettaisiin vapaaehtoisen paluujärjestelmän piiriin kuuluvien alle 18-vuotiaiden edun toteutuminen.
Nykytilan kuvauksessa esitettyjen tilastotietojen mukaan IOM:n Helsingin toimiston avustuksella palanneista on ollut merkittävä määrä alaikäisiä, 2010-2012 yhteensä 197 (23%) ja 2013 syyskuun loppuun mennessä 52 (20%). Menettely ei varmasti jatkossakaan tule olemaan yhdentekevä alaikäisten palaajien.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kommenteille
Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1990) näkökulmasta.
Suomessa lakina voimassa oleva lapsen oikeuksien yleissopimus edellyttää, että kaikkia alle 18-vuotiaita kohdellaan ensisijaisesti lapsina. Hallituksen esitysluonnoksen kannalta keskeisiä lapsen oikeuksien yleissopimuksen artikloja ovat muun muassa seuraavat:
- sopimuksessa taatut oikeudet kuuluvat kaikille lapsille ilman minkäänlaista syrjintää (2 art)
- lapsen edun asettaminen etusijalle kaikissa hallinto-, tuomioistuin- ja lainsäädäntöelinten toimissa (3 art)
- lapsella on ensisijaisesti oikeus elää vanhempiensa kanssa sekä ylläpitää henkilökohtaisia suhteita kumpaankin vanhempaansa, paitsi jos se on lapsen edun vastaista (9 art)
- lapsen oikeus ilmaista mielipiteensä ja saada se huomioiduksi ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti kaikissa lasta koskevissa asioissa (12 art)
- lapsella on oikeus suojeluun kaikenlaiselta henkiseltä ja fyysiseltä väkivallalta ja muulta kaltoin kohtelulta (19 art)
- vailla perheen turvaa olevan lapsen oikeus erityiseen suojeluun ja tukeen (20 art)
- lapsen oikeus suojeluun ja humanitaariseen apuun hänen anoessaan pakolaisen asemaa tai kun häntä pidetään pakolaisena kansainvälisen tai kansallisen oikeuden ja menettelytapojen mukaan (22 art)
- kaltoinkohtelun, hyväksikäytön, kidutuksen tai muun epäasiallisen kohtelun uhriksi joutuneen lapsen toipumisen ja sopeutumien edistäminen (39 art)
Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa myös Euroopan neuvoston (EN) ministerikomitean vuonna 2010 hyväksymistä lapsiystävällistä oikeudenkäyttöä koskevista suuntaviivoista. [1] Suuntaviivojen perustan muodostavat sen johdanto-osassa mainittuihin välineisiin kirjatut periaatteet sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Tällaisia välineitä ovat erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus ja Euroopan ihmisoikeussopimus.
Suuntaviivojen perusperiaatteita ovat lapsen osallistumisoikeus, lapsen edun ensisijaisuus, lapsen ihmisarvon kunnioittaminen, lapsen suojelu syrjinnältä sekä oikeusvaltioperiaatteen soveltaminen lapsiin yhtä täysipainoisesti kuin aikuisiinkin. [2]
EN:n lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivat soveltuvat kaikkiin tilanteisiin, joissa lapset joutuvat tekemisiin rikos-, siviili- tai hallinto-oikeudellisen järjestelmän kanssa, riippumatta siitä missä asemassa tai millä perusteella lapsi on tilanteeseen joutunut.
Suuntaviivojen tavoitteeksi on määritelty (kohta 3): " ... varmistaa, että kaikissa edellä mainituissa menettelyissä noudatetaan tinkimättömästi kaikkia lasten oikeuksia, kuten oikeutta saada tietoa ja käyttää edustajaa sekä oikeutta osallistua menettelyihin ja saada suojelua, ja otetaan samalla asianmukaisesti huomioon lapsen kehitys- ja tietämystaso sekä tapauksen olosuhteet. Lasten oikeuksien kunnioittaminen ei saisi vaarantaa muiden osapuolten oikeuksia." [3]
Hallituksen esitysluonnoksessa ei ole viitattu sen paremmin YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen kuin Euroopan neuvoston lapsiystävällisen oikeuden suuntaviivoihinkaan. Tätä on pidettävä puutteena.
