Lapsiasiavaltuutetun lausunto 7.12.2006

 

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta Lausunto HE 252/2006 vp lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Lapsiasiavaltuutetun yleisarvio lastensuojelulain uudistuksesta
Lastensuojelulain uudistus on tarpeellinen, myönteinen ja erittäin tärkeä lapsen oikeuksien vahvistamisen kannalta. Lakiehdotus on yksityiskohdiltaan ja perusteluiltaan parempi kuin uudistusta valmistelleen työryhmän ehdotus. Verrattuna nyt voimassaolevaan lastensuojelulakiin uusi ehdotus on monilta perusperiaatteiltaan hyvin yhdensuuntainen mutta kuitenkin vanhaa lakia huomattavasti konkreettisempi ja lapsilähtöisempi.
Uudistus mahdollistaa lastensuojelutyön laadun paranemisen. Se ohjeistaa vanhaa lakia paremmin lastensuojelutyön paikallista työprosessia ja viranomaisyhteistyötä sekä lisää myös kuntatason suunnitelmallisuutta. Salassapitosäädökset selkiytyvät. Samoin se lisää asianosaisten oikeusturvaa. Yksityisten lastensuojelupalveluiden valvonta tehostuu ja lapsiryhmän koko sijoituspaikassa määritellään. Katson, että esitetty lastensuojeluasioiden päätöksentekomenettely on toimiva.
Lakiesityksessä on toki täsmentämisenkin varaa. Pykäläkohtaisia muutosesityksiä esitän lapsen todisteellisen kuulemisen ikärajasta sekä valtion roolista lastensuojelun kansallisessa ohjaamisessa ja arvioinnissa. Päihdeäitien hoitoon ohjauksessa tulee selvittää Norjassa ja Ruotsissa käytössä olevat Suomea velvoittavammat menettelytavat.

Lastensuojelulaki on paitsi yksilö- ja perhekohtaista lastensuojelutyötä sääntelevä laki myös tärkeä lapsen suojelemisen ja hyvinvoinnin edistämisen yleislaki. Lasten hyvinvoinnin edistämisen ja ongelmien ehkäisyn velvoitteet jäävät laissa edelleen yleiselle tasolle. Lasten pahoinvointia ehkäisevien palveluiden moniammatilliseen vahvistamiseen tulee sitoutua seuraavassa hallitusohjelmassa sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisessa kehittämisohjelmassa.

Kokonaisuutena uudistus on niin tärkeä parannus lapsen oikeuksien sekä erityisesti yksilö- ja perhekohtaisen lastensuojelutyön laadun kehittämisen kannalta, että se tulisi hyväksyä tällä vaalikaudella. Ehdotusten käytännön toteutuminen on kuitenkin riippuvainen myös siitä, että kunnat ja valtio osoittavat lisävoimavaroja ja henkilöstöä lastensuojelutyöhön.
Ehdotuksia lain toimeenpanoa tukeviksi linjauksiksi
Lain tueksi tarvitaan muuta kansallista sitoutumista sekä ohjausta ja voimavarojen turvaamista lasten hyvinvointia parantaviin toimiin. Ehdotetut muutokset tuovat toki jossain määrin parempia edellytyksiä puuttua lapsen pahoinvointiin myös nykyistä aikaisemmassa vaiheessa (mm. lastensuojeluilmoitusta koskevan sääntelyn selkiytys, aikaraja lastensuojeluilmoituksen selvityksen tekemiseen).

Kaikki toimet edellyttävät kuitenkin sitä, että kuntatasolla on sosiaalityössä riittävästi osaavaa henkilöstöä. Tältä kannalta lain määritelmä, että lastensuojelua tulee järjestää ja kehittää (11 §) "kunnassa esiintyvän tarpeen mukaisesti" saattaa käsitteenä olla yleisyydessään ongelmallinen.

