VVTDno-2023-1575
LAPS/79/2023

 

Sisäisen turvallisuuden ja oikeuden­hoidon ministeri­ryhmän puheen­johtaja sisä­ministeri Mari Rantanen,
Sisäisen turvallisuuden ja oikeuden­hoidon ministeri­ryhmän vara­puheenjohtaja oikeus­ministeri Leena Meri,
Liikunta-, urheilu- ja nuoriso­ministeri Sandra Bergqvist,
Maa- ja metsätalous­ministeri Sari Essayah,
Puolustus­ministeri Antti Häkkänen,
Ulko­ministeri Elina Valtonen,
Sosiaali- ja terveys­ministeri Kaisa Juuso

Kirjelmä ulkomaalaisten asemaa koskevien lainsäädäntö­hankkeiden vaikutuksista lapsen oikeuksiin

Arvoisat ministerit

Petteri Orpon hallitus­ohjelmassa ”Vahva ja välittävä Suomi” todetaan, että hallitus ”edistää lapsi­myönteisen yhteis­kunnan rakentamista”. Lapsiasia­valtuutettu ja yhdenvertaisuus­valtuutettu esittävät tällä kirjelmällä ministereille vakavan huolensa hallitus­ohjelmaan sisältyvistä toimen­piteistä, jotka voivat luoda ulkomaalaisia lapsia syrjiviä tilanteita sekä lisätä heidän haavoittuvuuttaan tavalla, joka vaarantaa heidän turvallista kasvuaan ja kehitystään.

Hallitus­ohjelmassa on useita ulkomaalaisten asemaa koskevia sääntelyn muutos­ehdotuksia, joita ministeriöt paraikaa toteuttavat. Ulkomaalais­lakia (301/2004) uudistetaan lukuisin eri hankkein, minkä lisäksi myös vastaanotto­laki (746/2011), kansalaisuus­laki (359/2003) ja kotoutumis­palvelut uudistetaan. Moni näistä uudistuksista kohdistuu joko suoraan tai välillisesti ulkomaalaisiin lapsiin sekä suomalaisiin lapsiin, joilla on ulkomaalainen vanhempi.

Hallitus­ohjelmassa esitetään esimerkiksi perheen­yhdistämisen kiristyksiä, turvapaikka­politiikan tiukennuksia ja muita ulkomaalais­lain muutoksia, jotka vaikuttavat lapsi­perheisiin, alaikäisiin turvapaikan­hakijoihin, Suomessa oleskeleviin ulkomaalaisiin lapsiin sekä suomalaisiin lapsiin, joilla on ulkomaalainen vanhempi. Lisäksi hallitus­ohjelmassa tuodaan esiin ulkomaalaisten ja suomalaisten sosiaali­turvan eriyttäminen sekä uuden, viime­sijaisia etuuksia pienemmän kotoutumis­tuen käyttöön­otto.

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu arvioivat, että hallituksen kaavailemat muutokset voivat johtaa ulkomaalaisten lasten oikeuksien heikkenemiseen tai jopa heidän oikeuksiensa loukkauksiin.

Valtuutetut muistuttavat YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleis­sopimuksen (SopS 59-60/1991) 2 artiklan syrjintä­kiellosta, mikä luo sopimus­valtioille ehdottoman velvoitteen noudattaa sopimuksen velvoitteita kaikissa maahanmuutto­politiikan osa-alueiden lain­säädäntö- ja muissa hankkeissa.

Valtuutetut muistuttavat samalla perusteellisten lapsi­vaikutusten arviointien merkityksestä. On välttämätöntä, että sääntely­hankkeista tehdään lisäksi yhteisvaikutusten arviointi, jossa arvioidaan sekä hankkeiden suorat että välilliset vaikutukset. Vaikutus­arviointien johto­päätökset on huomioitava päätettäessä esitysten sisällöstä.

