Lapsiasiavaltuutetun lausunto yhdenvertaisuuslakia koskevasta hallituksen esityksestä
Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle 6.5.2014
Viite: Kutsu asiantuntijana kuultavaksi eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaan/HE 19/2014 vp/23.4.2014
Yhdenvertaisuuslakia koskeva hallituksen esitys
Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä ehdotetaan säädettäväksi uusi yhdenvertaisuuslaki. Lisäksi ehdotetaan yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevan lain, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvovaltuuskuntaa koskevan lain sekä tasa-arvovaltuutettua koskevan lain uudistamista ja viidentoista muun lain muuttamista.
Esityksen keskeisenä tavoitteena on uudistaa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolainsäädäntöä tavalla, joka nykyistä paremmin täyttää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämän laajan syrjintäkiellon asettamat vaatimukset. Kaikkiin elämänalueisiin ja eri perusteilla tapahtuvaan syrjintään liittyisi jatkossa yhdenmukaiset oikeussuojakeinot ja seuraamukset. Lisäksi tavoitteena on tehostaa syrjinnän ehkäisemistä.
Yhdenvertaisuuslakia sovellettaisiin kaikessa julkisessa ja yksityisessä toiminnassa, lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriä ja uskonnonharjoitusta. Sukupuolisyrjintä ja sukupuolten tasa-arvosta säädettäisiin edelleen tasa-arvolaissa. Yhdenvertaisuuden edistämisvelvoite koskisi viranomaisten lisäksi koulutuksen järjestäjiä, oppilaitoksia ja työnantajia, jolla olisi velvoite laatia yhdenvertaisuuden edistämistä koskeva suunnitelma.
Lapsiasiavaltuutetun lausunto
Lapsiasiavaltuutettu kannattaa hallituksen esitystä yhdenvertaisuuslain säätämiseksi ja muiksi tarvittaviksi lakimuutoksiksi. Yhdenvertaisuuslain uudistaminen on ollut pitkäkestoinen prosessi ja on tärkeää, että se saadaan pikaisesti päätökseen.
Lapsiasiavaltuutettu esittää kuitenkin seuraavassa joitakin huomautuksia, jotka olisi syytä huomioida joko kyseessä olevan hallituksen esityksen käsittelyssä tai yhdenvertaisuuslainsäädännön jatkokehityksessä.
Perustelut lapsiasiavaltuutetun kannanotoille
Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on edistää lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59-60/1991). Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä lapsen oikeuksien yleissopimuksen näkökulmasta.
Lapsen oikeuksien yleissopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita, ellei lapseen soveltuvien lakien mukaan lapsi ole saavuttanut täysi-ikäisyyttä aikaisemmin (1 artikla). Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi.
Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että lapsen oikeuksien yleissopimuksessa taatut lapsen oikeudet otetaan kattavasti huomioon säädöstasolla kansallisessa lainsäädännössämme, kuten sopimuksen 4 artiklassa edellytetään. Lapsen oikeuksien sopimus on Suomessa lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus, jonka sisältämät lainsäädännön alaan kuuluvat säännökset ovat itsessään jo suoraan sovellettavaa oikeutta [1]. Lasten oikeuksien ymmärryksen lisääminen ja niiden toteutuminen entistä paremmin myös käytännön toimissa edellyttää kuitenkin oikeuksien huomioimista täysimääräisesti myös kansallisessa lainsäädännössä.
Lapsen oikeuksien yleissopimusta tulee tulkita kokonaisuutena. Yleissopimuksen täytäntöönpanoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleissopimuksessa taatut lapsen oikeudet toteutuvat.
