Sisäasiainministeriölle 6.8.2010
ASIA          Lausuntopyyntö; Luonnos hallituksen esitykseksi Eduskunnalle laiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta 
VIITE         SM077:00/2009

KESKEISET EHDOTUKSET
Luonnoksessa hallituksen esitykseksi eduskunnalle uudeksi laiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ehdotetaan säädettäväksi mm. tarkemmin viranomaisten toimivallasta ja tehtävistä, vastaanottopalveluista ja ilman huoltajaa tulleen alaikäisen edustamisesta. Luonnos sisältää myös ehdotukset lain soveltamisesta alaikäisiin (lapsen edun huomioiminen ja lapsen kuuleminen) ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten majoituksesta.

LAUSUNTO
Yleistä
Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on vaikuttaa siten, että lapsen oikeudet tulevat mahdollisimman täysimääräisesti huomioitua esim. lainsäädännössä. Työn pohjana on YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59-60/1990). Hallituksen esitysluonnoksessa onkin viitattu yleissopimukseen ja sen artikloihin 3 (lapsen edun asettaminen etusijalle), 20 (vailla perheen turvaa olevan oikeus suojeluun), 22 (lapsen oikeus suojeluun ja humanitaariseen apuun hänen anoessaan pakolaisen asemaa) ja 39 (kaltoinkohtelun, hyväksikäytön, kidutuksen tai muun epäasiallisen kohtelun uhriksi joutuneen lapsen toipumisen ja sopeutumien edistäminen).

Yleissopimuksen mukaisista lapsen oikeuksista relevantti on myös artikla 2, jonka mukaan lapsia tulee kohdella yhdenvertaisesti riippumatta heidän omasta tai vanhempiensa taustasta tai omaisuuksista. Maahanmuuttajalapsen ollessa ilman huoltajansa turvaa ja huolenpitoa tulee häntä kohdella samalla tavoin kuin suomalaista vastaavassa asemassa olevaa lasta.

Artiklan 12 mukaan lapsella on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa ja nämä näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa toimissa.

Lisäksi tulee huomioida, että artikla 20 velvoittaa myös  jatkuvuuden asianmukaiseen huomioimiseen niiden lasten kohdalla, jotka ovat tilapäisesti vailla perheen turvaa. Artiklan 30 mukaan vähemmistöryhmään kuuluvalta lapselta ei saa kieltää oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

5 § Lapsen edun periaate sekä lapsen mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa
Luonnoksen 5 § 1 momentin 2. virkkeessä viitataan lapsen edun arvioinnissa lastensuojelulain (417/2007) soveltamiseen. Lastensuojelulaki on kuitenkin laaja, joten yleisluontoinen viittaus sen soveltamiseen jättää avoimeksi lastensuojelulain soveltamisen käytännön tilanteissa.

Luonnoksen 5 § 2 momentin mukaan 12 vuotta täyttänyttä lasta tulee kuulla häntä itseään koskevassa asiassa, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Perusteluosiossa esitetään, että kuuleminen on ilmeisen tarpeetonta esim. silloin, kun lapsen etu ei ole ristiriidassa lapsen edun kanssa. Momenttien 1 ja 2 välille muodostuu ristiriita, jota perustelen seuraavalla:

Lapsen etua arvioitaessa on aina otettava selvää lapsen omasta  mielipiteestä lapsen iästä riippumatta. Lapsen etua arvioitaessa otetaan kuitenkin huomioon muitakin asioita tehdyn selvityksen perusteella  [1]. Siten lapsen edun mukainen päätös ei välttämättä ole lapsen mielipiteen mukainen. Poikkeaminen tulee kuitenkin perustella lapselle.  Lapsen kuulemisella tarkoitetaan vuorostaan hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaista kuulemista.