Yleiset kommentit hallituksen esitysluonnokseen
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että hallituksen esitysluonnoksessa vapaaehtoisen paluun järjestelmää on käsitelty hyvin niukasti alaikäisten osalta. Nykytilan kuvauksessa on esitetty lukumääriä alaikäisistä paluumuuttajista, mutta menettelyä lapsien osalta ei ole tarkemmin kuvattu eikä nykytilan arvioinnissa ei ole mainintaa menettelyn toimivuudesta tai siihen liittyvistä ongelmista alaikäisten näkökulmasta.
Myöskään esityksen tavoitteissa, keskeisissä ehdotuksissa, perusteluissa tai säännösehdotuksissa ei alaikäisiä ole huomioitu käytännössä juuri lainkaan. Alaikäistä tulisi kuitenkin tämänkaltaisissa tilanteissa aina kohdella ensisijaisesti lapsena mutta myös erityistä suojelua tarvitsevana ihmisiä. Tästä näkökulmasta tulisi arvioida lapsia koskeva erityinen sääntelytarve.
Esitysluonnokseen olisi sisällytettävä lisäksi lapsivaikutusten arviointi. Lapsivaikutusten arviointi perustuu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen, jonka lähtökohta on lapsen edun etusijalle kaikessa päätöksenteossa. Oikeusministeriön ohjeissa lainvalmistelusta on suositeltu lapsivaikutusten arviointia. [4]
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että alaikäisille turvapakanhakijoille tulee tiedottaa avustetun vapaaehtoisen paluun järjestelmästä heille ymmärrettävässä muodossa. Tämä yleensä edellyttää esim. vastaanottokeskuksen työntekijän antamaa suullista informaatiota ja että alaikäisille varataan mahdollisuus esittää kysymyksiä ja saada vastauksia heitä askarruttaviin kysymyksiin. Yhtälailla on tärkeää tiedottaa myös muista asiaan liittyvistä menettelyistä (esim. oleskelulupaa tai kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen peruuttaminen), sekä kyseisten menettelyiden seurauksista.
Ilman huoltajaa olevalle lapselle määrättävästä edustajasta säädetään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanottoa koskevan lain 5 luvussa. Hallituksen esitysluonnoksessa ei viitata lainkaan edustajan rooliin vapaaehtoisen paluun menettelyssä. Esitysluonnosta ehdotetaan tarkennettavaksi tältä osin.
Uuden menettelyn käyttöönotto on tärkeää huomioida edustajien koulutuksessa, jotta ilman huoltajaa olevin lasten yhdenvertainen kohtelu toteutuu käytännössä. Lausunnossa on jäljempänä mainittu joitakin kohtia, joissa lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan edustajalla on rooli paluumenettelyssä.
Kommentit yksittäisiin säännösehdotuksiin
Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta
14 § Vastaanottopalvelujen saaja
Pykälän neljännen momentin mukaan vastaanottopalveluja voidaan rajoittaa tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen voi halutessaan palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, mutta ei ole tehnyt hakemusta avustetusta vapaaehtoisesta paluusta. Vastaanottokeskuksen johtaja voi päättää, että tällaiselle henkilölle annetaan kohtuullinen aika asetetun määräajan jälkeenkin vastaanottopalveluja erityisen henkilökohtaisen syyn vuoksi. Pykälän perusteluissa mainitaan esimerkkinä yksin tulleet lapset, viimeisillään raskaana olevat naiset ja vakavat terveydelliset syyt.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että menettelyiden tulee ensisijaisesti olla sellaisia, että yksin tullut alaikäinen, yleensä ilmeisesti edustajansa avustuksella, tekee hakemuksen avustetusta vapaaehtoisesta paluusta ajallaan silloin, kun se on tarkoituksenmukaista. Tämä edellyttää, että lapsi saa vapaaehtoisesta paluusta, siihen liittyvistä menettelyistä ja seurauksista tarpeellisen tiedon ymmärrettävässä muodossa. Hakemus on tehtävä yhteisymmärryksessä lapsen kanssa, huomioiden hänen ikänsä ja kehitystasonsa. Tässä kohdin on huomioitava myös mitä ko. lain 5 §:ssä (lain soveltaminen lapseen) on sanottu lapsen edun huomioimisesta ja lapsen kuulemisesta.
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 22 artiklan mukaan pakolaisasemassa olevalla tai sitä anovalla lapsella on oikeus asianmukaiseen suojeluun ja humanitaariseen apuun. Yleissopimuksen 6 artiklan mukaan lapsella on oikeus henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti. Jokaisella lapsella on oikeus myös hänen ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon (27 art).
