Yhdenvertaisuuslain uudistaminen
Lapsiasiavaltuutetun lausunto 12.6.2007
Oikeusministeriölle
Asia Lausunto yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisesta toimikunnan asiantuntijakuulemisiin 14.6.2007 lasten ja nuorten näkökulmasta
Lausunto
Lapsiasiavaltuutettu arvioi yhdenvertaisuuslain uudistushanketta asiantuntijakuulemisiin varten 4.6.2007 lähetetyssä muistiossa esitettyjen kysymysten sekä oman viranomaistehtävänsä näkökulmasta.
Lapsiasiavaltuutetun kuulemisessa esille nostamat keskeisimmät havainnot liittyvät
- lapsinäkökulman puuttumiseen sekä voimassa olevasta yhdenvertaisuuslaista että nyt valmisteilla olevan hankkeen pohjana olevasta muistiosta;
- toimikunnalle asettamispäätöksessä määriteltyä tehtävää ja sen mahdollista laajenemista koskemaan myös lapsiasiavaltuutetun tehtäviä.
- yhdenvertaisuuden edistämisessä lisäksi tarvittaviin alueellisiin ja paikallisten viranomaisten velvollisuuksien vahvistamiseen lainsäädännön kattavaksi täytäntöönpanemiseksi
1. Lapsiasiavaltuutetun tehtävinä on lasten elinolojen seuranta ja arviointi, ennakollinen vaikuttaminen päätöksentekoon lapsinäkökulmasta, yhteydenpito lapsiin ja nuoriin, lapsia koskevan tiedon välittäminen lasten kanssa työskenteleville, viranomaisille ja muulle väestölle, lapsipolitiikan toimijoiden välisen yhteistyön kehittäminen sekä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumisen edistäminen. Lapsiasiavaltuutettu antaa vuosittain valtioneuvostolle toimintakertomuksen, joista viimeisin vuodelta 2006 on julkistettu 12.6.2007 www.lapsiasia.fi. Toimintakertomuksessa tulee lain mukaan arvioida lasten hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumisen tilaa.
2. Yleisellä tasolla on todettava, että lapsinäkökulma unohtuu yhteiskunnallisesta päätöksenteosta edelleen valitettavan usein. Myöskään tämän lausuntopyynnön pohjaksi lähetetyssä muistiossa ei ole huomioitu lasten ja nuorten oikeuksien kannalta keskeisiä kysymyksiä.
3. Lähtökohtaisesti on syytä korostaa seuraavien keskeisten säädösten velvoittavuutta:
Yleissopimus lapsen oikeuksista, 2 artiklan momentit 1 ja 2:
"Sopimusvaltiot kunnioittavat ja takaavat tässä yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet kaikille niiden lainkäyttövallan alaisille lapsille ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen, etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai muuhun seikkaan perustuvaa erottelua.
Sopimusvaltiot ryhtyvät kaikkiin tarpeellisiin toimiin varmistaakseen, että lasta suojellaan kaikenlaiselta syrjinnältä ja rangaistukselta, jotka perustuvat hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden perheenjäsentensä asemaan, toimintaan, mielipiteisiin tai vakaumuksiin."
Yleissopimus lapsen oikeuksista, 3 artiklan 1 momentti:
"Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu."
Perustuslaki, 6§:n momentit 2 ja 3:
"Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti."
Perustuslain 6 §:n 2 momentin kohdalla huomiota on kiinnitettävä siihen, että syrjinnän kielto sisältää nimenomaisesti myös ikään perustuvan syrjinnän. Lisäksi 6 §:n 3 momentin säädös lasten yhdenvertaisuudesta edellyttää, että heidät huomioidaan tasaveroisesti muiden ryhmien ohella mm. syrjinnänkieltokysymyksissä.
4. On johdonmukaista, että hankkeessa ei esitetä lapsiasiavaltuutetun yhdistämistä samaan toimielimeen syrjintäasioita käsittelevien valtuutettujen kanssa, koska lapsiasiavaltuutetun tehtäviin ei kuulu käsitellä tai ratkaista yksittäisen lapsen tilannetta koskevia valituksia tai kanteluita. Tämä rajaus ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että syrjintäasioita ei huomioitaisi yhtenä tärkeänä ulottuvuutena lasten hyvinvoinnin edistämisessä.
II. Kannanotot asiantuntijakuulemista varten lähetetyssä muistiossa esitettyihin kysymyksiin (1-4)
Kysymys 1. Kuinka laajaa syrjintä on ja miten se ilmenee käytännössä?