Hallituksen esityksen kannalta keskeisiä lapsen oikeuksien yleissopimuksessa taattuja oikeuksia ovat:
- lapsen oikeus syrjimättömyyteen ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteen tai muuhun seikkaa perustuvaa erottelua (2 art)
- lapsen edun ensisijaisuus kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia (3(1) art)
- lapsen oikeus elämään sekä henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti (6 art)
- lapsen oikeus osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluksi ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla, erityisesti lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä (12 art),
- lasta on suojeltava kaikenlaiselta väkivallalta, hyväksikäytöltä ja kaltoinkohtelulta (19 art)
- vammaisen lapsen tulisi saada nauttia täysipainoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmisarvon, edistävät itseluottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan (23 art)
- lapsen oikeus koulutukseen (28 art), jolla pyritään mm. kehittämään ihmisoikeuksien kunnioittamista sekä moninaisuuden kunnioittamista (29 art)
- vähemmistöryhmään tai alkuperäiskansaan kuuluvalla lapsella on oikeus omaan kulttuuriinsa, uskontoonsa ja kieleensä (30 art)
Lapsen oikeuksien komitea on määräaikaisraportointia koskevissa suosituksissaan Suomen valtiolle (2011 [2]) kehottanut Suomea tehostamaan pyrkimyksiään torjua kaikkia syrjinnän muotoja, mukaan lukien vammaisiin lapsiin, maahanmuuttaja- ja pakolaislapsiin sekä etnisiin vähemmistöihin kuuluviin lapsiin kohdistuva syrjintää. Koulujärjestelmä ja joukkoviestimet ovat keskeisellä sijalla syrjinnän estämisessä ja poistamisessa.
Suomen valtion olisi tehostettava toimia kaiken kiusaamisen estämiseksi kouluissa parantamalla opettajien ja muiden koulun henkilökuntaan kuuluvien sekä oppilaiden valmiuksia hyväksyä moninaisuutta koulussa. Lisäksi komitea on painottanut yleisen tietoisuuden ja erityisesti lasten tietoisuuden lisäämistä kansallisten järjestelmien mahdollistamista eri valitusmenettelyistä.
Arvio hallituksen esityksen ehdotuksista
Yleiset huomiot
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan esityksen mukaiset säännökset pääsääntöisesti huomioivat myös lapsen yhdenvertaisuuden ja oikeuden syrjimättömyyteen. Säännöksissä ei kuitenkaan nimenomaisesti mainita lapsia ja säännösten perusteluissakin lapset ja nuoret on huomioitu erittäin niukasti. Hallituksen esitys on siten hyvin aikuiskeskeinen.
Yhdenvertaisuuslain tarkoitus on edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä syrjintää kaikessa yksityisessä ja julkisessa toiminnassa, lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluvaa toimintaa ja uskonnonharjoittamista. Velvoite varsinaisin toimenpiteisiin ryhtymiseksi on asetettu viranomaisille, työnantajille sekä koulutuksen järjestäjille ja oppilaitoksille.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että lasten ja nuorten kohdalla on tärkeää, että yhdenvertaisuus ja syrjimättömyys toteutuvat kaikissa yhteiskunnan toiminnoissa, jotka koskevat myös lapsia yhdenvertaisina kansalaisina. Lapset ovat aktiivisia palveluiden käyttäjiä, koululaisia ja opiskelijoita sekä usein myös työntekijöitä. Erityisesti palveluissa ja työelämässä, mutta myös muissa toiminnoissa, jotka helposti mielletään aikuisia koskeviksi toiminnoiksi, on huolehdittava tarvittaessa oikeasuhtaisesta erilaisesta kohtelusta, jotta lasten tosiasiallinen yhdenvertaisuus toteutuu myös käytännössä.
On erittäin myönteistä, että yhdenvertaisuuden edistämisen ja syrjinnän ehkäisemisen toimenpiteet ehdotetaan säädettäväksi nyt myös koskemaan perusopetusta. Syrjinnän ehkäisevää toimintaa olisi kuitenkin järjestettävä jo lasten päivähoidossa ja varhaiskasvatuksessakin, vaikka näille toimijoille ei olekaan asetettu velvoitetta erityisiin toimenpiteisiin ryhtymiseksi yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden edistämiseksi. Nämä vaatimus toki seuraa jo yhdenvertaisuuslain soveltamisalasta.
