Sosiaali- ja terveysministeriölle 6.5.2009

Asia
Lausuntopyyntö liittyen luonnokseen YK:n sijaishuollon ohjeiksi (Draft UN Guidelines for the appropriate use and conditions of alternative care for children), STM/1327/2009

Keskeiset ehdotukset 
YK:n luonnoksessa sijaishuollon ohjeiksi määritellään lapsen oikeuksien pohjalta sijaishuollon edellytyksiä, toimintaperiaatteita ja laatua. Luonnoksessa korostetaan luonnollisen perheen tukemista lapsen sijaishuoltoon sijoittamiseen nähden ensisijaisena vaihtoehtona. Sijaishuollossa halutaan vahvistaa perhehoitoa. Ohjeissa edellytetään pyrkimyksiä perheen jälleenyhdistämiseen toisaalta pyrkien turvaamaan jatkuvuus lapsen elämässä. Luonnos sisältää myös mm. valtion velvollisuudet sukulaissijais- ja oheishuoltajavanhempien (mukaan lukien ns. yksityissijoitukset), lastensuojelulaitosten ja sijaisperheiden valvonnassa ja tukemisessa.

Lausunto
Yleisarvio luonnoksesta 
Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että luonnoksen sisältämät ohjeet ja periaatteet ovat päälinjoiltaan hyviä, tärkeitä ja tarpeellisia.. Ne noudattelevat suurilta linjoiltaan suomalaisen lastensuojelun periaatteita. Yksityiskohtaisissa kommenteissa on todettu tähän eräitä poikkeuksia.

Lastensuojelun asiakkaana ja sijaishuollossa olevan lapsen oikeuksia tulee kunnioittaa ja sekä lapsen että perheen osallistuminen päätöksentekoprosesseihin tulee varmistaa. On myös tärkeää varmistaa mahdollisimman suuri jatkuvuus lapsen elämässä: Ratkaisujen tulee olla hyvin valmisteltuja ja  suunniteltuja eikä niitä saa tehdä lyhytnäköisesti. Lapsella tulee olla oikeus ainakin yhteen kiintymyssuhteeseen hänestä huolta pitävään aikuiseen. Lapsen kehitykselle ja terveydelle on haitallista, mikäli hänen kasvuympäristönsä muuttuu useita kertoja.

On hyvä, että luonnos korostaa laitoshoidon toissijaisuutta perhesijoitukseen nähden. Perhehoito mahdollistaa laitoshoitoa paremmin kiintymyssuhteiden muodostumisen. Pitkään jatkuva ja varhain alkanut laitossijoitus voi olla lapsen hyvinvoinnille haitallista. Perhehoito on tärkeää etenkin pienten (alle 3-vuotiaiden) lasten kohdalla. Luonnoksessa on kuitenkin aiheellisesti esillä yleislauseke (art. 6), jonka mukaan ratkaisujen tulee olla aina yksilöllisiä ja perustua tapauskohtaiseen, lapsen etuun pohjautuvaan harkintaan. Tällöin  myös laitoshoito voi olla perusteltua erityisissä tilanteissa, kuten. kuten artiklassa 20 todetaankin.

Luonnoksen sisältämät periaatteet toteutuvat Suomessa lainsäädännön tasolla pääsääntöisesti. Sijaishuollossa olevien lasten mahdollisuus antaa vaivattomasti palautetta ja arvioita toiminnasta (vrt. art 134) itsenäiselle valvovalle viranomaiselle toteutuu kuitenkin Suomessa huonosti. Tältä osin viranomaisten toimintatapoja tulisi uudistaa.

Lisäksi lapsia sijoitetaan liian paljon laitoksiin. Perhehoitajien asemaa tulisi lainsäädännöllä parantaa, varmistaa alueelliset ratkaisut perhehoitajien rekrytoinnissa, valmennuksessa ja tuessa. Nyt käytettävissä olevat tukitoimet vaihtelevat suuresti kunnittain ja  tuki on pääosin edelleen riittämätöntä. . Ongelmana on myös se, ettei sijaisperheiltä edellytetä kaikissa kunnissa valmennusta.