5. Lapsiasiavaltuutettu aloitti toimintansa syksyllä 2005. Tähän mennessä lapsiasiavaltuutettu on koonnut tietoa lasten hyvinvoinnin seurannan tietopohjasta ja sen puutteista sekä yleisesti lasten hyvinvoinnista (ks. erityisesti toimintakertomus vuodelta 2006). Työssä on arvioitu lapsen oikeuksien toteutumista valituilla erityisalueilla.
Huomioiden lasten ja nuorten heterogeenisuus ryhmänä, ei ole mahdollista tässä yhteydessä yksiselitteisesti määrittää heihin kohdistuvan syrjinnän laajuutta ja laatua. Arvioin, että keskeisimpiä ongelmia syrjintänäkökulmasta ovat rakenteellinen lasten kuulemisen ja muun osallistumisen huomiotta jättäminen sekä kielivähemmistöihin kuuluvien (romani-, saamelais- ja viittomakielisten), vammaisten ja erityistä tukea tarvitsevien lasten oikeuksien toteutuminen sekä eräissä tilanteissa maahanmuuttajalapset (esim. oikeus koulutukseen).
Lapsen oikeuksien toteutumista seuraavan YK:n komitean mukaan sopimuksen toteutumisessa Suomessa yksi ongelmakohtia on lasten ja perheiden palveluiden eriarvoinen saatavuus ja laatu eri puolilla maata.
6. Lapsiasiavaltuutetun työn yhtenä painopisteenä vuodelle 2007 on koota aineistoa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumisesta, mukaan lukien sopimukseen sisältyvä oikeus syrjimättömyyteen. Erillisselvityksistä voidaan mainita parhaillaan käynnistymässä oleva saamelaislasten oikeuksien tilaa selvittävä hanke yhdessä Ruotsin ja Norjan lapsiasiavaltuutettujen kanssa.
7. Lapsiasiavaltuutetun tehtäviin kuuluu arvioida yhteiskunnallisen päätöksenteon vaikutuksia lasten hyvinvointiin. Osa tätä tehtävää on edistää tietojen ja tilastojen saatavuutta lasten ja nuorten elinolosuhteista, yhtenä ongelmana kuitenkin on tilastoinnin puutteellisuus esimerkiksi jätettäessä etninen alkuperä huomioitta. Tietojen keruuseen liittyvää yhteistyötä tarvitaan jatkossa enemmän eri valtuutettujen kanssa, koska esimerkiksi lapsiasiavaltuutetun toimintaa rajoittavat pienet henkilöstövoimavarat.
8. Yhdenvertaisuuskysymysten osalta tarvitaan selvitys siitä, miten edistää tiedonkeruuseen liittyvää yhteistyötä syrjintäasioiden valtuutettujen kanssa. Myös lapsen oikeuksien toteutumisen seurantaa palvelevan perustietokannan kehittäminen on tärkeää. Tähän mennessä tietojen keruuseen on kuitenkin ollut käytettävissä vain rajallisesti resursseja.
Kysymys 2. Minkälaisia uudistustarpeita on nykyisessä yhdenvertaisuuslainsäädännössä?
9. Lapsinäkökulmasta on myönteistä, että yhdenvertaisuuslainsäädäntöä pyritään yhtenäistämään. Lakikielen ja käytettyjen käsitteiden selkeys edistävät osaltaan myös lasten mahdollisuuksia aktiiviseen osallisuuteen yhteiskunnan jäseninä.
10. Uudistushankkeen jatkovalmistelussa on huomioitava, että lapset ja nuoret joutuvat usein kiellettyjen syrjintäperusteiden kohteiksi. Silloin kun lapsi tai nuori kokee että häntä on perusteettomasti syrjitty, tulee hänen saada asiansa puolueettoman tahon tarkastettavaksi.
11. Yhdenvertaisuuslain noudattamisen valvonnassa tulee huomioida erityisesti lapsiin ja nuoriin kohdistuva ikäperusteisen syrjintä. Työelämässä ilmenevän syrjinnän kohdalla on huomioitava selkeästi myös nuorten (ei vain ikääntyneiden) asema, sekä kiinnitettävä huomiota nuorten kokemattomuudesta johtuvan epäsuoran syrjinnän riskiin.
12. Tärkeää on kiinnittää huomiota nuoriin kohdistettujen erityistoimenpiteiden sallittavuuden rajoihin. Kaiken erityiskohtelun tulee myös olla objektiivisesti ja asiallisesti peruteltavissa ja myös lapsille ja nuorille selitettävissä.
13. Iän ohella sukupuolinen suuntautuminen on ominaisuus, jonka perusteella voi kohdistua syrjintää erityisesti sukukypsyyden saavuttaneisiin nuoriin. Välillisesti sukupuoliseen suuntautumiseen perustuva syrjintä voi kohdistua myös nuorempiin lapsiin, joiden vanhemmat ovat samaa sukupuolta keskenään.