Lapset kokevat syrjintää eniten koulussa. Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan ihmisoikeuskasvatus, jolla edistetään erilaisuuden ymmärtämistä, on otettava osaksi koulujen opetussuunnitelmaa. Ihmisoikeuskasvatusta olisi annettava eri ikäluokille sopeuttaen ja sitä olisi annettava kaikilla kouluasteilla. Myös päiväkotien toimintaan olisi tärkeää sisällyttää ihmisoikeuskasvatusta.
Koulukiusaamisella ja siihen liittyvällä syrjinnällä voi olla erittäin vakavia seurauksia lapselle ja nuorelle. Lasten ja nuorten kuolemia koskevassa Onnettomuustutkintakeskuksen raportissa (julkaistu 28.4.2014) on kiinnitetty huomiota lasten ja nuorten mielenterveysongelmiin ja niistä seuraaviin itsemurhariskeihin. [3] Onnettomuustutkintakeskus piti erityisen huolestuttavana niiden itsemurhatapausten määrää, joissa taustatekijänä olivat koulukiusaamiseen ja seksuaali-identiteettiin liittyvät kysymykset.
Yhdenvertaisuuslain ja tasa-arvolain sekä niihin läheisesti liittyvien säädösten muodostama sääntelykokonaisuus on jäänyt esityksessä jossain määrin sekavaksi ja vaikeasti ymmärrettäväksi. Järjestelmän selkeys olisi erityisesti lasten ja nuorten kannalta tärkeää. Jatkossa tulisikin uudistaa lainsäädäntöä yhdistämällä sukupuolten tasa-arvoa ja muuta yhdenvertaisuutta koskevaan lainsäädäntöä. Yhdenvertaisuusvaltuutetulla tulisi olla myös toimivalta valvoa työelämässä tapahtuvaa syrjintää työsuojeluviranomaisten ohella.
Yhdenvertaisuuden edistämisen toimenpiteet
Hallituksen esityksen mukaan yhdenvertaisuuslain soveltamisalana olisi julkinen ja yksityinen toiminta (2 §). Yhdenvertaisuuden edistämisen velvoite on asetettu viranomaiselle (5 §), koulutuksen järjestäjälle ja oppilaitokselle (6 §) sekä työnantajalle (7 §). Edistämisen velvoite pitää sisällään velvollisuuden laatia suunnitelma yhdenvertaisuuden edistämiseksi.
Tasa-arvolaissa (609/1987) puolestaan säädettäisiin tasa-arvon edistämiseksi laadittavista tasa-arvosuunnitelmista sekä viranomaisissa, työelämässä että koulutuksessa ja opetuksessa. Tasa-arvosuunnitelmassa tulee huomioida velvollisuus ennaltaehkäistä sukupuoli-identiteettiin tai sukupuolen ilmaisuun perustuvaa syrjintää tavoitteellisesti ja ennaltaehkäisevästi. Oppilaitosten suunnitelmissa on erityisesti kiinnitettävä huomioita seksuaalisen häirinnän ja sukupuoleen perustuvan häirinnän ehkäisemiseen ja poistamiseen.
Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että erityisesti koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten tulisi laatia suunnitelmat yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistämiseksi yhtenä kokonaisuutena. Tämä tekisi suunnitelmasta ymmärrettävämmän ja todennäköisesti myös kattavamman. Sillä tehostettaisiin myös moniperustaisen syrjinnän ehkäisyä ja siihen puuttumista. Selkeyden vaatimus on erityisen tärkeää oppilaiden oikeusturvanäkökulmasta.
Oppilaiden oikeusturvaa ja suunnitelmien laatua parantaisi myös se, että koulutuksen järjestäjän ja oppilaitosten velvollisuutena olisi ottaa oppilaat mukaan yhdenvertaisuussuunnitelman laatimiseen. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklassa edellytetään, että lasten mielipiteet selvitetään ja heidän näkemyksensä otetaan huomioon iän ja kehitystason mukaisesti kaikissa lapsia koskevissa toimissa.