Lain tasolla tulisi olla selkeä velvollisuus huomioida lapsen etu sekä selvittää lapsen mielipide iästä riippumatta ja huomioida lapsen mielipiteet ja näkemykset sen mukaan kuin ikä ja kehitystaso edellyttävät. Nyt käsillä olevassa vastaanottolain luonnoksessa ei kuitenkaan suoraan velvoiteta selvittämään kaiken ikäisten lasten mielipidettä. Kuten edellä mainittiin, lapsen edun arvioimisen yksi osa on, että lapsen mielipide selvitetään. Kuuleminen mielipiteen selvittämisenä ei voi olla ilmeisen tarpeetonta sillä perusteella, että lapsen etu ei ole ristiriidassa vanhempien edun kanssa, koska lapsen etua ei ole voitu selvittää ilman lapsen kuulemista.

Lapsen muodollisesta kuulemisesta häntä koskevissa hallinnollisissa ja oikeudellisissa toimissa tulisi säätää vastaavasti kuin lastensuojelulaissa (20 § 2 mom:  Kaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa). Samoin mielipiteen selvittämisen ja huomioimisen osalta tulee soveltaa lastensuojelulain periaatteita (20 § 3 mom:  Lapsen mielipide voidaan jättää selvittämättä vain, jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se on muutoin ilmeisen tarpeetonta).

Lapsiasiavaltuutettu esittää, että  5 § 2 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti:
Lapsen toivomukset ja mielipide on selvitettävä sekä otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Kaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa asiassa. Lapsen mielipiteiden selvittämisen ja kuulemisen tulee tapahtua hänelle ymmärrettävällä kielellä. Lapsen mielipide voidaan jättää selvittämättä vain, jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se on muutoin ilmeisen tarpeetonta.
Lapsen kuulemiseen ja mielipiteiden selvittämiseen kuuluu olennaisena osana, että lapsi saa asiassaan tietoa iän ja kehitystason mukaisesti ottaen huomioon hänen äidinkielensä.  Lapsen osallistumisen järjestelyissä tulee ottaa huomioon, että maahanmuuttajaperheiden kasvatusperinteiden näkökulmasta lapsen oma osallistuminen ja mielipiteen selvittäminen voi olla uusi asia. Maahanmuuttajaperheiden isiä ja äitejä tulee valistaa myös tältä kannalta lapsen oikeuksista ja neuvoa heitä ymmärtämään lapsen mielipiteen selvittämisen merkitystä.

Ilman huoltajaa maahan tulleen alaikäisen kuulemisen osalta tulee myös huomioida tiedon antaminen lapselle hänelle ymmärrettävällä tavalla ja tilanteessa, jossa lapsi kokee turvallisuutta ja luottamusta haastattelijaa kohtaan. Nämä lapset ovat usein tulleet tilanteista, jotka ovat olleet omiaan vähentämään luottamusta viranomaisia kohtaan  [2]. Turvallisuuden ja luottamuksen ilmapiirin luomisessa korostuu haastattelijan ammattitaito lasten kohtaamiseen ja lapsen tarpeiden huomioimiseen.  Ns. vastaanottodirektiivin (2003/9/EY) artiklan 19(4) mukaan  ilman huoltajaa tulevien alaikäisten parissa työskentelevillä henkilöillä on oltava tai heidän on saatava sopiva alaikäisten tarpeita koskeva koulutus.

5 § Lastensuojelulain soveltaminen
Lastensuojelulain soveltaminen jää luonnoksessa laajemmin ottaen avoimeksi. Esitysluonnoksen sivulla 23 viitataan siihen, että alaikäisten majoitukseen tulee soveltaa lastensuojelulain mukaisia edellytyksiä ja että lastensuojelujärjestöt ovat vaatineet pidemmälle meneviä muutoksia ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten vastaanottopalveluihin.