Lapsen edun ensi­sijaisuus ja velvollisuus selvittää laki­ehdotusten vaikutukset lapsen oikeuksiin

Kun hallitusohjelma­kirjauksia toteutetaan, on erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, miten hallituksen esitykset vaikuttavat lapsen oikeuksiin. YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa lapsia koskevissa lainsäädäntö­elimien toimissa on ensi­sijaisena harkinta­perusteena käytettävä lapsen etua.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä päätelmissään Suomelle kesäkuussa 2023 kehottanut valtiota ryhtymään toimen­piteisiin vahvistaakseen lapsen oikeuksia koskevaa vaikutus­arviointia lainsäädäntö­prosessissa. Komitea myös vaati Suomea varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin tehostamalla lapsen edun oikeus­periaatteen ensisijaista huomioimista kaikissa turvapaikka­prosesseissa ja maahan­muuttoa koskevissa päätöksissä ja menettelyissä.[1]

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaisesti kaikkia lapsia on suojeltava tehokkaasti hyväksi­käytöltä ja muulta kaltoin­kohtelulta sekä taattava lasten turvallisuus. Ulko­maalaisten lasten suojelemiseksi tarvitaan hyviä ja turvallisia päätöksenteko­menettelyitä sekä lain­säädäntöä, joka turvaa lapsen edun.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen asettamien velvoitteiden lisäksi lain­valmistelussa tulee varmistaa perustus­lain (731/1999) takaamien oikeuksien täysi­määräinen turvaaminen. Perustus­lain 22 §:n mukaisesti julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmis­oikeuksien toteutuminen ja 6.3 §:n mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä. Ulkomaalais­lain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä, ja lain 6 §:n mukaan ulkomaalais­lain mukaisessa päätöksen­teossa on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Sisä­ministeriössä ja muissa ministeriöissä on jo aloitettu lain­valmistelu useasta ulkomaalaisten asemaa koskevasta lainsäädäntö­muutoksesta, joilla olisi toteutuessaan suoria ja välillisiä vaikutuksia lapsen oikeuksien toteutumiseen. Esimerkkinä voidaan mainita raja­menettelyn käyttöön­otto, paperittomien henkilöiden sosiaali- ja terveys­palvelut, maahantulo­säännösten kiertäminen, vastaanotto­rahan pienentäminen ja kansalaisuus­lain uudistaminen. Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu nostavat kyseiset hankkeet esiin erityisesti siitä syystä, että niiden lain­valmistelu on jo aloitettu.

Raja­menettelyn käyttöön­otto ja lasten säilöön ottamisen kieltäminen

Hallitus­ohjelman mukaan raja­menettely aiotaan ottaa käyttöön täysi­määräisesti menettely­direktiivin (2013/32/EU) liikkuma­vara hyödyntäen. Kirjauksessa ei yksilöidä tarkemmin, aiotaanko myös ilman huoltajaa tulleita ala­ikäisiä koskevat menettely­direktiivin raja­menettelyä koskevat kohdat ottaa käyttöön edellisellä hallitus­kaudella rauennutta hallituksen esitystä (HE 103/2022 vp) täysi­määräisemmin. Rauenneessa hallituksen esityksessä esitettiin, että ilman huoltajaa tullut alaikäinen voitaisiin ottaa raja­menettelyyn, mikäli hänelle voitaisiin tehdä päätös nopeutetussa menettelyssä eli käytännössä mikäli hän tulee turvallisesta alkuperä­maasta, jossa hän ei ole vaarassa joutua vainon tai vakavien ihmisoikeus­loukkausten kohteeksi.

Uudessa raja­menettelyä koskevassa hankkeessa valmistellaan lisäksi nopeutetun menettelyn perusteiden laajentamista ilman huoltajaa olevien alaikäisten osalta direktiivin sallimissa rajoissa. Perheen mukana maahan saapuvia lapsia koskisivat lähtö­kohtaisesti samat raja­menettelyn edellytykset kuin aikuisiakin. Raja­menettely koskisi siis niin perheen mukana kuin ilman huoltajaa tulleita lapsia.

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu esittävät vakavan huolensa siitä, että raja­menettelyä sovellettaisiin lapsiin. Lapsen edun ja hänen yksilöllisen tilanteensa arvioiminen olisi käytännössä mahdotonta hyvin lyhyen raja­menettelyn aikana.