Lapsiasiavaltuutettu ei pidä riittävänä yhdenvertaisuuslakiin ehdotettua velvollisuutta varata oppilaille mahdollisuus tulla kuulluksi yhdenvertaisuuden edistämistoimenpiteistä. Sääntely tulisi yhdenmukaistaa tasa-arvolakiin ehdotetun 5 a §:n kanssa, jossa edellytetään tasa-arvosuunnitelman laatimista yhteistyössä oppilaitoksen henkilöstön ja opiskelijoiden tai oppilaiden kanssa.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa (yhdenvertaisuuslaki 5 §) todetaan, että viranomaisen on otettava huomioon velvollisuutensa edistää yhdenvertaisuutta toimialallaan myös esimerkiksi ohjatessaan julkista hallintotehtävää hoitavaa yksityistä. Perusteluissa ei mainita, että yksityisellä olisi velvollisuutta noudattaa viranomaisen tekemään yhdenvertaisuussuunnitelmaa tai että viranomaisella olisi velvollisuus valvoa yhdenvertaisuuden toteutumista silloin, kun julkinen hallintotehtävä on annettu yksityisen hoidettavaksi.
Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että esimerkiksi lastensuojelussa kunnat enenevässä määrin hyödyntävät yksityisiä toimijoita. Palveluissa, joissa asiakkaana ovat erityistä suojelua vaativat ihmiset, kuten lapset tai vammaiset, on erityisen tärkeää varmistaa, että kaikkia kohdellaan yhdenvertaisesti ja syrjintää ei esiinny. On välttämätöntä, että julkista hallintotehtävää hoitavilla, kuten esimerkiksi lastensuojelulaitoksilla, olisi selkeä suunnitelma toimenpiteistä ja työ- ja vastuujaosta kiusaamis-, väkivalta- ja häirintätilanteissa.
Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan olisi tarpeen edellyttää, että julkista hallintotehtävää hoitava yksityinen noudattaisi tehtävän sille siirtäneen viranomaisen laatimaa yhdenvertaisuussuunnitelmaa, jonka noudattamista viranomaisen tulisi myös valvoa säännöllisesti.
Syrjinnän ja vastatoimien kiellot
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että syrjinnän kielto on määritelty lakiehdotuksessa kattavasti ja se kattaa henkilön itsensä perusteella tapahtuvan syrjinnän lisäksi myös läheissuhteiden perusteella tapahtuvan syrjinnän. Määrittely vastaa lapsen oikeuksien sopimuksen 2 artiklaa, jonka mukaisesti lapsia on kohdeltava yhdenvertaisesti ilman minkäänlaista lapsen itsensä, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa ominaisuuteensa tai muuhun seikkaan perustuvaa erottelua.
Lapsiasiavaltuutettu on hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa antamassaan lausunnossa [4]esittänyt, että yhdenvertaisuuslain 14 §:ään tulisi lisätä koulutuksen järjestäjän ja oppilaitoksen velvollisuus puuttua häirintään. Koulukiusaaminen voi olla myös 14 §:ssä säädettyä häirintää. Koulutuksen järjestäjän ja oppilaitoksen menettelyä olisi pidettävä laissa kiellettynä syrjintänä, jos oppilaan tai hänen vanhempansa esille tuomaan häirinnän poistamiseksi ei ryhdytä toimenpiteisiin.
Valvonta
YK:n lapsen oikeuksien komitea on velvoittanut sopimusvaltiota turvaamaan lapsille heille saavutettavia oikeusturvakeinoja. Lapsen oikeuksien komitea on suosituksissaan (2011) velvoittanut Suomea tiedottamaan lapsille eri järjestelmien mahdollistamista valitusmenettelyistä.
Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäviä koskevissa perusteluissa (s. 94) todetaan, että myös alaikäisten oikeuteen saada itseensä kohdistunut syrjintä tutkittavaksi tulee kiinnittää huomioita. Tasa-arvolain perusteluissa (s.112) on painotettu oppilaitoksen velvollisuutta huolehtia siitä, että oppilaat ja opiskelijat tietävät, keneen voi olla yhteydessä ja mistä saa apua, jos joutuu seksuaalisen tai sukupuoleen perustuvat häirinnän kohteeksi.