Esimerkiksi Englannissa on toteutettu onnistuneesti sijaishuollossa rakennemuutos laitoksista perheisiin edistämällä ns. tuettua perhehoitoa. Siinä laitoshoidossa saatava ammatillinen tuki "jalkautetaan" sijaisperheiden pariin. Tätä tulee edistää myös Suomessa.

Suomessa lisäksi käytännön tasolla ongelmana on, että biologiset perheet ovat alueellisesti epätasa-arvoisessa asemassa saamansa tuen suhteen.

Luonnoksessa on liiankin yksityiskohtaisesti luetteloitu tukitoimia ja menetelmiä, joiden tarkoitus on tukea lasta luonnollisessa kasvuympäristössään. Tukimuodot ja työmenetelmät kehittyvät jatkuvasti, joten liian yksityiskohtainen luettelointi saattaa aiheuttaa ohjeiston vanhentumista ja kankeutta. Sen sijaan tulisi velvoittaa jatkuvaan kehittämis- ja tutkimustoimintaan.

Esimerkiksi luonnoksessa ei ole tuotu esille menetelmää, jota käytetään enenevässä määrin Suomessakin, nimittäin koko perheen sijoitusta. Varsinaisesti kyseessä on avohuollollinen tukitoimi, mutta kehitettäessä sijaishuoltoon erilaisia vaihtoehtoja tulisi huomioida mahdollisuus sijoittaa suostumuksellakoko perhe (lapsi / lapset ja vanhemmat) määräajaksi laitokseen. Tarkoitus on ilman perheen hajottamista arvioida ja selvittää vanhempien kykyä vastata lapsen tarpeisiin ja löytää keinoja tukea perhettä.

Ohjeluonnos ulottuu koskemaan myös yksintulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden kohtelua ja tukea. Lapsiasiavaltuutettu esittää, että Suomessa tulisi vahvistaa lastensuojelun asiantuntemuksen osuutta yksintulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotossa ja tuessa. Suomessa tulee harkita Norjan järjestelmää vastaavan menettelyn käyttöönottoa: Norjassa alle 15-vuotiaiden yksintulleiden asiat on siirretty lastensuojelupalveluiden piiriin.
Yksityiskohtaisia huomioitaArt.5: Where the child's own family is unable, even with appropriate support, to provide adequate care for the child, or abandons or relinquishes the child, the State is responsible for protecting all the rights of the child and ensuring appropriate alternative care.

Suomen lastensuojelulaissa on myös huomioitu mahdollisuus, että lapsen oma käyttäytyminen voi olla peruste huostaanotolle ja sijaishuollolle.

Art. 13: - - - Removal decisions should be regularly reviewed and the child's return to parental care should be assured once the original causes of removal have been resolved or have disappeared-

On tärkeää velvoittaa valtioita järjestämään kuntoutusta tai muuta tukea biologisille vanhemmille huostaanottoprosessin ja lapsen sijaishuollon aikana. Tämä palvelee myös lapsen etua tilanteessa, jossa on velvollisuus jatkuvaan perheen jälleenyhdistämisen mahdollisuuden kartoittamiseen.

Art. 23: States should, to the maximum extent of their available resources and, where appropriate, in the framework of development cooperation, allocate human and financial resources to ensure the optimal and progressive implementation of these Guidelines throughout their respective territories in a timely manner.

Periaatteiden soveltamisalueella lasten ja perheiden kanssa työskenteleville tulee taata riittävästi aikaa, koulutusta ja työnohjausta. Valtion tulee taata säännösten tasolla, että yhden työntekijän vastuulla olevien lasten määrä ei saa olla liian suuri.

Art. 42. States should adopt measures for the [integral] protection and guarantee of rights during pregnancy, birth and the breastfeeding period, in order to ensure conditions of dignity and equality for the adequate development of the pregnancy and care of the child.

Neuvoloissa työskentelevää henkilökuntaa tulee perehdyttää tunnistamaan riskiryhmät raskaana olevien naisten osalta ja ohjaamaan tarvittavien palveluiden piiriin.

Art. 58: Decision-making on alternative formal care in the best interests of the child should take place through a judicial procedure, or an administrative procedure subject to judicial review, with legal safeguards, including[, where appropriate,] legal representation on behalf of children in any legal proceedings.