14. Ikään ja sukupuoliseen suuntautumiseen perustuva syrjinnän kieltoja on lapsen edun kannalta syytä tarkastella myös kriittisesti. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 34. artiklan mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat suojelemaan lasta kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksikäytön muodoilta.
15. Yleissopimuksen 34. artiklan soveltaminen aktualisoituu tilanteissa, joissa lapsiin seksuaalisen kiinnostuksensa suuntaavat henkilöt ja heille palveluja tuottavat tahot vetoavat syrjinnän kieltoon sukupuoliseen suuntautumisen perusteella. Erityisesti siellä, missä lasten etujen ja oikeuksien valvontaa vähätellään, on lapsen hyväksikäytön riski suuri.
16. Esimerkkejä lapsista, jotka voivat joutua kohtaamaan syrjintää ovat etnisiin vähemmistöihin kuuluvat lapset ja liikuntarajoitteiset lapset. Välillisen syrjinnän mahdollisuus on esim. tilanteissa, joissa vähemmistöryhmiin kuuluvia lapsia ohjataan erityisopetukseen ilman asiallisia perusteita. Samoin tilanteita, joissa liikuntarajoitteisille lapsille esteettömyyden turvaavia toimenpiteitä laiminlyödään, voitaneen määritellä välilliseksi syrjinnäksi.
17. Huomioitava on myös, että moniperusteisen syrjinnän kohteeksi joutuvat useimmin sosiaalisesta turvattomuudesta ja aineellisesta köyhyydestä kärsivät lapset.
Kysymys 3. Ovatko toimikunnan alustavat kannanotot ja kysymyksenasettelut (muistion viimeisessä jaksossa) oikeasuuntaisia yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistustarpeet huomioon ottaen?
18. Uudistushankkeen tavoitteeksi määritellään lainsäädännön kattavuuden, toimivuuden ja ajanmukaisuuden varmistaminen. Uudistuksessa todetaan myös otettavan huomioon kansainväliset ja EU:n kehityskulut. Näiden linjausten valossa on valitettavaa ensiksikin se, että yhdenvertaisuuskysymysten yhtymäkohdat lapsiasiavaltuutetun työhön on huomioitu ainoastaan asiantuntijakuulemisia varten lähetetyssä muistiossa yhdellä ainoalla virkkeellä, esiteltäessä yhdistetyn ja riippumattoman yhdenvertaisuusvaltuutetun perustamista (s.19).
19. Toiseksi on valitettavaa, että kansainvälisten kehityskulkujen ohella ei ole huomioitu kehittämistarpeita alue- ja paikallistasolla lapsinäkökulmasta. Eri vaihtoehtoja vertailtaessa on arvioitava tehostetun asiamiestyyppisen toiminnan tarve erityisesti suhteessa opetustoimen ja sosiaalialan kantelujärjestelmän toimivuuteen. Kansalaisyhteydenotoista saatujen tietojen perusteella lapsiasiavaltuutettu pitää tarpeellisena oikeudellisen neuvonnan lisäämistä lapsen oikeuksien kysymyksissä (Lapsiasiavaltuutetun toimintakertomus vuodelta 2006, www.lapsiasia.fi).
Lasten oikeuksia aidosti tukeva ja niihin vaikuttava yhdenvertaisuuslain ja perusoikeuksien valvontajärjestelmä vaatii alueellisia ja paikallisia ratkaisuja ja voimavaroja ensisijaisemmin ja kiireellisemmin järjestettynä kuin kansainvälisten ylärakenteiden kehittämistä ja ylläpitoa.
Tärkeänä toimijana aluetasolla tästä näkökulmasta esimerkinomaisesti mainitsen lääninhallitukset kahdesta eri näkökulmasta:
- lääninhallituksilla on merkittävä asema arvioitaessa mm. lasten sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumista sekä peruspalveluja esimerkiksi sosiaalihuoltolain 3 §:n perusteella lääninhallituksilla alueellaan on toimivalta ohjata, suunnitella ja valvoa sosiaalihuollon toteuttamista, jolloin läänit voivat kanteluratkaisuissaan puuttua myös yksittäisiin tapauksiin myös lapsen oikeuksien toteutumiseen liittyvissä kysymyksissä.
- lääninhallituslain 2 §:n perusteella lääninhallitusten tehtävänä on toimialansa peruspalvelujen arviointi sisäasiainministeriön toimeksiannosta.
21. Päädytäänpä lakiteknisenä ratkaisuna erillissääntelyyn tai yleislakiin, keskeistä on, että kaikki YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 2 artiklassa mainitut syrjinnänkieltoperusteet otetaan vakavasti. Mikäli päädytään erillissääntelyyn, on syytä pitää mielessä lukijaystävällisyys ja välttää runsasta viittauksien käyttöä.