Lapsiasiavaltuutetun tukena toimiva lapsiasianeuvottelukunta on myös esittänyt kannanoton, jonka mukaan yksin maahan tulleilla alaikäisillä tulee olla samat oikeudet palveluihin kuin muilla ilman huoltajansa turvaa olevilla alaikäisillä Suomessa. Lapsiasianeuvottelukunta esittää sen lisäksi, että lapsen edun arvioinnissa sovelletaan lastensuojelulain 4 §:ää, että lastensuojelun asiantuntemusta vahvistetaan jo vastaanottovaiheessa.

Lapsiasianeuvottelukunta esittää myös, että Suomessa selvitetään Ruotsin tai Norjan mallien noudattamisen mahdollisuus (ks. kannanotto, joka on tämän lausunnon liitteenä). Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan, että alaikäisten turvapaikanhakijoiden osalta käynnistetään oma erillinen selvityshanke, jossa arvioidaan mahdollisuudet siirtää alaikäisten vastaanotto osaksi lastensuojelupalveluita. Lapsiasiavaltuutettu kannattaa selvityshanketta, koska nyt käsillä oleva luonnos ei riitä takaamaan alaikäisten turvapaikanhakijoiden oikeuksien toteutumista.

12 § Vastaanottopalvelut
Säädösluonnoksen 12 § 2 momentissa on määritelty vastaanottopalveluiden sisältö. Lapsiasiavaltuutettu esittää, että Norjan lainsäädäntöä vastaavasti myös Suomessa  turvattaisiin mahdollisuus lapsen osallistumiseen vapaa-ajan ja harrastustoimintaan. Vastaanottokeskuksia tulee tukea vapaa-ajan toiminnan järjestämisessä lapsille ja nuorille joko keskuksen omana toimintana tai niin että alaikäiset voivat osallistua kunnassa muutoin järjestettävään toimintaan. Vastaanottopalveluiden määritelmään tulee siksi lisätä alaikäisten vapaa-ajan ja harrastustoiminta.

16 § Ilman huoltajaa olevien alaikäisten majoittaminen
Ilman huoltajaa olevien alaikäisten turvapaikanhakijoiden majoittamisen suhde lastensuojelulakiin vaatii lisäselvittelyä, jonka tulee olla osa edellä mainittua erillishanketta. Lapsiasiavaltuutettu on kotouttamista koskevaa lainsäädäntöä varten antamissaan lausunnoissa korostanut  ilman huoltajaa olevien alaikäisten oikeutta tuettuun perhesijoitukseen lastensuojelulain periaatteiden mukaisesti. Myös tätä mahdollisuutta tulisi voida käyttää ryhmäkotien lisäksi.

Nyt käsillä olevassa luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotetaan säädettäväksi 16 § 2 mom, jonka mukaan 16 vuotta täyttänyt ilman huoltajaa oleva alaikäinen voitaisiin sijoittaa tukiasuntolaan. Tällä vakiinnutettaisiin nykyinen tilanne. Edellytyksenä on, että tämä on 16 vuotta täyttäneen lapsen kehitystä ja hyvinvointia ajatellen perusteltua. Perusteluosiossa viitataan tukiasuntojen toimivan itsenäistymisen edistämiseksi ja elämänhallinnan lisäämiseksi aikuisuuden kynnyksellä. Voidaan kuitenkin kysyä, onko vasta maahan tullut alaikäinen turvapaikanhakija sellaisessa elämäntilanteessa, jossa on ajankohtaista itsenäistymisen harjoittelu. Pääsääntöisesti tuen tarve on näissä tilanteissa toisenlaista, henkistä tukea ja jopa kriisiapua. Tällöin korostuu aikuisen antaman huomion ja tuen tarve. Lapsiasiavaltuutettu suhtautuu siten kriittisesti 16-17 -vuotiaiden erilaisen kohtelun mahdollistamiseen. Ainakin  16 § 2 momentin 3. virke henkilöstö- ja asukkaiden enimmäismääristä poikkeamisesta on poistettava.
19 § Vastaanotto- ja käyttörahan suuruus
Lakiluonnoksen 19 § 2 momentissa ehdotetaan, että alle 16- vuotiaan ilman huoltajaa olevan käyttörahan suuruus olisi 25 euroa ja 16-17 vuotiaan 45 euroa. Kyseistä 16 vuoden ikärajaa perustellaan perusteluosiossa sillä, että vastaava ikäraja on käytössä myös majoittumista koskevassa pykälässä. Kuitenkin 18 § 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että jos ilman huoltajaa oleva alaikäinen saa täyden ylläpidon, maksetaan vastaanottorahan sijasta käyttöraha. Näin ollen käyttöraha on tarkoitettu alaikäisen henkilökohtaisiin menoihin.  Asumismuodon ei siis tulisi vaikuttaa käyttörajan suuruuden ikärajaan.  Tässäkin kohtaa tulisi noudattaa lastensuojelulakia vastaavaa käytäntöä ja 15 vuoden ikärajaa.

