Oikeusministeriölle
Viite: Lausuntopyyntönne OM 2/41/2006

Oikeusministeriön asettama työryhmä on valmistellut uudet, yhtenäiset ohjeet säädösten vaikutusten arviointia koskeviksi ohjeiksi, jotka korvaisivat nykyiset ministeriöiden laatimat erilliset vaikutusarviointiohjeet.

Uudet ohjeet kattavat taloudellisten vaikutusten, viranomaisvaikutusten, ympäristövaikutusten ja muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnin. Lausunnossa pyydetään kiinnittämään erityistä huomioita ohjeiden kattavuuteen ja soveltuvuuteen käytännön säädösvalmistelu- ja vaikutusarviointityössä.

Lausunto:
Yleistä lapsiasiavaltuutetun tehtävistä

Laki lapsiasiavaltuutetusta tuli voimaan 1.9.2005. Lapsiasiavaltuutettu edistää lapsen edun, hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumista yleisellä yhteiskuntapolitiikan ja lainsäädännön tasolla. Lapsiasiavaltuutettu ei käsittele tai ratkaise yksittäisen lapsen tai perheen tilannetta koskevia valituksia tai kanteluita.

Lapsiasiavaltuutetun tehtävinä on lasten elinolojen seuranta ja arviointi, ennakollinen vaikuttaminen päätöksentekoon lapsinäkökulmasta, yhteydenpito lapsiin ja nuoriin, lapsia koskevan tiedon välittäminen lasten kanssa työskenteleville, viranomaisille ja muulle väestölle, lapsipolitiikan toimijoiden välisen yhteistyön kehittäminen sekä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumisen edistäminen.

Lapsiasiavaltuutettu antoi vuoden 2006 aikana 34 lausuntoa eri viranomaisille lainsäädäntö- ja muista hankkeista. Lausunnoissa arvioitiin laki- ja muita hankkeita erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen kannalta.

Säädösvaikutusten arviointi lasten kannalta
Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä sitä, että säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista annetaan uudet yhtenäiset ohjeet. Myönteistä on myös se, että työryhmä on esityksessään huomioinut lapsiin kohdistuvat vaikutukset osana säädösten muita yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Lapsiin kohdistuvien vaikutuksien arviointi on mainittu osana sosiaalisia ja terveysvaikutuksia sekä tasa-arvo- ja sukupuolivaikutuksia. Perusteena yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnille on viitattu yleisesti perusoikeussäännöksiin.

Lapsiin kohdistuvien vaikutusten osalta työryhmä katsoo tarpeelliseksi tunnistaa ennakolta erityisesti lasten kannalta kielteiset muutokset, jotta ne voitaisiin välttää. Lapsiin kohdistuvia vaikutuksia tulee ehdotuksen mukaan tarkastella seuraavilla ulottuvuuksilla: terveys, ihmissuhteet, asuminen ja liikkuminen, arjen sujuvuus, osallistuminen ja tasa-arvo. Lisäksi mainitaan välilliset vaikutukset perheen talouden ja palveluiden, yhteisö- ja aluetason muutosten sekä sosiaalisten suhteiden kautta.

Toimikunnan esittämässä ohjeellisessa kysymysluettelossa vaikutusten arvioimiseksi ei ole kuitenkaan yhtään selkeästi lapsiin kohdistuvia vaikutuksia arvioivaa kysymystä.

Katson, että lopullisiin säädösehdotusten vaikutusten arvioinnin ohjeisiin tulee kuitenkin täydentää lapsiin kohdistuvien vaikutuksien arvioinnin oikeusperustaa ja sen näkökulmaa laajennettava.

Ehdotuksessa mainitun perusoikeussäännösten (erityisesti yhdenvertaisuutta koskeva 6 §) lisäksi Suomea sitoo oikeudellisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus, jota ehdotuksessa ei ole lainkaan mainittu. Nojaten lapsen oikeuksien yleissopimukseen, lapsivaikutusten arvioinnin tulee selvittää sitä, edistääkö lakiehdotus lapsen etua. Vaikutusarvioinnin rajaaminen pelkästään kielteisten vaikutusten ennakoitiin on lähtökohtana liian kapea. Myös myönteisten vaikutusten vahvistaminen on tarpeen.

Vaikutusarviointia ei myöskään tule rajata pelkästään hankkeisiin, jotka nimenomaisesti koskevat lapsiväestöä vaan se tulee ottaa huomioon yleisemmin. Lainvalmistelussa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa nimenomaisesti selvitettävä lapsivaikutusten arvioinnin tarve eli otettava kantaa siihen, onko hankkeella lapsivaikutuksia vai eikö ole.