Jatkon kannalta korostan seuraavia linjauksia, joita toivon myös valiokunnan mietinnössään ottavan esille:
  1. Kuntatason suunnitelmallisuuden parantaminen ei lastensuojelutyössä yksin riitä vaan myös valtiovallan tulee sitoutua vahvempaan lastensuojelun laadun kehittämiseen ja arviointiin myös Lastensuojelun kehittämisohjelman päättymisen jälkeen (2003-2007). Samoin on tarpeen korostaa kuntien ohella valtion velvoitteita lasten hyvinvoinnin tilan seurantaan, päätösten lapsivaikutusten arviointiin sekä lapsipoliittiseen ja lastensuojelulliseen ohjelmatyöhön. Tästä olisi perusteltua myös säätää tarkemmin itse lastensuojelulaissa.
  2. Huostaanottoihin johtavat kehityskulut tulee kyetä katkaisemaan nykyistä aikaisemmin. Nyt kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä on jatkuvasti kasvanut jo 20 vuoden ajan. Pienelle mutta kasvavalle ryhmälle lapsia kasautuu monimutkaisia ongelmia. Lasten pahoinvointia ehkäisevää moniammatillista työtä ja vanhemmuuden tukea sosiaalitoimessa (perhetyö, kotipalvelu) sekä neuvolassa, päivähoidossa sekä koulun oppilashuollossa ja nuorisotyössä tulee lisätä.
  3. Sosiaalityötä tehdään kunnissa suuren kuormituksen alaisena ja henkilöstön vaihtuvuus on nopeaa, mikä heikentää työn laatua. Sosiaalityön niukat voimavarat ja erityistilanteissa vaadittavan osaamisen puute voivat olla uhka uudistuksen toteutumiselle. Lastensuojelutyön voimavaroista voitaisiin myös tulisi säätää tarkemmin esimerkiksi niin, että sosiaalityöntekijällä käsiteltävänä olevien lastensuojeluasiakkaiden enimmäismäärä määriteltäisiin asetuksella. Tämä lisäisi myös lasten alueellista tasa-arvoisuutta.
  4. Lasten sijaishuolto on Suomessa hyvin laitosvaltaista Ruotsiin ja Norjaan verrattuna. Suomessa tarvitaan kansallista tavoitteenasettelua, kuntien seudullista ja alueellista yhteistyötä perhehoidon järjestämisessä sekä perhehoitoa koskevan lainsäädännön uudistamista. Perhehoidon tulisi olla pääsääntö lasten sijoituksissa kodin ulkopuolelle. Tavoitteena tulee olla perheen mallin ja lapselle tärkein kiintymyssuhteiden turvaaminen.
Valiokunta voisi mietinnössään korostaa, että nämä linjaukset tulisi jatkossa sisällyttää seuraavaan vaalien jälkeen laadittavaan sosiaali- ja terveydenhuollon kansalliseen kehittämisohjelmaan (HE /2006).

Eräitä näkökohtia YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen kannalta
Uudistuksessa on otettu varsin hyvin huomioon YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen sisältö sekä perusteluissa että lakipykälissä. YK:n lapsen oikeuksien komitean suositukset on huomioitu muutoin paitsi lapsen todisteellista kuulemista koskevan ikärajan osalta.

Edistysaskel lapsen oikeuksien kannalta on se, että ensimmäistä kertaa lainsäädännössä on annettu konkreettinen määritelmä "Lapsen edulle". Lapsen edun ottaminen huomioon kaikessa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen keskeisin periaate.

Lapsen kuulemisen kannalta uuden lain ehdotuksissa on sekä myönteistä että kielteistä. On hyvä, että lastensuojelun toteuttamisessa vahvistetaan lapsen omien toivomusten ja mielipiteen selvittämisen velvoitetta. Laki asettaa sosiaalityöntekijälle velvoitteen tavata henkilökohtaisesti lapsi, jonka pahoin ja hyvinvoinnista lastensuojelutoimissa on kysymys. Lastensuojelulakiin tuodaan myös säännökset edunvalvojan määräämisestä lapselle silloin kun huoltaja ei voi puolueettomasti valvoa lapsen etua. Tuomioistuimelta voidaan myös hakea lupa lastensuojelutoimien tarpeessa mahdollisesti olevan lapsen tilanteen ja terveyden tutkimiseen myös vanhempien tahdon vastaisesti.
Kielteistä on se, että lakiesityksen 20 § 2 mom. nostaa lapsen todisteellisen kuulemisen ikärajaa nykyisestä 12 vuodesta 15 vuoteen. Ikärajaa ei tule yleisesti nostaa vaan säilyttää nykyisellään. Laki antaa mahdollisuuden myös harkintaan tapauskohtaisesti. Ikärajan yleisen nostamisen sijasta tulisi käyttää tätä harkintaa. Myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on Suomelle antamissaan suosituksissa korostanut lapsen mahdollisuutta tulla kuulluksi myös tuomioistuimessa.
Ikärajan nostamista ei ole lakiesityksessä mitenkään perusteltu. Hallituksen esityksen mukaan "Ehkä laajinta kritiikkiä aiheuttivat työryhmän lapsen puhevaltaa koskevat ehdotukset, joiden mukaan itsenäinen puhevallan käyttöoikeus huoltajan ohella koskisi pääsääntöisesti vasta 15 vuotta täyttänyttä lasta. Tämän ei katsottu olevan linjassa lapsen perus- ja ihmisoikeutena turvatun osallisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimusten kanssa." Tästä huolimatta pykälää ei ole olennaisesti muutettu työryhmäesitykseen verrattuna.