On suositeltavaa erottaa päätöksenteko lapsen huostaan ottamisesta ja sijaishuoltopaikan vaiheesta eli päätöksentekoprosessiin kuuluisi kaksi vaihetta, kuten Suomen lastensuojelulaissa. Huostaan otettujen lasten vanhemmat ja lapset itse kokevat usein jäävänsä yksin prosessin aikana. Lapsiasiavaltuutettu suosittelee lisäystä, jonka mukaan päätöksentekoprosessin ajaksi tulisi määrätä nimetty vastuuhenkilö, johon lapsi, vanhemmat ja huoltajat voivat ottaa yhteyttä tarpeen vaatiessa.

Lasta kuultaessa tulee varmistaa, että lasta informoidaan iän ja kehitystason mukaisella tavalla ja että lapsi ymmärtää saamansa informaation. Lasta tulee kuullahienovaraisesti ja siten, ettei siitä ole haittaa hänen kehitykselleen. Lapsen kuulemisessa tulee olla mukana lapsen kasvatukseen ja kehitykseen perehtynyt ammattilainen.

Lapselle tulisi määrätä alkuvaiheessa varsinaisen sijaishuoltopaikan lisäksi vaihtoehtoinen eli toissijainen sijoituspaikka, siltä varalta että pian havaitaan ensisijainen paikka lapselle soveltumattomaksi. Tämä tekee mahdollisesta siirtymävaiheesta nopeamman ja joustavamman lapsen kannalta arvioituna.

Art. 63. Planning for care provision and permanency should be carried out from the earliest possible time, ideally before the child enters care, taking into account the immediate and longer term advantages and disadvantages of each option considered, and should comprise short- and long-term propositions.

Jokaiselle lapselle tulee taata yksilöllinen huolto- tai asiakassuunnitelma, joka tulee laatia yhdessä lapsen, vanhempien, huoltajien, muiden lapselle läheisten henkilöiden, sijaishuoltopaikan sekä muiden lapsen ja perheen kanssa työskennelleiden tahojen kanssa. Suunnitelma tuleetarkistaa säännöllisesti, vähintään kerran vuodessa.

Art. 69: States should ensure the right of any child who has been placed in temporary care to regular and thorough review - [preferably] at least every [three] [six] months - of the appropriateness of his/her care and treatment

Lapsiasiavaltuutettu näkee lapsen etua parhaiten toteuttavana menettelynä, että ilman huostaanottopäätöstä sijoitetun lapsen sijaishuollon tarvetta velvoitetaan arvioimaankolmen kuukauden välein. Lapsen elämässä puolikin vuotta on liian pitkä aika.

Art. 83: The transfer of a child into alternative care should be carried out with the utmost sensitivity and in a child-friendly manner, in particular involving specially trained and, in principle, non-uniformed personnel.

Lapsen ja muiden perheenjäsenten tulee saada käydä tutustumassa tulevaan sijaishuoltopaikkaansa etukäteen, mahdollisuuksien mukaan jo ennen päätöksentekoa.

Art. 84: When a child is placed in alternative care, contact with his/her family, as well as with other persons close to him or her, such as friends, neighbours and previous carers, should be encouraged and facilitated, in keeping with the child's protection and best interests.

Lapsen oikeuksien kannalta yhteydenpitoa vanhempiin, huoltajiin, perheenjäseniin ja muihin läheisiin tulee voida rajoittaa, jos se on lapsen edun mukaista, mutta rajoittamisesta tulee tehdä valituskelpoinen päätös kaikille niille, joita asia koskee. Päätös tulee voida alistaa tuomioistuimen tutkittavaksi.

Art. 85: States should pay special attention to ensuring that children in alternative care because of parental imprisonment or prolonged hospitalisation have the opportunity to maintain contact with their parents -

Lapsen yhteyksien säilyttäminen vankilassa tai pitkäaikaisessa sairaanhoidossa olevaan vanhempaan on päälinjaltaan hyvin tärkeä periaate. Vankiperheiden mahdollisuuksissa yhteydenpitoon on Suomessakin parannettavaa. Kuitenkaan velvollisuutta yhteydenpidon tukemiseen ei voi olla siinä tapauksessa, jos sen arvioidaan olevan lapsen edun vastaista.