Alaikäisen turvapaikanhakijan edunvalvonta
On hyvä, että edunvalvonnasta ehdotetaan säädettäväksi nykyistä tarkemmin. Perusteluosiossa esitetään, että edustajan sopivuutta arvioitaessa tulee huomioida perehtyneisyys maahanamuuttajiin, lupamenettelyyn ja kyky työskennellä alaikäisten kanssa. Edustajana voisi toimia esim. yleinen edunvalvoja tai kunnan sosiaalityöntekijä. Näissä ammateissa ei ole itsestään selvyytenä kyky toimia lasten kanssa. Kuntien sosiaalityöntekijöiden osalta tulee muistaa riippumattomuus; lapsen ollessa lastensuojelun asiakkaana saattaa syntyä ristiriitaisia rooleja. Edunvalvojan toimintaan eivät saa vaikuttaa muut seikat kuin lapsen edun toteutuminen.

Muita huomioita
Kuten esitysluonnoksessa todetaan, ei kunnilla ole velvollisuutta järjestää perusopetusta, mikä asettaa turvapaikanhakijat eriarvoiseen asemaan oleskelupaikan sijainnin perusteella. Lapsiasiavaltuutettu  esittää perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden laajentamista koskemaan myös turvapaikanhakijoita. Tätä puoltavat sekä yhdenvertaisuusnäkökohdat että lapsen kehityksen ja kasvatuksen tukeminen.

Suomessa tehtyjen selvitysten mukaan maahanmuuttajalapset kohtaavat enemmän kuritusväkivaltaa kotonaan kuin kantasuomalaiset lapset. Suurin osa maahanmuuttajista tulee maista, joissa Suomen tapaan ei ole esimerkiksi kielletty lapsiin kohdistuvaa kuritusväkivaltaa. Tämä tulee huomioida järjestettäessä vastaanottopalveluita.  Lasten tulee saada tietoa omista oikeuksistaan.

Lapsiasiavaltuutettu kannattaa ja kiirehtii esitysluonnoksessakin ehdotettua erillisselvityksen laatimista lastensuojelulain soveltamisesta ilman huoltajaa olevien alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanottopalveluiden järjestämiseen. Selvityksessä on aiheellista arvioida vastaanottoa ja kotouttamista koskevan lainsäädännön eriyttämisen vaikutukset lasten kannalta. Vaarana on toiminnan päällekkäisyys, mikä on omiaan synnyttämään sekavuutta asiakkaan kannalta.

Jyväskylässä 6.8.2010

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Jaana Tervo
Lakimies

[1] Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti 6 (2005):  Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, artikla 20:  A determination of what is in the best interests of the child requires a clear and comprehensive assessment of the child's identity, including her or his nationality, upbringing, ethnic, cultural and linguistic background, particular vulnerabilities and protection needs.

[2] Lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti 6 (2005):  Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, artikla 20:  The assessment process should be carried out in a friendly and safe atmosphere by qualified professionals who are trained in age and gender-sensitive interviewing techniques.