Kuuleminen ei tarkoita sitä, että lapsi tulisi suoraan päätöksentekijäksi, vaan että laissa olisi velvoite kuulla ja selvittää todisteellisesti mielipide. Esitys on myös vastoin Vanhasen hallituksen ohjelman linjausta, jonka mukaan lasten osallistumismahdollisuuksia parannetaan.
Lapsen oikeuksien kannalta selkiyttävää on se, että laki määrittelee lapsen kotikunnan ja sijoituskunnan väliset velvoitteet sijoitetun lapsen koulunkäynnin sekä terveyden ja sairaanhoidon järjestämisessä ja rahoittamisessa. Näissä on ollut käytännössä puutteita sekä perusopetuksen että erityissairaanhoidon järjestämisessä.

Lapsen oikeuksien kannalta katson myös, että lapsen oikeus terveyteen edellyttää nyt esitettyä velvoittavampaa muotoilua päihteitä käyttäville naisille syntyvien lasten terveyden suojaamiseksi (10§).
Julkisen vallan itsestään selvä tehtävä tulisi olla varmistaa tähän tarvittavat palvelut. Suomen ihmisoikeus- ym. velvoitteisiin hyvin verrattavissa maissa eli Ruotsissa ja Norjassa päihdeäitien hoitoon ohjaus on Suomea tiukempaa.
Valiokunnan tulisi velvoittaa sosiaali- ja terveysministeriö selvittämään, miten Ruotsin ja Norjan lainsäädännössä on suojattu päihteitä käyttäville naisille syntyvien lasten terveyttä ja kehittämään päihdehuollon lainsäädäntöä samaan suuntaan.
Lapsiasiavaltuutetulle lastensuojeluasioissa tulleet yhteydenotot
Lastensuojeluasiat ovat yksi suurimmista asiaryhmistä lapsiasiavaltuutetulle ensimmäisen vuoden aikana tulleissa asiakasyhteydenotoissa. Tapauksia ei selvitetä yksityiskohtaisesti eikä lapsiasiavaltuutetun toimisto ota niihin kannanottoja. Yhteydenotoista analysoidaan niiden yleislinja ja niiden osoittamat kehittämistarpeet. Yhteydenottoja on arvioitu tarkemmin toimintakertomuksessa vuodelta 2005 (STM:n selvityksiä 2006:36).

Lapsiasiavaltuutetulle lastensuojeluasioissa tulleet yhteydenotot ovat korostaneet tarvetta selkiyttää lastensuojelun työprosessia sekä vahvistaa lapsen etua ja oikeutta tukitoimiin. Yhteydenotoissa korostuu myös selkokielisyyden ja varhaisen dokumentoinnin tarve asiakkaan suuntaan.

Toimistoomme tulleissa yhteydenotoissa on ollut kritiikkiä lapsen itsensä kuuntelemisen sekä läheisverkoston kartoittamisen laiminlyömisestä. Lapsella tulee olla oikeus pitää yhteyttä isovanhempiinsa ja muuhun sukuun. Useissa yhteydenotoissa juuri isovanhemmat toivovat parempia mahdollisuuksia tavata kodin ulkopuolelle sijoitettua lastenlastaan. Tältä kannalta tärkeä lain periaate on myös se, että sijoituspaikkakunnan valinnalla ei tule vaikeuttaa yhteydenpitoa.

Palvelun laatuun liittyvät yhteydenotot heijastavat myös kuntien sosiaalitoimen voimavarojen puutteita, työn tekemistä yksin suuren kuormituksen alaisena sekä henkilöstön tiheän vaihtuvuuden aiheuttamia osaamisongelmia. Niinpä voimavarojen vahvistamisen ohella pari ja tiimityöskentelyä sekä kuntien välistä seudullista yhteistyötä tulee lastensuojelussa lisätä.
Ehdotus uudeksi lastensuojelulaiksi kohentaa lapsiasiavaltuutetulle lastensuojeluasioissa tulleissa yhteydenotoissa esille tulleita epäkohtia. Läheisverkoston kartoittamisen ja heidän informoimisensa merkitystä voisi vieläkin vahvistaa.
Valtion velvoitteet ja lastensuojelutyön kansallinen johtaminen, kehittämistyö ja arviointi
Lakiehdotus velvoittaa hyvällä tavalla kunnat tekemään suunnitelmallisempaa lastensuojelutyötä. On erinomaista, että kunnan tehtäviin kuuluisi jatkossa lasten ja nuorten hyvinvoinnin seuranta. Kunnan talousarvioon sidottu suunnitelma lastensuojelun järjestämisestä kattaisi sekä hyvinvointia edistävät toimet että yksilö ja perhekohtaisen lastensuojelun. Lasten hyvinvointiin vaikutetaan kaikkein konkreettisimmin juuri perheissä ja kotikunnassa.