22. Voimavarojen kohdentamisen osalta toimikunnan asettamispäätöksessä mainitaan, ettei nykyisiin lakeihin kirjattuja seuranta-, valvonta- ja edistämisvelvoitteita ja niihin liittyviä toimivaltuuksia kavenneta, vaan niitä pyritään edelleen vahvistamaan. Tämän tulee luonnollisesti koskea myös lapsiasiavaltuutetun tehtäviä ja toimivaltuuksia.
23. Muun muassa YK:n lapsen oikeuksien yleissopimusta koskevaan tiedotustoimintaan sekä sopimuksen toimeenpanoa koskevaan kehittämistoimintaan tarvittavat varat on pääsääntöisesti turvattava lapsiasiavaltuutetulle.
24. Lapsiasiavaltuutetun tulee voida jatkossakin itsenäisesti päättää oman työnsä prioriteetit oman osaamisensa ja asiantuntijakontaktiensa perusteella. Syrjintäkysymyksiin erityisesti kohdennettavien voimavarojen riittävyyden turvaamiseksi on selvitettävä, miten kaikki valtuutetut voivat hyötyä käytössä olevista resursseista parhaalla mahdollisella tavalla.
25. Toimikunta esittää pohdittavaksi, olisiko parempi perustaa uusia kapea-alaisia erityistoimielimiä vai yhdistää nykyisiä ja suunniteltuja toimielimiä. Lasten asioiden näkökulmasta keskeistä on, että uudistetussa lainsäädännössä selvästi sisällytetään syrjintäasioiden valtuutettujen tehtäviin myös alaikäisten syrjintään liittyvien kysymysten käsittely. Prosessien ja vastuunjakojen tulee olla selkeitä ja lapsiystävällisiä sekä valtakunnallisella että alue- ja paikallistasolla.
26. Koska syrjintäkysymykset ovat vain pieni, joskin tärkeä, osa lapsiasiavaltuutetun tehtäväkenttää, puuttuu perusta yhdistää lapsiasiavaltuutettu ja syrjintäasioidenvaltuutetut. Myönteisen yhteistyön edistämiseksi tulisi lakiin kuitenkin sisällyttää syrjintäasioihin erikoistuneiden viranomaistahojen velvollisuus informoida lapsiasiavaltuutettua syrjintätapauksista, joiden osapuolina ovat lapset ja nuoret.
Kysymys 4. Mitä muita seikkoja toimikunnan tulisi ottaa huomioon yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistuksessa?
27. Toimikunnan asettamispäätöksessä (25.1.2007) todetaan, että sen tulee ensivaiheessa selvittää erityisesti yhdenvertaisuuslainsäädännön ja siihen liittyvän valvontajärjestelmän uudistamistarpeen laajuutta ja uudistusvaihtoehtoja. Asettamispäätöksessä ei määritellä toimikunnan tehtäväksi ihmisoikeus- ja perusoikeuskysymyksiä käsittelevien tahojen uudelleen organisointia laajemminkin kuin vain syrjinnänvalvonnan osalta.
28. Asiantuntijakuulemisia varten lähetetystä muistiossa voi kuitenkin ymmärtää, että toimikunnan työskentely ulottuu nyt olemassa olevien syrjintäasioidenvaltuutettujen yhdistämistä laajemmalle. Mikäli näin on, tulee selvityksessä huomioida myös uudistuksen vaikutukset lapsiasiavaltuutetun asemaan ja toimintaan.
29. Toimikunnan tavoitteita ja tehtäviä tulee tällöin täsmentää asianmukaisesti siten, että myös lapsiasiavaltuutetun asema suhteessa kokonaisuuteen ja kokonaisvaltainen lähestymistapa lapsen etuihin ja oikeuksiin otetaan systemaattisesti huomioon.
30. Toimikunta toteaa aivan oikein, että yhdenvertaisuuslainsäädäntö koskettaa läheisesti kaikkien Suomessa oleskelevien ihmisten oikeuksia, velvollisuuksia ja oikeusturvaa. Erityisesti lasten oikeusturva-asioissa tulee selkiyttää yhteistyötä ja vastuunjakoa eri instituutioiden ja hallinnon tasojen kesken.
31. Edellä sanottu merkitsee ennen kaikkea sitä, että YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen, erityisesti sen artiklojen 2, 23, 26, 27, 28 ja 34 sekä perustuslain 6 §:n 3 momentin määrätietoinen huomioiminen sisältyy säädösuudistuksesta vastaavan toimikunnan velvollisuuksiin.
Jyväskylässä 12. päivänä kesäkuuta 2007
Lapsiasiavaltuutettu Maria Kaisa Aula
Lakimies Johanna Aalto
