LAPS/48/2024, 29.5.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä laiksi väli­aikaisista toimen­piteistä välineellistetyn maahan­tulon torjumiseksi

Viite: Hallinto­valiokunta perjantai 31.5.2024 klo 11.15 / HE 53/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsen perus- ja ihmis­oikeuksien näkö­kulmasta esitys on erittäin ongelmallinen. Hallituksen esityksessä ei ole riittävästi huomioitu, miten lapsen etua selvitettäisiin ja lapsen perhe­yhteyden säilyttäminen varmistettaisiin.

• Esityksen perusteella on epäselvää, missä tilanteissa ja millä perusteilla lapselle kuuluvaa oikeutta hakea kansain­välistä suojelua rajoitettaisiin ja milloin taas lapsella olisi mahdollisuus hakea turva­paikkaa.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lapsen oikeus perheeseen tulisi varmistaa säädös­tasolla.

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan ala­ikäisten tulijoiden tunnistaminen edes likimain luotettavasti olisi käytännössä mahdotonta. On syytä huomioida, että suurin osa yksin kulkevista lapsista on teini-ikäisiä.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lasten ja lapsi­perheiden kohdalla tulisi vakavasti harkita muita menettelyjä välineellistetyn maahan­tulon torjumiseksi, joissa pystytään tekemään huolellinen arvio lapsen edusta, mukaan lukien perhe-elämän suojan turvaaminen.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki väli­aikaisista toimen­piteistä välineellistetyn maahan­tulon torjumiseksi. Laissa säädettäisiin edellytyksistä, joiden vallitessa valtio­neuvoston yleis­istunto voisi päättää määrä­ajaksi rajoittaa kansain­välistä suojelua koskevien hakemusten vastaan­ottamista rajatulla osalla Suomen valtakunnan­rajaa ja sen välittömässä läheisyydessä. Päätöksessä tarkoitetulla alueella vaikuttamisen välineenä olevan maahan­tulijan maahan­pääsy estettäisiin, hänet poistettaisiin maasta ja hänet ohjattaisiin siirtymään paikkaan, jossa kansain­välistä suojelua koskevia hakemuksia otetaan vastaan. Poikkeus­tapauksissa, kuten lasten ja eräiden muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla turva­paikan hakeminen olisi edelleen tapaus­kohtaisen harkinnan perusteella mahdollista myös kyseisessä tilanteessa.

Lapsiasia­valtuutettu ymmärtää hybridi­vaikuttamisesta ja välineellistetystä maahan­tulosta seuraavat vakavat riskit sekä sääntely­ehdotuksen tavoitteet. Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin tärkeänä, että valmistelussa on tunnistettu lapset erityisen haavoittuvaksi ryhmäksi, joiden oikeuksien turvaamiseen tulee korostuneesti kiinnittää huomiota.

Lapsen perus- ja ihmis­oikeuksien näkö­kulmasta hallituksen esitys on kuitenkin erittäin ongelmallinen. Lapsen ja hänen mahdollisen perheensä tilanteen selvittäminen kyseessä olevissa, usein nopeissa vuorovaikutus­tilanteissa on käytännössä toden­näköisesti mahdotonta. Hallituksen esityksessä ei ole riittävästi huomioitu, miten lapsen etua selvitettäisiin ja lapsen perhe­yhteyden säilyttäminen varmistettaisiin.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3 artiklan 1. kohdan mukaan lapsen edun tulee olla ensi­sijainen harkinta­peruste kaikissa lasta koskevissa päätöksissä ja muissa toimissa. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleis­sopimuksessa vahvistetut lapsen oikeudet toteutuvat mahdollisimman täysi­määräisesti.[1]

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 22 artiklan mukaisesti sopimus­valtio on sitoutunut ryhtymään tarpeellisiin toimiin taatakseen, että lapsi, joka yksin tai yhdessä vanhempiensa tai kenen tahansa muun henkilön kanssa anoo pakolais­asemaa, saa asian­mukaista ja humanitaarista apua voidakseen nauttia yleis­sopimuksessa ja muissa sopimus­valtion hyväksymissä, kansain­välisissä ihmis­oikeuksia ja humanitaarista oikeutta koskevissa asia­kirjoissa tunnustetuista oikeuksista.

Lisäksi lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 9 artiklan 1. kohdan mukaan sopimus­valtiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimi­valtaiset viran­omaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomio­istuimen tutkittavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettely­tapojen mukaisesti sen oleva lapsen edun mukaista.