Pelkkä kuntatason suunnittelu ei kuitenkaan ole riittävää lastensuojelussa ja lasten hyvinvoinnin vahvistamisessa. Ongelmana ovat erityisesti kuntien väliset erot palveluiden saatavuudessa ja myös laadussa. Myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut tarvetta vahvistaa lasten tasa-arvoista kohtelua. Lastensuojelutyön tekemisessä on ollut tähän asti hyvin vähän valtakunnallisia linjauksia.

Lastensuojelun kehittämisohjelmassa on tehty mainiota työtä, joka päättyy vuonna 2007. Vastaavan kehittämis- ja arviointityön jatkuminen kansallisesti on tarpeen varmistaa. Kyse ei ole myöskään pelkästään sosiaalityön kehittämisestä vaan laajemmasta lasten hyvinvoinnin seurannasta ja ehkäisevän työn suunnittelusta ja johtamisesta. Tästä syystä sosiaalihuoltolaissa oleva valtion suunnitteluvelvoite ei mielestäni ole riittävä. Sosiaalihuoltolain velvoite valtion tehtävistä on myös hyvin yleisellä tasolla.

Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu eräitä jatkotoimia, joita sosiaali- ja terveysministeriö suunnittelee lastensuojelun kehittämiseksi lain jälkeen ja ohessa. Ministeriö aikoo korostaa lastensuojelun valtion ohjausta uudessa sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisessa kehittämisohjelmassa. Samoin ministeriö kertoo valmisteltavana olevan lastensuojelun valtakunnallisen laatusuosituksen tyyppisen asiakirjan. Nämä ovat myönteisiä asioita.
Lastensuojelun kehittämisohjelmassa alkaneen hyvän työn jatkuminen voitaisiin varmistaa lisäämällä lastensuojelulakiin pykälä, jossa määritellään sosiaali- ja terveysministeriön vastuut yhteistyössä kuntien, lääninhallitusten sekä sosiaalialan osaamiskeskusten kanssa kehittää ja arvioida lastensuojelua. Kuntien kanssa verrannollisesti myös valtioneuvoston tulee hyväksyä kerran neljässä vuodessa oma lasten hyvinvoinnin kehittämisohjelmansa.
Myös päätösten lapsivaikutuksia tulee arvioida. Lasten hyvinvoinnin seuranta edellyttää sekin kansallista vertailupohjaa, johon kunnat voivat omaa seurantaansa suhteuttaa.
Seuraavassa on luonnostelua pykälästä, joka voisi määritellä valtion tehtäviä lasten ja nuorten kasvuolojen kehittämisessä:
Valtion tehtävät lasten ja nuorten kasvuolojen kehittämisessä

Sosiaali- ja terveysministeriöllä on vastuu lastensuojelun ja lapsipolitiikan yleisestä kehittämisestä. Yleisiin kehittämistehtäviin kuuluu lastensuojelupalveluiden sekä lasten ja nuorten kasvuolojen arviointijärjestelmän luominen sekä lasten ja nuorten kasvuolojen arviointitoiminta yhteistyössä kuntien kanssa. Lastensuojelupalveluiden sekä lasten ja nuorten kasvuolojen arviointia tulee tehdä paikallisesti, alueellisesti sekä valtakunnallisesti. Aluetasolla arviointia toteuttavat lääninhallitukset sekä sosiaalialan osaamiskeskukset. Arviointijärjestelmästä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Valtioneuvoston tulee hyväksyä kerran neljässä vuodessa hallinnonalarajat ylittävä lapsipoliittinen ohjelma. Se sisältää valtakunnalliset lastensuojelupolitiikan tavoitteet ja suuntaviivat lasten ja nuorten hyvinvoinnin kohentamiseksi sekä kasvuolojen epäkohtien korjaamiseksi ja ehkäisemiseksi.

Kehittämisohjelman valmistelee sosiaali- ja terveysministeriö yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa. Suunnitelma tulee yhteensovittaa valtioneuvoston nuorisopoliittisen ohjelman kanssa. Sosiaali- ja terveysministeriön tulee yhdessä muiden ministeriöiden kanssa seurata lasten ja nuorten hyvinvointia.

Lainvalmistelussa tulee varmistaa lapsen edun toteutuminen liittämällä osaksi valmistelua lakien lapsivaikutusten arviointi.
Jyväskylässä 7.12.2006

Lapsiasiavaltuutettu Maria Kaisa Aula