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan alaikäiselle tulisi kaikissa tilanteissa varmistaa vastaanottopalvelut niin kauan, kun hän on Suomessa. Tästä tulisi huolehtia sekä yksin tulleiden lasten kohdalla, mutta myös perheidensä kanssa Suomessa oleskelevien lasten osalta. Erityinen syy vastaanottopalveluiden jatkoon olisi siten tässä tilanteessa alle 18 vuoden ikä.
Käytännössä edellä mainittu voi tarkoittaa sitä, että vaikka erityinen syy johtuisikin lapsesta, olisi tarpeen, että vastaanottopalveluita tarjottaisiin myös lapsen vanhemmille. Tämän perusteena on lapsen oikeuksien yleissopimuksen 9 artikla, jonka mukaan lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti, paitsi jos se on lapsen edun mukaista. Minimivaatimuksena olisi, että kyseessä olevissa tilanteissa varmistetaan, että lapsi voi ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä vanhempiinsa, jos vastaanottopalveluina ei voida taata vanhemmille oikeutta asua vastaanottokeskuksessa yhdessä lapsen kanssa.
Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että lapsia koskeva poikkeus vastaanottopalveluiden tarjoamisesta alaikäiselle siihen asti, kun paluu käytännössä toteutuu, nostettaisiin säännökseen omaksi momentikseen. Jos alaikäiset mainitaan vain yksityiskohtaisissa perusteluissa yhtenä esimerkkinä erityisestä henkilökohtaisesta syystä, palveluiden tarjoaminen on harkinnanvaraista eikä alaikäisiä välttämättä kohdella yhdenvertaisesti kaikissa paluutilanteissa. Lisäksi ongelmaksi nousee tällöin säännökseen ehdotettu rajaus vastaanottopalveluiden jatkamisesta kohtuullisen ajan.
31 § Paluun tukeminen
Pykälässä säädetään paluun yhteydessä säädettävästä avustuksesta. Pykälä toisen momentin mukaan avustusta maksetaan, jos palaaja ei voi ansiotyöllään tai muista tuloista tai varoista tai muulla tavoin aloittaa uudelleenkotoutumista ja kattaa matka- ja muuttokustannuksiaan. Avustuksen myöntäminen edellyttää suunnitelmaa avustuksen käytöstä.
Esitysluonnoksen mukaan avustus ja korvaus myönnetään hakemuksesta. Hakemuksen tekemiseen yksin tullut alaikäinen tarvitsee apua, josta on huolehdittava. Käytännössä hakemuksen tekemisessä lasta avustaa todennäköisesti hänen edustajansa.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan yksin tulleen alaikäisen kohdalla palaajan itsensä käynnistämä hakemusmenettely ei välttämättä takaa alaikäiselle yhdenvertaisia mahdollisuuksia saada avustusta ja korvausta. Siksi olisi vähintäänkin menettelyllisesti varmistettava, että heidän kohdallaan hakemus tulee tehtyä ja että se tehdään yhteisymmärryksessä lapsen kanssa aina, kun vapaaehtoista paluuta ryhdytään valmistelemaan. Myös tässä kohdin on huolehdittava, että lapsi saa riittävästi tietoa ymmärrettävässä muodossa hakemusmenettelystä sekä avustuksista ja korvauksista ja niiden määristä.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa myös, että avustuksen myöntämisen edellytyksenä oleva suunnitelman laatiminen avustuksen käytöstä on kohtuuton vaatimus yksin tulleille lapsille, jollei samanaikaisesti varmisteta, että heille tarjotaan riittävästi neuvontaa ja apua suunnitelman laatimiseen. Nuorempien lasten kohdalla olisi huolehdittava, että he saavat riittävän avustuksen huolimatta siitä, että he eivät vielä ikänsä tai kehitystasonsa vuoksi itse osallistua suunnitelman laatimiseen.
Ulkomaalaislaki
51 § Oleskeluluvan myöntäminen maasta poistumisen estymisen vuoksi.
Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että oleskeluluvan myöntämistä 51 §:n perusteella harkittaessa tulee Maahanmuuttoviraston muodostaa käsitys, onko paluu tosiasiassa mahdollista. Palauttaminen olisi mahdollista, jos henkilön paluulle ei ole estettä, vaikka alkuperämaa olisi haluton myöntämään tarvittavia asiakirjoja tai muuten ottamaan vastaan vasten omaa tahtoa palautettavia kansalaisiaan.
Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että alaikäisten palaajien kohdalla olisi aina erikseen selvitettävä tapauskohtaisesti, onko paluu turvallista. Tämä koskee sekä 51 §:ssä tarkoitettua tilannetta että myös muita tilanteita, joissa paluumahdollisuutta selvitetään. Turvallinen paluu on selvitettävä yksin tulleiden lasten kohdalla ja myös silloin, kun on kyse koko perheen paluusta. Arvio ei lasten osalta koskaan saisi perustua esim. vain siihen käsitykseen, että paluu on turvallista, koska ko. maahan on jo palannut ihmisiä vapaaehtoisesti (esitysluonnoksen sivulla 35 mainittu esim.).
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että vapaaehtoisen paluun järjestelmässä on erityisen tärkeää huomioida maahan yksin tulleet alaikäiset. Heidän kohdallaan olisi varmistuttava siitä, että paluu on tosiasiallisesti vapaaehtoista eikä siihen ole vaikuttanut kukaan ulkopuolinen. Tällainen vaara on esimerkiksi ihmiskaupan lapsiuhrien kohdalla. Lapset voivat joutua ihmiskaupan uhriksi monilla eri tavoin, joten painostus paluuseenkin voi tulla eri tahoilta. Myös lapsen omat vanhemmat voivat olla siihen syyllisiä, kun he esim. järjestävät lapsiavioliittoja tai lähettävät lapsen työhön kauas kotoa. [5]
Yksintulleiden lasten kanssa työskentelevien koulutuksessa tulisikin huomioida lapsikaupan (sen eri muodoissa) uhrien tunnistaminen ja heidän auttamiseen liittyvät erityispiirteet. Olisi tärkeää varmistaa, että lapsikaupan uhrit, mutta yhtälailla myös muut yksin maahan tulevat turvapaikanhakijalapset, saisivat kaikki samantasoisen edustajan tarjoaman avun.
Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa myös, että perheen paluuta järjestettäessä olisi aina selvitettävä myös perheen lasten näkemys paluusta ja olosuhteista, joihin paluu tulisi tapahtumaan. Tämä näkemys olisi myös huomioitava lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Tarvittaessa olisi tehtävä sen edellyttämät lisätarkastukset lapsen turvallisen paluun varmistamiseksi.
Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, että yksityiskohtaisiin perusteluihin lisättäisiin osuus, jossa kuvataan miten toimitaan, jos alaikäinen ei suostu palaamaan, vaikka edellytykset paluulle olisi olemassa. Samalla tavoin olisi tarkennettava menettelyä tilanteissa, joissa alaikäinen vaikeuttaa paluunsa järjestelyitä.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan alaikäisen motiiveja tai toimintaa tulisi arvioida alaikäisen iän ja kehitystason mukaisesti, eikä menettely voisi olla yhtä suoraviivaista kuin aikuisten kohdalla. Jos lapsi ei suostu palaamaan tai vaikeuttaa paluujärjestelyjä, olisi tärkeää selvittää todelliset syyt tähän. Ensisijaisesti olisi varmistuttava siitä, että lapsi ymmärtää oikein ja riittävällä tavalla vapaaehtoisen paluumenettelyn sekä hänen oman käyttäytymisensä seuraukset.
Jyväskylässä 3.2.2014
Maria Kaisa Aula Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander Lakimies
[1] EN:n lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivat, suomenkielinen julkaisu http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/Source/GuidelinesChildFriendlyJustice_FI.pdf
[2] Suomenkielinen julkaisu, s. 17-19.
[3] Suomenkielinen julkaisu, s. 16.
[4] http://oikeusministerio.fi/fi/index/julkaisut/julkaisuarkisto/200706saadosehdotustenvaikutustenarviointi.ohjeet/Files/Saadosehdotusten_vaikutusten_arviointi_Ohjeet.pdf
[5] Lapsiasiavaltuutettu on käsitellyt ihmiskauppaan liittyviä kysymyksiä mm. lausunnossaan (18.11.2013) koskien Euroopan neuvoston yleissopimuksen ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta seurantaa http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1871028.