YK:n lapsen oikeuksien komitea antoi lukuisia turvapaikan­hakija­lapsia koskevia suosituksia Suomelle viimeisimmissä määräaikais­raportoinnin loppu­päätelmissään kesällä 2023.[2] Komitea vaatii (kohta 39) sopimus­valtiota varmistamaan turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lasten oikeuksien kunnioittamisen kaikilta osin, muun muassa tehostamalla toimen­piteitä, joilla varmistetaan, että turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsen edun oikeus­periaate otetaan ensi­sijaisesti huomioon kaikissa turvapaikka­prosesseissa ja maahan­muuttoa koskevissa päätöksissä ja menettelyissä, etenkin ilman huoltajaa maahan saapuneiden lasten osalta, ja varmistamalla, että kaikki turva­paikkaa koskevat vaatimukset arvioidaan yksilöllisesti ja lapsi­sensitiivisesti. Lasten oikeuksien kunnioittaminen tulisi varmistaa myös myöntämällä turva­paikka kaikille ilman huoltajaa maahan saapuneille lapsille sekä poistamalla perheen­yhdistämisen oikeudelliset ja tuloihin liittyvät esteet. Turva­paikan myöntäminen tulisi mahdollistaa kaikille pakolais- ja turvapaikan­hakija­lapsille ilman syrjintää.

Lapsiasia­valtuutettu keskittyy lausunnossaan tarkastelemaan hallituksen esitystä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa vahvistettujen oikeuksien kannalta.

Lapsen oikeus hakea turva­paikkaa

Ehdotetun 5 §:n 1 momentin mukaan kansain­välistä suojelua koskeva hakemus otetaan rajoitus­päätöksestä huolimatta vastaan, jos se on rajavartio­miehen tapaus­kohtaisen arvion mukaan välttämätöntä lapsen, vammaisen henkilön tai muun erityisen haavoittuvassa asemassa olevan henkilön oikeuksien turvaamiseksi. Toisaalta kohdassa 9.2.2 Lapsen oikeudet ja perhe-elämän suoja todetaan, että ala­ikäisillä olisi ehdotetun sääntelyn soveltamis­tilanteissa lähtö­kohtaisesti oikeus hakea turva­paikkaa.

Lapsiasia­valtuutettu pitää ehdotettua sääntelyä erittäin ongelmallisena. Säännöksellä pyritään kyllä turvaamaan lapsen oikeuksien toteutumista, mutta sen mukaan lapsilla ei olisi ehdotonta oikeutta hakea turva­paikkaa, vaan tapaus­kohtaisen harkinnan perusteella myös heitä voitaisiin estää pääsemästä maahan tai poistaa maasta.

Hallituksen esityksen perusteella jää epä­selväksi, missä tilanteissa ja millä perusteilla lapselle kuuluvaa oikeutta hakea kansain­välistä suojelua rajoitettaisiin ja milloin taas turva­paikan hakeminen olisi ala­ikäisille mahdollista. Lapsen oikeus hakea turva­paikkaa realisoituisi viran­omaisen arvion kautta. Arviossa otettaisiin huomioon lapsen etu sekä se, aiheuttaisiko maasta poistaminen henkilölle välittömän hengen tai terveyden vaaran (5.1 §). Yksityis­kohtaisten perustelujen mukaan arvioinnissa olisi lasten kohdalla merkityksellistä erityisesti lapsen etu sekä lapsen kehitykseen ja terveyteen liittyvät seikat (s. 68). Perustelujen ja säännöksen sana­muodon perusteella jää epä­selväksi, koskeeko ”välittömän hengen ja terveyden vaara” myös lapsia.

Kyse on erittäin vakavasta ihmisoikeus­sopimuksissa ja perustus­laissa vahvistettujen oikeuksien rajoittamisesta. Jotta millään tasolla voitaisiin edes harkita tällaisia rajoituksia, sääntelyn tulisi olla täsmällistä ja tarkka­rajaista ja täyttää perus­oikeuksien rajoittamiselle asetetut edellytykset myös muilta osin.