Art. 98: States, agencies and facilities, schools and other community services should take appropriate measures to ensure that children in alternative care are not stigmatised during or after their placement. This should include efforts to minimise the identification of the child as being looked after in an alternative care setting.

Valtioita tulisi velvoittaa kouluttamaan ja perehdyttämään opettajia ja koulun henkilökuntaa aiheeseen. Opettajien ja  lapsen kanssa työskentelevien sosiaaliviranomaisten tulee olla yhteistyössä sen mukaan kuin lapsen yksityisyyden kunnioittaminen sen mahdollistaa. Asiassa tulee kunnioittaa lapsen omia toivomuksia.

Art. 100: Use of force and restraints of whatever nature should not be authorised unless strictly necessary for safeguarding the child's or others' physical or psychological integrity, in conformity with the law and in a reasonable and proportionate manner and with respect for the fundamental rights of the child.

Rajoittamistoimenpiteiden, mukaan lukien henkilönkatsastuksen ja lapselle kuuluvien esineiden tarkastuksen tulee perustua lakiin ja toimenpiteistä tulee tehdä valituskelpoinen päätös.

Art. 101. Children in care should be offered access to a person of trust in whom they may confide in total confidentiality.

On tärkeää, että lapsella on luotettava, ulkopuolinen aikuinen käytettävissään sijaishuollon aikana. Olisi kuitenkin myös tärkeää, ettäviranomaistaholta tulee koko ajan olla lapsen käytettävissä tietty, nimetty henkilö, jonka tavoittaa helposti. Lasta tulee informoida asiasta.

Art. 104: In situations where the child's parents are absent or are incapable of making day-to-day decisions in the best interests of the child, and the child's placement in alternative care has been ordered or authorised by a competent administrative body or judicial authority, a designated individual or competent entity should be vested with the legal right and responsibility to do so in their place, in full consultation with the child.

Lapsen puolesta puhevaltaa käyttämään tulisi määrätä sijainen myös tilanteissa, joissa vanhempien ja lapsen edut ovat ristiriidassa keskenään.

Art. 134: States should be encouraged to ensure that an independent monitoring mechanism is in place, with due consideration to the Principles relating to the status of national institutions for the promotion and protection of human rights (Paris Principles) jne...

Tässä artiklassa on tavoitteena itsenäisen valvontamekanismin luominen niin, että myös sijaishuollossa olevilla lapsilla on mahdollista ottaa valvontaviranomaiseen yhteyttä ja antaa palautetta. Toisaalta artiklassa kuvaillaan ns. itsenäisen ihmisoikeusinstituution tehtäviä (Suomessa esim. lapsiasiavaltuutettu, eduskunnan oikeusasiamies) liittyen vaikuttamistyöhön sekä osallistumiseen YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen seurantaan.

Suomessa lapsiasiavaltuutetulla ei ole valtuuksia tutkia yksittäistapauksia tai tarkastaa laitoksia. Tämä lainvalvontatehtävä kuuluu eduskunnan oikeusasiamiehelle.  Lisäksi myös lääninhallitukset sekä Sosiaali- ja terveyspalveluiden valvontavirasto hoitavat sijaishuollon laitosten valvontaan ja tarkastukseen liittyviä tehtäviä.

Sekä eduskunnan oikeusasiamiehen, lääninhallitusten että valvontaviraston osalta on kuitenkin puutteena se, että ne eivät pääsääntöisesti hae arvioidensa perustaksi lasten omia arvioita tai tarjoa kanavaa sijaishuollossa olevien lasten palautteelle.

Artiklan periaatteet siis osin toteutuvat Suomessa, jos katsotaan viranomaisia kokonaisuutena. Lasten omien vaikutusmahdollisuuksien osalta ne eivät kuitenkaan toteudu nykyisillä järjestelyillä kovinkaan hyvin.

Jyväskylässä 6. päivänä toukokuuta 2009,

Lapsiasiavaltuutettu
Maria Kaisa Aula
Jaana Tervo
 Lakimies