Perustelen tätä tarkemmin. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3:1 artiklassa on määräys siitä, että kaikissa julkisen ja yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelinten toimissa, jotka koskevat lapsia on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu. YK:n lapsen oikeuksien sopimus antaa kokonaisuutena suuntaviivat sille, mikä on hyväksi lapselle ja näin ollen lapsen edun mukaista. YK:n lapsen oikeuksien komitea kuitenkin edellyttää jokaisen sopimusvaltion itse analysoivan ja määrittävän konkreettisemmin, mikä on lapsen/lasten etu eri elämäntilanteissa ja eri aloilla (vrt. esim. 1.1.2008 tulevan lastensuojelulain 5 §).

Lapsen edun huomioiminen lainsäädäntövalmistelussa tarkoittaa juuri lapsivaikutusten arviointia. Kun tehdään päätöksiä, jotka tulevat ilmeisesti vaikuttamaan merkittävästi lapseen tai lapsiin, tulee pyrkiä systemaattisesti analysoimaan ja arvioimaan toimenpiteiden vaikutuksia ennen lopullisia päätöksiä. Vastuu arvioinnin tekemisestä on valmistelevalla viranomaisella.

Suomen valtion YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksesta antamien määräaikaisraporttien johdosta annetuissa suosituksissa YK:n lapsen oikeuksien komitea on todennut kahteen otteeseen (v. 2000 ja 2005), että lapsen edun yleisen periaatteen kunnioittaminen sopimuksen 3:1 tarkoittamalla tavalla on ollut vielä Suomessa  riittämätöntä.

Lapsivaikutusten arvioinnin kannalta puutteena on se, että asiasta on vielä riittämättömästi tietotaitoa, koulutusta ja esimerkkejä. Tältä osin on erityinen tarve tehdä kehitystyötä, konkretisoitava lapsen edun määrittelyä eri hallinnonaloilla sekä sen myötä vahvistaa lainvalmistelijoiden ja ministeriöiden johdon osaamista. Katson, että lapsivaikutusten arvioinnista ensimmäisen oppaan julkaissut STAKES olisi tässä luonteva kehittämistyön tekijä. Vaikutusarvioinnin tiedonlähteiden ja menetelmien kehittämisessä tulee kiinnittää huomiota myös lasten omien mielipiteiden selvittämiseen.

Päätösten lapsivaikutusten arvioinnin kehittäminen onkin huomioitu yhtenä tavoitteena Matti Vanhasen II hallituksen lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelmassa. Sen tavoitteena on myös edistää lapsen oikeuksista tiedottamista.

Myös lapsiasiavaltuutettu omien voimavarojensa rajoissa kehittää lapsivaikutusten arviointia. Tärkein toimintamuoto lapsiasiavaltuutetun työssä tältä osin ovat annettavat lausunnot. Lisäksi meneillään on kunta- ja palvelurakenteiden muutosten lapsivaikutusten arvioinnin mallintamisen kehittämishanke (Äänekosken kunta/STAKES/STM).

Viitaten myös Vanhasen II hallituksen ohjelman tavoitteeseen esitän seuraavia täydennyksiä ohjeeseen:
  • YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus tulee mainita lapsivaikutusten arvioinnin perusteena
  • Lainsäädäntöhankkeissa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa ottaa kantaa siihen, onko sillä vaikutuksia lapsiväestöön tai sen osaan vai eikö ole
  • Lapsivaikutusten arvioinnissa tulee selvittää yleisesti edistääkö hanke ja miten lapsen etua
  • Ohjeistuksen lopussa olevaan vaikutusten tunnistamisen tarkistuslistaan tulee lisätä kohta esimerkiksi seuraavasti:
    "Onko ehdotuksella vaikutuksia lapsiin?  Edistääkö tai heikentääkö ehdotus lapsiväestön tai sen osan etua? Onko ehdotuksella vaikutuksia lasten terveyteen, ihmissuhteisiin, asumiseen ja liikkumiseen, arjen sujuvuuteen, osallistumiseen ja tasa-arvoon joko suoraan lasten tai välillisesti heidän perheidensä tai muiden yhteisöjensä kautta?"
Jyväskylässä 21. päivänä toukokuuta 2007

Lapsiasiavaltuutettu Maria Kaisa Aula
 Lakimies Johanna Aalto