Lapsiasiavaltuutettu painottaa, että tiedon antamista käytettävissä olevista oikeusturvakeinoista tulee edellyttää kaikkien syrjintäperusteiden osalta ja kaikessa yhdenvertaisuuslain ja tasa-arvolain piirissä olevassa toiminnassa. Lapsille ja nuorille tieto on annattava heille ymmärrettävässä ja heidät tavoittavassa muodossa. Oikeusturvakeinot ja niiden käyttö ovat osa lapsille ja nuorille annettavaa turvataitokasvatusta. josta olisi huolehdittava kaikilla kouluasteilla ja jo päiväkotien toiminnassa.
Valvonnan ja siihen liittyvän tiedottamisen lapsiystävällisyys on tärkeää siksi, että lapset ovat erityisen suojelun tarpeessa ja heidän on aikuisia vaikeampaa saada itseensä kohdistuvia oikeudenloukkauksia tutkittavaksi. Lapsella ei aina ole tukena luotettavaa aikuista, ei edes omaa vanhempaa, joka auttaisi kantelun tekemisessä ja asian eteenpäin viemisessä.
Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa tässä yhteydessä Euroopan neuvoston ministerikomitean hyväksymistä lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivoista. [5] Suuntaviivojen perusperiaatteita ovat lapsen osallistumisoikeus, lapsen edun ensisijaisuus, lapsen ihmisarvon kunnioittaminen, lapsen suojelu syrjinnältä sekä oikeusvaltioperiaatteen soveltaminen lapsiin yhtä täysipainoisesti kuin aikuisiinkin.
EN:n lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivat soveltuvat kaikkiin tilanteisiin, joissa lapset joutuvat tekemisiin rikos-, siviili- tai hallinto-oikeudellisen järjestelmän kanssa, riippumatta siitä, missä asemassa tai millä perusteella lapsi on tilanteeseen joutunut. Suuntaviivoissa todetaan mm., että lapsilla olisi oltava oikeus käyttää asianmukaisia riippumattomia ja tehokkaita valitusmenettelyjä.
Lopuksi
Hallituksen esityksessä korostetaan yhdenvertaisuusvaltuutetun ja tasa-arvovaltuutetun itsenäistä ja riippumatonta asemaa, jota on pidettävä erittäin myönteisenä. Lapsiasiavaltuutettua koskevaa lainsäädäntöä tulisi kehittää samaan suuntaan itsenäisen viranomaisaseman vahvistamiseksi.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu että tasa-arvovaltuutettu antaisivat jatkossa neljän vuoden välein kertomukset yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumisesta suoraan eduskunnalle. Tämän jälkeen lapsiasiavaltuutettu olisi ainoa erillisvaltuutettu, jolla ei ole suoraa yhteyttä eduskuntaan. YK:n lapsen oikeuksien komitean näkemykset lapsiasiavaltuutettu-viranomaisen toiminnasta lähtevät siitä, että lapsiasiavaltuutetun kertomus tulisi voida antaa myös eduskunnalle. Lapsiasiavaltuutetun mahdollisuus antaa kertomus suoraan eduskunnalle olisi lisättävä myös lapsiasiavaltuutettua koskevaan lakiin (1221/2004).
Jyväskylässä 6.5.2014
Tuomas Kurttila
Lapsiasiavaltuutettu
Merike Helander
Lakimies
[1] Laki lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä 31.5.1991 (SopS 59/1991), 1 §.
[2] http://formin.finland.fi/public/download.aspx?ID=82628&GUID={08815486-C2F7-4348-A1DC-0985FA9542EC}
[3] http://turvallisuustutkinta.fi/material/attachments/otkes/tutkintaselostukset/fi/muutonnettomuudet/2012/AtKr3zBTr/Y2012-S1_Lasten_kuolemat.pdf
[4] http://www.lapsiasia.fi/nyt/lausunnot/lausunto/-/view/1856741
[5] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/Source/GuidelinesChildFriendlyJustice_FI.pdf