Valtuutetut muistuttavat myös, että YK:n lapsen oikeuksien komitea ja siirto­työläisten ja heidän perheen­jäsentensä oikeuksia käsittelevä komitea ovat toistuvasti todenneet, ettei lapsia saisi koskaan ottaa säilöön syistä, jotka liittyvät heidän tai heidän vanhempiensa siirtolais­asemaan, ja että valtioiden tulisi viipymättä luopua kokonaan lasten säilöön ottamisesta maahan­muuton yhteydessä. Lasten kaiken­lainen säilöön­otto maahan­muuton yhteydessä tulisi kieltää lailla, ja tällainen kielto tulisi panna täysi­määräisesti täytäntöön käytännön tasolla.[2]

YK:n lapsen oikeuksien komitea vaati viimeisimmissä loppu­päätelmissään Suomea lopettamaan turvapaikan­hakija- ja maahanmuuttaja­lasten säilöön­oton.[3] Myös rauenneessa hallituksen esityksessä ehdotetut liikkumisen rajoitukset on arvioitava huolella ja käyttäen lapsen etua ensi­sijaisena harkinta­perusteena. Perustuslaki­valiokunnan lausunto PeVL 44/2022 vp edellyttää tarkastelemaan raja­menettelyn soveltamista lapsiin. Valio­kunta kehotti tarkastelemaan sääntely­vaihtoehtoja säilöön­otolle erityisesti ilman huoltajaa saapuvien lasten osalta, sekä ehdotetun säilöön­ottoa koskevan sääntelyn yhteen­sopivuutta menettely­direktiivin 25 artiklassa lapsista säädetyn kanssa.

Maahantulo­säännösten kiertäminen

Raja­menettelyn lisäksi sisä­ministeriössä on aloitettu hanke maahantulo­säännösten kiertämistä koskevan lain­kohdan muuttamiseksi.[4] Hallitus­ohjelman mukaan tavoitteena on entistä tehokkaampi maahantulo­säännösten kiertämisen estäminen. Jo nykyisin lapsi­perheen ulkomaalainen vanhempi voi saada maahantulo­säännösten kiertämiseen perustuen kielteisen päätöksen oleskelulupa­hakemukseensa, vaikka perhe-elämää on vietetty Suomessa jo vuosia.

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu muistuttavat, että maahantulo­säännösten kiertämistä koskevan säännöksen uudistamisessa on otettava ensi­sijaisesti huomioon lapsen etu.[5]

Laki­esityksen yhteydessä tulee löytää sääntely­ratkaisu, jossa lapsen etu otetaan ensi­sijaisena harkinta­perusteena huomioon myös tilanteissa, joissa maahantulo­säännösten kiertämistä arvioidaan.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 2 artiklan mukaan lasta tulee suojata kaikenlaiselta syrjinnältä ja rangaistukselta, jotka perustuvat hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden perheen­jäsentensä toimintaan.[6] Yleis­sopimuksen 16 artikla takaa lapselle oikeuden perhe-elämään. Lisäksi yleis­sopimuksen 22 artikla edellyttää sopimus­valtioilta toimia erityisesti pakolais­lasten suojelemiseksi, mukaan lukien toimia heidän vanhempiensa jäljittämiseksi sekä perheen­yhdistämisen edistämiseksi.

Paperittomien henkilöiden terveys­palvelut

Kolmanneksi valtuutetut kiinnittävät vakavaa huomiota sosiaali- ja terveys­ministeriössä valmisteltavaan paperittomien henkilöiden terveyden­huoltoa rajaavaan lainsäädäntö­esitykseen. Hallitusohjelma­kirjauksen mukaan hyvinvointi­alueilla, Helsingin kaupungilla ja HUS-yhtymällä ei jatkossa olisi laki­sääteistä velvoitetta järjestää kiireellisen hoidon lisäksi välttämättömiksi arvioituja tai muita terveyden­huollon palveluja niille ulko­maalaisille henkilöille, jotka oleskelevat Suomessa vailla oleskelu­oikeutta. Muutoksella palattaisiin edellistä hallitus­kautta edeltäneeseen oikeus­tilaan ja tarjottaisiin paperittomille henkilöille ainoastaan kiireellinen hoito.

