LAPS/36/2024, 13.5.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi kansalaisuus­lain muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta tiistaina 14.5.2024 klo 12.15 / HE 27/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansalaisuus­lakia kansalaistamiseen vaadittavan asumis­ajan osalta. Kansalaistamiseen edellytettävä asumis­aika nostettaisiin viidestä kahdeksaan vuoteen. Kansalaisuudettoman, Suomen kansalaisen puolison, kielitaito­edellytyksen täyttävän hakijan ja 15 vuotta täyttäneen lapsen osalta asumis­aikaa nostettaisiin yhdellä vuodella viiteen vuoteen.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Hallituksen esityksen mukaiset asumisaika­vaatimusten pidennykset eivät ole lapsen edun mukaisia eikä lapsiasia­valtuutettu siten kannata niitä.

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan lapsen oikeudellisen aseman riippuvuutta huoltajiensa asemasta tulisi vähentää. Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että valio­kunta esittäisi mietinnössään laki­uudistuksen aktiivista seurantaa ja arviointia siitä näkö­kulmasta, millaisiksi uudet asumisaika­vaatimukset muodostuvat lapsen oikeuksien ja edun näkö­kulmasta.

• Esityksessä kansalaisuutta ei ymmärretä lapsen oikeutena ja lapsen osallisuuteen ja osallistumiseen, kehittyvään identiteettiin ja kansalaiseksi kasvamiseen vaikuttavana tekijänä.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää risti­riitaisena, että kansalaisuuden saavuttamista ja sitä kautta demokraattista osallistumista halutaan vaikeuttaa juuri haavoittuvassa asemassa olevien lasten osalta, etenkin, kun näiden lasten syrjäytymisestä ja sen mukanaan tuomista sosiaalisista ongelmista, kuten nuoriso­rikollisuudesta, kannetaan suurta huolta.

• Kansalaisuus­lakiin hallitus­ohjelman mukaisesti tehtävät eri muutokset tulisi käsitellä kokonaisuutena vasta, kun niiden yhteis­vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin on selvitetty ja tehty näkyviksi.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu toteaa aluksi pitävänsä moitittavana kansalaisuus­lakia koskevien hallitusohjelma­kirjausten toteuttamista vaiheittain ja ilman muutosten yhteis­vaikutuksia koskevaa kattavaa arviointia. Toiminta­tapa tekee lausunnon­antajalle mahdottomaksi hahmottaa ja arvioida tässä esityksessä esitettyjen muutosten todellista merkitystä, mikä vaikuttaa valitettavasti suorastaan tarkoitukselliselta. Hallituksen esityksen mukaan kansalaistamisen edellytyksiin ehdotettavien eri muutosten yhteis­vaikutuksia tullaan arvioimaan tarkemmin vasta myöhempien muutosten yhteydessä (HE s. 35).

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kaikki kansalaisuus­lakiin hallitus­ohjelman mukaisesti tehtävät muutokset tulisi käsitellä kokonaisuutena ja vasta, kun niiden yhteis­vaikutukset lapsiin ja lapsi­perheisiin on selvitetty ja tehty näkyviksi.

Esityksen lapsiin kohdistuvat vaikutukset merkittäviä

Kaikilla alle 18-vuotiailla on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen perusteella oikeus saada etunsa arvioiduksi ja huomioiduksi kaikissa itseään koskevissa toimissa ja päätöksissä (LOS artikla 3.1). Kuten hallituksen esityksessäkin suoraan todetaan, kansalaistamisen yhteydessä lapsen etuna voidaan pitää sitä, että lapsi saisi asuin­maansa kansalaisuuden, koska hän ei silloin ole maassa ulkomaalainen eikä esimerkiksi tarvitse oleskelu­lupaa (HE s. 60).

Asumisaika­vaatimusten pidentämisen myötä mahdollisuus Suomen kansalaisuuteen ja siihen liittyvien oikeuksien saamiseen siirtyisi noin vuodesta neljään vuotta eteenpäin. Koska asumis­ajaksi hyväksyttäisiin jatkossa vain oleskelu­luvalla tapahtunut oleskelu, merkitsisivät esitetyt muutokset kansain­välistä suojelua saaville jopa vaaditun asumis­ajan kaksin­kertaistumista (HE s. 26 ja 31). Esitys sisältää siten varsin merkittäviä kiristyksiä Suomen kansalaisuuden saamisen edellytyksiin.

