Lausunto selvityksestä "Näkökulmia turvapaikkapolitiikkaan. Kehitysehdotuksia ja pohjoismaista vertailua."

Asia
Sisäasiainministeriö on pyytänyt lapsiasiavaltuutetulta lausuntoa yllä mainitusta selvityksestä.

Lausunto
Yleisiä huomioita
Lapsiasiavaltuutettu on tarkastellut selvityksen ehdotuksia lapsen edun kannalta ja erityisesti huomioiden YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen velvoitteet. Lapsen oikeuksia turvapaikanhakijoina ja maahanmuuttajina koskevat erityisesti  artikla 10 (lapsen ja hänen vanhempiensa turvapaikkahakemusten käsittely sekä lapsen oikeus yhteydenpitoon vanhempiinsa tilanteissa, joissa vanhemmat asuvat eri valtiossa) ja artikla 22 (lapsen oikeus suojeluun ja humanitaariseen apuun hänen anoessaan pakolaisen asemaa sekä valtion velvollisuus osallistua perheen jäljittämiseen).

Lapsen oikeuksien yleissopimuksen artiklan 10 mukaan lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleenyhdistämiseksi on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti.  Selvityksen ehdotukset turvapaikkatutkinnan ja -päätöksenteon tehostamisesta ja nopeuttamisesta turvaisivat paremmin alaikäisten turvapaikanhakijoiden etua, koska odotusajat lyhenevät.  Nykyisistä pitkistä käsittelyajoista johtuen alaikäiset joutuvat odottamaan kohtuuttoman kauan; tästä kärsivät erityisesti lapset, jotka ovat tulleet yksin maahan ja jotka joutuvat odottamaan pitkään muuta perhettään.Resurssien lisääminen tutkintaan ja päätöksentekoon on siten myös kannatettava asia. Lapsiasiavaltuutettu kannattaa myös resurssien lisäämistä poliisille, rajavartiolaitokselle, hallinto-oikeuksiin, tulkkipalveluihin ja oikeusapuun, jotta selvitykset ja tutkimukset saataisiin tehtyä nopeammin. Samoin alaikäisten turvapaikanhakijoiden edustajien määrän lisääminen ja kouluttaminen on tärkeää.

Selvityksessä esitetyt hallinnon ja asiantuntemuksen keskittämistoimenpiteet sekä alueelliset yhteistyömuodot olisivat myös omiaan nopeuttamaan turvapaikkahakemusten käsittelyprosessia. Alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohdalla keskittämisessä on kuitenkin vaarana hakijan siirtäminen paikasta toiseen. Lasten osalta tulee aina huomioida lapsen erityinen herkkyys ja haavoittuvuus asuinpaikan muutoksille sekä jo mahdollinen traumatisoituminen aiempien tapahtumien johdosta, joten ylimääräisiä muutoksia tulee välttää. Lisäksi tulee huomioida lapsen oikeuksien yleissopimuksen artikla 20, joka nimenomaisesti velvoittaa  jatkuvuuden asianmukaiseen huomioimiseen niiden lasten kohdalla, jotka ovat tilapäisesti vailla perheen turvaa.

Iänmääritys
Lapsiasiavaltuutettu näkee lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömänä, että  iänmäärityksen perusteista ja menettelystä säädetään lain tasolla, kuten selvityksessä on esitettykin. Se, että eduskunnan oikeusasiamiehen lausunnossaan esittämät oikeusturvanäkökohdat iänmäärityksestä on otettu selvityksessä huomioon, on merkittävä asia. Iänmäärityksessä tulee huomioida  kokonaisuutena  fyysiset, sosiaaliset ja psykologiset tekijät.
Turvapaikan hakijoille myönnettävä toimeentulotuki
Lapselle tulee taata oikeus hänen ruumiillisen, henkisen, hengellisen ja moraalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon. Selvityksessä pohditaan, voitaisiinko osa toimeentulotuesta korvata vastaanottokeskuksessa tarjottavilla hyödykkeillä. Määriä tarkasteltaessa tulee varmistaa tuen riittävyys myös henkisten tarpeiden kannalta (esim. virkistys- ja harrastustoiminta).

Mikäli alaikäinen turvapaikanhakija oleskelee maassa vanhempiensa tai huoltajiensa kanssa, kanavoidaan hänestä maksettava tuki näiden kautta. Siten joissakin tapauksissa voi kuitenkin lapsen kannalta olla turvallisempaa, että tuki myönnetään hyödykkeinä eikä suoraan hänestä huolehtivan aikuisen käyttöön. Lapsen edun huomioiminen yksittäistapauksissa on siten tärkeää, samoin lapsen kuuleminen ja mielipiteen selvittäminen.