Paperittomille ihmisille tarjottavien terveys­palveluiden rajaaminen vain kiireelliseen hoitoon olisi erittäin ongelmallista varsinkin lapsille, raskaana oleville ja synnyttäneille henkilöille.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 24 artiklan mukaan lapsella on oikeus nauttia parhaasta mahdollisesta terveyden­tilasta sekä sairauksien hoitamiseen ja kuntoutukseen tarkoitetuista palveluista. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan oikeus terveyteen on tärkeä itsessään, mutta se on välttämätön myös muiden oikeuksien toteutumisen kannalta. Terveyttä koskevan oikeuden toteutuminen on niin ikään riippuvainen muiden oikeuksien toteutumisesta.[7]

Artiklan 24 mukaan valtioiden tulee ryhtyä asian­mukaisiin toimiin erityisesti taatakseen asian­mukaisen terveyden­hoidon odottaville ja synnyttäneille äideille. Yleis­sopimus turvaa siten lapsen oikeuden terveys­palveluihin, mutta myös synnytystä edeltävän ja sen jälkeisen terveyden­huollon lapsen synnyttävälle vanhemmalle. YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli viimeisimmissä loppu­päätelmissään, että Suomen tulisi tarjota sosiaali- ja terveys­palveluja kaikille lapsille ja raskaana oleville naisille, myös paperittomille.

On tärkeää huomioida, että vanhempien terveys­ongelmat ja tarvittavan hoidon puute vaikuttavat myös lapseen ja tämän hyvin­vointiin.[8]

Vastaanotto­rahan laskeminen

Neljänneksi valtuutetut huomioivat sisä­ministeriössä asetetun hankkeen vastaanotto­rahan pienentämisestä perustus­lain ja EU-oikeuden sallimaan minimiin. Media­tietojen mukaan vastaanotto­rahaa pienennetään jopa 20 prosenttia nykyisestä. Tällä hetkellä vastaanotto­raha on suuruudeltaan noin 60 prosenttia toimeentulo­tuen perus­osasta. Yksin­huoltajan vastaanotto­raha on 348 euroa kuukaudessa, muiden yli 18-vuotiaiden 294 euroa kuukaudessa ja mukana tulevan lapsen 222 euroa kuukaudessa. Vastaanotto­raha on matalampi, jos vastaanotto­keskus tarjoaa hakijalle ruuat. Vastaanotto­keskuksissa annetut luontais­suoritukset eivät nykyisellään kata eroa toimeentulo­tuen perus­osan tasoon.[9]

On erittäin tärkeää, että vastaanotto­rahaa uudistaessa kiinnitetään erityistä huomiota esityksen lapsi­vaikutuksiin ja varmistetaan, ettei esitys saata turvapaikanhakija­lapsia ja Ukrainan sotaa paenneita lapsia entistä pahempaan taloudelliseen ahdinkoon.

Jo nyt on tiedossa, että esimerkiksi osa vastaanotto­rahalla elävistä Ukrainasta paenneista on joutunut turvautumaan ruoka­jonoihin ja hyväntekeväisyys­apuun.[10] Vastaanotto­rahan alentaminen on lasten osalta erityisen ongelmallista, sillä lapsella on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 27 artiklan mukaan oikeus hänen kehityksensä kannalta riittävään elin­tasoon. YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli loppu­päätelmissään kesällä 2023 Suomea tehostamaan edelleen politiikkaansa, jolla pyritään varmistamaan riittävä elintaso kaikille lapsille, muun muassa parantamalla turvapaikanhakija­lasten ja vailla oleskelu­oikeutta maassa oleskelevien lasten taloudellista tilannetta.[11]

Kansalaisuus­lain uudistaminen

Lopuksi valtuutetut kiinnittävät huomiota sisä­ministeriössä käynnistettyyn kansalaisuus­lain uudistukseen, joka tullaan toteuttamaan kolmessa eri vaiheessa. Uudistuksessa pidennetään asumisaika­vaatimusta ja poistetaan kansain­välistä suojelua saaneita koskevat poikkeukset asumisaika­vaatimukseen, tiukennetaan ja lisätään muita kansalaisuuden saamisen edellytyksiä sekä säädetään uudesta kansalaisuus­kokeesta, josta on määrä tulla kansalaisuuden saamisen edellytys.