Vaikutukset ulottuvat mitä suurimmassa määrin myös lapsiin, sillä vuonna 2022 lasten osuus kaikista kansalaistetuista oli noin 28 prosenttia. Asumis­ajan pidentämisen arvioidaan esityksessä vaikuttavan vuosittain arviolta jonkin verran yli 2 000 lapseen. (HE s. 28) Lapsiasia­valtuutettu ei pidä asumisaika­vaatimuksiin tehtäviä muutoksia lapsen edun mukaisina eikä siten kannata niitä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää kuitenkin myönteisenä sitä, että hankkimalla riittävän kielitaidon asumisaika­edellytys olisi mahdollista täyttää huomattavasti nopeammin. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että maahan muuttaneille on tosi­asiallisesti tarjolla riittävää ja eri elämän­tilanteet huomioivaa kieli­koulutusta ja että heidän kotoutumistaan tuetaan myös muilla tavoin.

Lasten oikeudellista riippuvuutta huoltajistaan vähennettävä

Lapsen kansalaistaminen on kansalaisuus­laissa sidottu vahvasti hänen huoltajiaan koskevaan sääntelyyn ja siten heidän toimintaansa. Kanssa­hakijalle voidaan kansalaisuus­lain 43 §:n mukaisesti myöntää kansalaisuus vain yhdessä huoltajansa kanssa. Ulkomaalaisen lapsen kansalaistaminen yksin on käsityksemme mukaan mahdollista vain poikkeus­tapauksissa.

Koska näihin lapsen kansalaistamisen perus­periaatteisiin ei esitetä muutosta, saisi lapsi kansalaisuuden vasta kun myös hänen vanhempansa täyttäisi vaadittavan, esityksellä oleellisesti pidennettävän asumis­ajan (sekä muut kansalaistamisen edellytykset). Asumis­ajan pidentäminen vaikuttaisi tällä tavoin käytännössä kokonaisten perheiden kansalaisuuden saamisen ajan­kohtaan.

Kansalaisuus­lain esitöissä (HE 235/2002 vp, s. 62) todetaan, että kanssa­hakijan asema perustuu vajaa­valtaisuuteen ja huollettavan riippuvuus­suhteeseen huoltajasta. Jos hakijalle ei myönnettäisi Suomen kansalaisuutta, ei olisi myöskään tarkoituksen­mukaista kansalaistaa kanssa­hakijaa. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kyseinen tulkinta on risti­riidassa lapselle turvatun itsenäisen oikeudellisen aseman kanssa (YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus, kansalaisuudesta tehdyn eurooppalaisen yleis­sopimuksen selitys­muistion 75 kohta sekä EU:n perusoikeus­kirjan 24 artiklan 2 kohta). Tätä mieltä oli hallituksen esitys­luonnoksesta antamassaan lausunnossa[1] myös oikeus­kansleri, joka totesi lasten oikeuksien kannalta ensi­sijaista olevan ”suojata lapsia sellaisinaan, eikä sitoa heidän oikeudellista asemaansa perheen asemaan. Lähtö­kohta on, että ala­ikäisille on myönnettävä heidän vanhempiinsa nähden itsenäiset menettelylliset ja aineelliset oikeudet.”

Lapsiasia­valtuutettu toivoi hallituksen esitys­luonnoksesta antamassaan lausunnossa myös sellaisen vaihto­ehdon tarkastelua, jossa asumisaika­vaatimuksista poikettaisiin lasten kohdalla laajemmin ja huomioitaisiin näin lapsen edun ensi­sijaisuus aidosti ja oikeudellisesti kestävällä tavalla. Näin ei jatko­valmistelussa valitettavasti tehty, eikä esityksessä siten esitellä ja pohdita vaihto­ehtoa, jossa lapsen oikeudellista riippuvuutta huoltajistaan kevennettäisiin.

Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että valio­kunta esittäisi mietinnössään laki­uudistuksen aktiivista seurantaa ja arviointia siitä näkö­kulmasta, millaisiksi uudet asumisaika­vaatimukset muodostuvat lapsen oikeuksien ja edun näkökulmasta. Mahdollisiin muutoksiin, joissa lapsen oikeudellista riippuvuutta huoltajistaan vähennettäisiin, tulisi ryhtyä matalalla kynnyksellä.

Kansain­välistä suojelua saaneiden asema huolestuttava

Lapsiasia­valtuutettu kantaa erityisesti huolta muutosten vaikutuksista kansain­välistä suojelua saaneisiin henkilöihin, joiden tulisi olla kansain­välisen kansalaisuus­oikeuden mukaan kansalaisuuden saannin osalta erityisten helpotusten piirissä. Esityksen myötä laista poistettaisiin kansain­välistä suojelua saavan asumis­aikaa koskeva poikkeus ja asumis­ajaksi hyväksyttäisiin vain oleskelu­luvalla tapahtunut oleskelu. Hallituksen esityksessä arvioidaan, että kansain­välistä suojelua saavien henkilöiden osalta kansalaistamiseen vaadittava asumis­aika pitenisi joissakin tapauksissa enemmän kuin kaksin­kertaiseksi nykyiseen verrattuna (HE s. 31).

Kansain­välisten sopimusten vaatimus kansain­välistä suojelua saavien kansalaisuuden saamisen helpottamisesta esitetään täytettäväksi jatkossa uudella sääntelyllä laki­sääteisestä enimmäis­käsittelyajasta (enintään yksi vuosi). Tämä tukisi esityksen mukaan kansain­välistä suojelua saavien ja kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaisuus­hakemusten kiireellistä käsittelyä.

Hakemusten kiireellinen käsittely on hyvän hallinnon peri­aatteiden mukaista ja muutos­esitys siten itsessään kannatettava. Kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, turvapaikka­menettelyyn mahdollisine valitus­vaiheineen saattaa kuitenkin joissain tilanteissa kulua hyvinkin pitkä aika. Kyse on pahimmillaan useista vuosista. Kun otetaan lisäksi huomioon tämän­hetkiset erittäin pitkät kansalaisuus­hakemusten käsittely­ajat sekä julkisen talouden yleinen heikko tilanne, ei lapsiasia­valtuutettu näe enimmäis­käsittelyaikaa riittävänä keinona kompensoimaan tehtäviä heikennyksiä – etenkään, kun enimmäis­käsittelyajasta poikkeamisen ehdotetaan olevan tietyissä tilanteissa mahdollista.

Lapsiasia­valtuutettu ei myöskään etenkään lasten ja nuorten kohdalla jaa esityksen näkemystä siitä, ettei vastaanotto­keskuksessa vietettävää aikaa voitaisi katsoa mahdollisuudeksi kartuttaa sellaisia tietoja ja taitoja, joita kansalaistamista varten edellytetään. Lapsilla ja nuorilla on jo turvapaikka­prosessin kuluessa oikeus perus- ja esi­opetukseen sekä tietyissä tilanteissa varhais­kasvatukseen, joihin osallistumisella on tutkitusti merkittävä kotoutumista edistävä vaikutus.

Kansalaisuuden merkitys lasten ja nuorten näkö­kulmasta huomioitava riittävästi

Esityksessä muutosten aiheuttamaksi suoraksi lapsi­vaikutukseksi esitetään lähinnä se, että ulko­maalaisten vanhempien lapset olisivat jatkossa mahdollisesti pidemmän ajan oppivelvollisuus­ajastaan ulko­maalaisia (HE s. 28). Muutosten merkitystä ei muutoin juurikaan pohdita tai arvioida erityisesti ala­ikäisen lapsen ja nuoren näkökulmasta.