Kunnille maksettava taloudellinen tuki
Alaikäisten maahanmuuttajien kotouttamisen onnistuminen on ensiarvoisen tärkeää. Lisäksi on tärkeää, ettei odottamisaika esim. vastaanottokeskuksesta kuntaan kestä liian pitkään. Kuntien saama taloudellinen tuki vaikuttaa kunnan järjestämien kotouttamispalveluiden määrään ja laatuun, joten lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan  taloudellisen tuen määrää tulee nostaa.

Perheenyhdistämispolitiikka
Selvityksessä esitetään, että kasvattilapselleen oleskelulupaa hakevan, Suomessa asuvan kasvatusvanhemman tulee esittää "riittävä selvitys huoltajuudesta". Oleskeluluvan edellytykseksi esitetään "todellista ja vakiintunutta huoltosuhdetta". Asiakirjanäytön puuttuessa näyttöä voidaan hankkia mm. haastattelemalla perheenjäseniä. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että termi "todellinen ja vakiintunut huoltosuhde" on liian yleisluontoinen ja tulkinnanvarainen. Yhdenvertaisen kohtelun kannalta kasvattilapsisuhteen määrittely vaatisi lisämäärittelyä ainakin ohjetasoisesti.

Selvityksen mukaan ulkomaalaislaki mahdollistaa perhesiteen perusteella tehdyn oleskelulupahakemuksen hylkäämisen tilanteessa, jossa perheenkokoaja on antanut vääriä tietoja perhesuhteistaan ja tiedoilla on ollut olennainen merkitys oleskeluluvan myöntämiselle. Selvityksessä ehdotetaan, että ulkomaalaislakiin sisällytetään nimenomainen säännös hakemuksen hylkäämisestä perheenkokoajan annettua vääriä tietoja.

Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen artiklan1(2) mukaan  lasta tulee suojella syrjinnältä, joka perustuu hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden perheenjäsentensä toimintaan. Yllä mainituissa tilanteissa on vaarana, että lapselta evätään oleskelulupa vanhemman annettua vääriä tietoja. Ulkomaalaislaissa on kuitenkin yleissäännös (6 §), joka velvoittaa lapsen edun huomioimiseen päätöksenteossa. Tämän johdosta lapsiasiavaltuutettu painottaa myös tässä kohden, että lasten osalta käytettäisiin mahdollisimman paljon yksilö- ja tapauskohtaista harkintaa sen arvioimisessa, mikä on yksittäisen lapsen etu.

Selvityksessä ehdotetaan myös, että osittain luovuttaisiin poikkeuksesta, jonka mukaan ns. toimeentuloedellytystä ei aseteta kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneille ja heidän perheenjäsenilleen ja valtio vastaa perheenjäsenten Suomeen tulon matkakuluista. Toimeentuloedellytys asetettaisiin, mikäli perhe on perustettu vasta maahantulon jälkeen. Lisäksi ehdotetaan, että oleskeluluvan myöntäminen perhesiteen perusteella toissijaisen, humanitaarisen ja tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen henkilön perheenjäsenelle edellyttäisi vähintään vuoden oleskelua Suomessa.

Ehdotuksia ei ole perusteltu, mutta ilmeisesti taustalla vaikuttavat väärinkäytösten ehkäiseminen ja kustannussäästöt. Lapsiasiavaltuutettu korostaa myös tässä kohtaa, että lapsen etu on asetettava etusijalle kaikissa viranomaisten päätöksissä. Lisäksi lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaan lapsella, jonka vanhemmat asuvat eri valtioissa, on oikeus säännöllisesti ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä molempiin vanhempiinsa. Lapsiasiavaltuutettu esittää, että  lasten ollessa kyseessä ei asetettaisi toimeentuloedellytystä laisinkaan ja että esitettyä vuoden asumisajan edellytystä ei asetettaisi.

Selvityksen mukaan on selvittelyssä, tuleeko ulkomaalaislakia muuttaa siten, että hakemushetkellä alaikäisenä ollut perheenkokoaja katsottaisiin täysi-ikäiseksi, mikäli hän hakemuksen vireilläolon aikana on tullut täysi-ikäiseksi. Lapsiasiavaltuutettu esittää kantanaan, ettei esitettyä muutosta tehtäisi, koska mahdollisten pitkien käsittelyaikojen vahingonkärsijäksi joutuisi tällöin perheenkokoaja ja hänen perheensä.