Vielä ei ole selvää, missä laajuudessa muutokset tulevat koskemaan lapsia ja lapsi­perheitä. Hankkeiden asettamis­päätösten perusteella ei ole esimerkiksi selvää, tuleeko lastenkin tehdä kansalaisuus­koe hakiessaan Suomen kansalaisuutta tai miten toimeentulo­edellytystä tullaan soveltamaan lapsiin tai lapsi­perheisiin. Toimeentulo­edellytys ja kansalaisuus­koe voisivat toteutuessaan vaikuttaa merkittävästi Suomessa jo pitkään oleskelleiden ja myös Suomessa syntyneiden lasten asemaan.

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu huomauttavat kansalaisuus­lain uudistuksen sisältävän paljon piirteitä, joilla voi olla kielteisiä vaikutuksia lasten asemaan ja oikeuksiin.

Lopuksi: Sääntely­hankkeiden yhteis­vaikutukset on arvioitava lapsen edun toteutumisen näkö­kulmasta

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu painottavat lapsen oikeuksien turvaamisen ja lapsen edun ensi­sijaisuuden merkitystä.

Hallituksen ryhtyessä nyt valmistelemaan useita eri ulkomaalaisten asemaa koskevia lainsäädäntö­hankkeita on perustus­lain 22 § ja 6 § huomioiden välttämätöntä, että sääntely­hankkeiden yhteis­vaikutukset arvioidaan lapsen edun toteutumisen näkö­kulmasta.

Laki­esityksiä valmisteltaessa on tehtävä lisäksi eri syrjintä­perusteet huomioiva tehokas ja kattava yhdenvertaisuus­vaikutusten arviointi yhdenvertaisuus­lain 5 § mukaisesti.

Ulkomaalais­asioissa lapset ovat aina haavoittuvassa asemassa. Jollei jo lain­valmistelussa huomioida sitä, miten yleiset maahanmuutto­politiikan muutokset erikseen ja kokonaisuutena vaikuttavat lapsiin, saattavat uudistukset asettaa lapset entistä heikompaan asemaan. Lapsen oikeuksien turvaaminen on lain­säätäjän ja lain­valmistelijan vastuulla. Lisäksi ministeriöiden on huolehdittava, että voimassa olevaa ulkomaalaisten lasten asemaa koskevaa lain­säädäntöä sovelletaan niiden hallinnon­alalla lapsen oikeudet turvaten.

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu keskustelevat mielellään tarkemmin lapsen oikeuksien turvaamisesta ulkomaalais­lakia ja muita ulkomaalaisten asemaa koskevia laki­uudistuksia harkittaessa ja valmisteltaessa.

Yhdenvertaisuus­valtuutettu ja lapsiasia­valtuutettu pyytävät kohteliaimmin asian­omaisia ministereitä /ministeriöitä ilmoittamaan 15.1.2023 mennessä, tehdäänkö hallitus­ohjelman mukaisista, ulko­maalaisiin kohdistuvista laki­muutoksista lapsi­vaikutusten ja yhteis­vaikutusten arviointia ja missä vaiheessa vaikutusten arviointi valmistuu.

Kristina Stenman, yhdenvertaisuus­valtuutettu

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

 

 

Jakelu

sisäministeri Mari Rantanen
oikeus­ministeri Leena Meri
liikunta-, urheilu- ja nuoriso­ministeri Sandra Bergqvist
maa- ja metsätalous­ministeri Sari Essayah
puolustus­ministeri Antti Häkkänen
ulkoministeri Elina Valtonen
sosiaali- ja terveys­ministeri Kaisa Juuso

 

Tiedoksi

sisäministerin erityis­avustaja Maria Paaso
sosiaali- ja terveys­ministerin erityis­avustaja Nuutti Hyttinen
sisä­ministeriön kanslia­päällikkö Kirsi Pimiä
sisä­ministeriön maahan­muutto-osaston osasto­päällikkö Minna Hulkkonen
sosiaali- ja terveys­ministeriön kanslia­päällikkö Veli-Mikko Niemi
sosiaali- ja terveys­ministeriön sosiaali- ja terveyden­huollon asiakkaat ja palvelu-osaston osasto­päällikkö Anna Cantell-Forsbom
johtava asian­tuntija Sanna Montin
lainsäädäntö­neuvos Jorma Kantola
hallitus­neuvos Kirsi Ruuhonen
erityis­asiantuntija Tiina Järvinen
erityis­asiantuntija Roope Jokinen