Hallituksen esityksessä ei ole esimerkiksi hyödynnetty runsasta ja helposti saatavilla olevaa viime­aikaista kansain­välistä tai kansallista (esim. Anu Gretchelin, Kirsi Pauliina Kallion, Tomi Kiila­kosken, Johanna Kiilin ja Elina Stenvallin) tutkimusta lasten kansalaisuuden merkityksestä. Myöskään lasten ja nuorten aikuisista poikkeavaa aika­käsitystä ei huomioida.

Lasten kansalaisuuden keskeisiin teoreetikkoihin lukeutuva Ruth Listerin[2] mukaan kansalaisuudella on yksittäiselle ihmiselle useita merkityksiä ja nämä merkitykset koskevat myös lapsia. Listerin mukaan kansalaisuus on yhteydessä ihmisten oikeus­tajuun, toisten ihmisten tunnistamiseen, kunnioittamiseen ja hyväksymiseen, itse­säätelyyn eli vastuun kantamiseen omasta toiminnasta ja solidaarisuuteen eli ihmisen kykyyn toimia toisten kanssa yhdessä. Lasten kansalaisuuteen liittyy olennaisesti näiden kansa­kunnan yhtenäisyyden kannalta välttämättömien osa-alueiden opettelu ja omaksuminen.

Hallituksen esityksessä todetaan sinänsä, että vasta kansalaistamisen myötä ulkomaalainen pääsee suomalaisen yhteis­kunnan täysi­valtaiseksi jäseneksi kansalaisuuden mukanaan tuomine oikeuksineen ja velvollisuuksineen. Lisäksi esityksessä tuodaan esiin se, miten vasta kansalaisuuden myötä yksilö voi esimerkiksi nauttia täysi­määräisesti perustuslain 14 §:n mukaisista vaali- ja osallistumis­oikeuksista sekä perustuslain 9 §:ssä turvatusta liikkumis­vapaudesta.

Hallituksen esitystä ja etenkin sen vaikutus­arviointeja lukiessa tulee kuitenkin paikoin tunne, ettei Suomen kansalaisuuden saamisen painavaa merkitystä yksilölle ole haluttu tuoda täysi­määräisesti näkyväksi. Esimerkiksi hallituksen esityksessä (s. 28) esitetty arvio ”kansalaisuudella saattaa olla joitakin vaikutuksia niin lasten kuin myös heidän vanhempiensa identiteetin ja yhteis­kunnallisen yhteen­kuuluvuuden kokemuksen kannalta” tuntuu vaatimattomalta ja jopa vähättelevältä arviolta suhteessa siihen, mitä tutkimus­tieto ja pakolaisten kanssa työskentelevät järjestöt kertovat kansalaisuuden merkityksestä esimerkiksi osallisuuden, vaikuttamisen, pysyvyyden sekä turvallisuuden tunteiden syntymisessä. Nämä merkitykset korostuvat erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien, kuten pakolais­taustaisten ja kansalaisuudettomien ihmisten kohdalla, ja ovat merkittäviä tekijöitä onnistuneessa kotoutumisessa.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa turvattu lapsen oikeus ilmaista näkemyksensä sekä oikeus osallistua ja vaikuttaa häntä koskeviin asioihin ovat keskeisiä ja viime vuosina Suomessakin kiivaan kehittämisen kohteena olleita oikeuksia. Oikeus­ministeriön johdolla on toteutettu erin­omaisia lasten osallistuvaa kansalaisuutta tukevia demokratia­ohjelmia, kuten Lasten ja nuorten ääni Euroopassa -hanke.[3] Lisäksi pääministeri Orpon hallitus­ohjelman mukaisesti on juuri käynnistetty lasten ja nuorten osallistumista vahvistavan työryhmän toiminta.[4]

Näiden ohjelmien valossa on risti­riitaista, että kansalaisuuden saavuttamista ja sitä kautta demokraattista osallistumista halutaan vaikeuttaa juuri haavoittuvassa asemassa olevien lasten osalta, etenkin, kun näiden lasten syrjäytymisestä ja sen mukanaan tuomista sosiaalisista ongelmista, kuten nuoriso­rikollisuudesta, kannetaan samaan aikaan suurta huolta.

Jyväskylässä 13.5.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Reetta Peltonen, juristi