Viranomaisten välisen tiedonvaihdon edistäminen
Selvityksessä ehdotetaan, että muiden viranomaisten havaitessa jälkikäteen oleskeluluvan saajan antaneen vääriä tietoja oleskelulupaa hakiessaan, näiden tulisi informoida asiasta Maahanmuuttovirastoa. Mikäli todettaisiin hakijan antaneen vääriä tietoja, olisi mahdollista jopa peruuttaa oleskelulupa. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus kieltää lapsen yksityisyyteen puuttumisen mielivaltaisesti ja ilman laissa määritettyä perustetta.

Lapsen kuuleminen
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaan lapselle tulee antaa mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa (artikla 12). Lapsiasiavaltuutettu katsoo, ettei  sellaisia muutoksia tule säätää ulkomaalaislakiin, jotka heikentäisivät lapsen mahdollisuutta tulla kuulluksi häntä itseään koskevassa päätöksenteossa.

Lisäksi lapsiasiavaltuutettu korostaa, että kaikessa lapsen mielipiteen selvittämisessä tulee pyrkiä lapsen itsenäiseen tahdonmuodostukseen. Tämä koskee erityisesti vapaaehtoisen paluun edellytysten kartoittamista. Selvityksessä ehdotettua ns. nopeutettua Dublin-menettelyä ei tule soveltaa lapsiin. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että lapsen haastattelemiseen tarvitaan erikoisasiantuntemusta, eikä poliisin tulee niitä suorittaa. Lapsen näkökulmasta tehtävä olisi asianmukaisempaa pitää Maahanmuuttovirastolla.

Edunvalvojan ammattitaidolla ja asiantuntemuksella on suuri merkitys lapsen kuulemisessa. Edunvalvojien tietoa lapsen oikeuksista sekä eri-ikäisten lasten kohtaamisesta tulee vahvistaa.

Palauttaminen
Lasten osalta palauttamisen tulee aina perustua yksilö- ja tapauskohtaiseen arvioon. Kuten edellä on mainittu, lasta tulee kuulla, tai jos se ei ole mahdollista iän tai kehitystason perusteella, hänen edustajaansa. Palauttamista ei tule tehdä ilman että on varmistuttu lapsen saamasta suojelusta paluukohteessa.

Lopuksi
Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että turvapaikkapolitiikan sekä yleisemmin ulkomaalaislainsäädännön uudistuksia arvioidaan säännönmukaisesti lapsen oikeuksien ja lapsen edun kannalta. Selvityksessäkin viitataan Norjan ja Ruotsin vahvistaneen YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen painoarvoa alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohtelussa. Suomen valtion kehittämistyössä tulee samalla tavoin ottaa lapsen etu ja oikeudet painopisteeksi.

Lisäksi lapsen oikeuksien sopimuksen syrjimättömyyden periaate (artikla 2) tarkoittaa, että kaikkia valtion alueella oleskelevia lapsia tulee kohdella lähtökohtaisesti yhdenvertaisesti. Yksin maahan tulevien alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohtelussa tulee siis vertailukohdaksi ottaa vastaavasti ilman huoltajan turvaa olevan suomalaisen alaikäisten kohtelu ja oikeudet. Yksin maahan tulevien alaikäisten kohtelun ja palveluiden kehittämisessä ja järjestämisessä tulee sen vuoksi huomioida myös lastensuojelulain säännökset.

Saatan tiedoksenne, että YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen soveltamisesta yksin maahan tuleviin alaikäisiin turvapaikan hakijoihin tarjoaa syventäviä näkökulmia YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti  General Comment No. 6 (2006): Treatment of Unaccompanied and Separated Children Outside Their Country  of Origin,  http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/898586b1dc7b4043c1256a450044f331/532769d21fcd8302c1257020002b65d9/$FILE/G0543805.pdf.

Lapsiasiavaltuutettujen Euroopan verkosto on antanut vuonna 2006 julistuksen valtion velvollisuuksista yksin maahan tulleiden lapsien kohtelusta  (European Network of Ombudspersons for Children: ENOC Statement on State Obligations for the Treatment of Unaccompanied Children,  http://www.crin.org/docs/ENOC_Statement_Unaccompanied.doc).

Molemmat asiakirjat ovat tämän lausunnon liitteenä.

Jyväskylässä 7.8.2009

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu
Jaana Tervo
Va. lakimies