Hallituksen esityksen perusteella on mahdotonta arvioida, mitä kriteereitä viran­omaiset käytännössä edellyttäisivät lapsen turvapaikka­hakemuksen hyväksymisen tai hylkäämisen perusteiksi. Esityksessä ei tuoda esiin edellä mainittujen lisäksi muita arviointi­perusteita, joihin viran­omaisten harkintaa sidottaisiin. Esityksessä ei myöskään käsitellä sitä, kohdellaanko yksin liikkeellä olevia ja perheen mukana olevia lapsia samoilla perusteilla. Arvioinnin tekisi rajavartio­mies havaintojensa ja tilanteessa tapahtuvan vuoro­vaikutuksen perusteella. Kyse on viran­omaisesta, jolla ei ole perus­koulutuksensa pohjalta erityistä lapsia koskevaa osaamista.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan viran­omaisille annettava ohjeistus ja koulutus tarkoituksen­mukaisista toiminta­tavoista ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tunnistamisesta ei ole riittävä toimen­pide turvaamaan lapsen oikeuksien toteutumista esityksessä tarkoitetuissa poikkeuksellisissa ja haastavissa olosuhteissa. Ohjeistus ja koulutus eivät ole myöskään riittäviä toimen­piteitä varmistamaan lasten yhden­vertaista kohtelua.

Poikkeuksellisista tilanteista ehdotetaan säädettäväksi 6 §:ssä. Sen mukaan maahan­tunkeutuminen väki­valtaa tai henkilöiden suurta luku­määrää hyväksi käyttäen voidaan välittömästi valtakunnan­rajalla torjua ilman 5 §:ssä tarkoitetun tapaus­kohtaisen arvion tekemistä, jos se on välttämätöntä ihmisten hengen ja terveyden varmistamiseksi ja jos menettelyä voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää puolustettavana. Säännöksen perusteluissa ei ole käsitelty millään tavoin kyseisiä tilanteita, joissa osallisina on myös lapsia. Hallituksen esitys on tältä osin puutteellinen. Esityksestä tulisi käydä ilmi, miten rajavartio­miesten tulisi toimia kyseisissä tilanteissa, kun osallisina on lapsia.

Lapsen oikeus perheeseen

Esityksessä ei mainita säännös­tasolla mitään lapsen perheen oikeudesta hakea turva­paikkaa. Ehdotetun 5 §:n 1 momentin säännös­kohtaisista perusteluista (s. 68) käy ilmi, että tilanteessa, jossa ala­ikäisen henkilön kansain­välistä suojelua koskeva hakemus otetaan vastaan, arvioidaan tapaus­kohtaisesti tarve ottaa vastaan myös kyseisen henkilön perheen­jäsenten mahdolliset hakemukset. Tällä pyrittäisiin perustelujen mukaan turvaamaan perhe-elämän suojaa sekä lapsen oikeuksia.

Koska viran­omaiselle jätetään asiassa harkinta­valtaa, saatettaisiin lapsi ja perhe käytännössä erottaa toisistaan. Lapsiasia­valtuutettu pitää esitystä tältä osin erittäin ongelmallisena. Lapsen oikeus perheeseen kyseisessä tilanteessa tulisi varmistaa säädös­tasolla.

Oikeus perheeseen on keskeinen, jokaiselle kuuluva ihmis­oikeus. YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että ”perheellä, joka on yhteiskunnan perus­ryhmä ja sen kaikkien jäsenten ja erityisesti lasten hyvin­voinnin ja kasvun luonnollinen ympäristö, on oikeus saada tarvittavaa suojelua ja apua niin, että se pystyy täydellisesti hoitamaan velvollisuutensa yhteis­kunnassa. -- lapsen tulisi persoonallisuutensa täysi­painoisen ja sopu­sointuisen kehityksen vuoksi kasvaa perheessä onnellisuuden, rakkauden ja ymmärtämyksen ilma­piirissä”.

Yleis­sopimuksen 16 artiklan mukaan lapsella on oikeus perhe-elämään, johon ei saa puuttua mieli­valtaisesti tai laittomasti. Yleis­sopimuksen 9 artiklan mukaan lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi silloin, kun toimi­valtaiset viran­omaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomio­istuimen tutkittavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettely­tapojen mukaisesti sen lapsen edun mukaiseksi. Lisäksi 10 artiklassa korostetaan velvollisuuttaa perheen jälleen­yhdistämiseksi. Suomessa mahdollisuutta saattaa viran­omaisten päätökset tuomio­istuimen tutkittavaksi on lapsi­asioissa noudatettu hyvin tarkasti.[3] Esimerkiksi al-Holin vanki­leirillä Syyriassa olevia suomalais­lapsia ei voitu erottaa vanhemmistaan.

Lapsille vielä kasvavina ja kehittyvinä yksilöinä perheellä on aivan erityinen merkityksensä. YK:n lapsen oikeuksien komitea on painottanut lapsen perheen ja ihmis­suhteiden merkitystä yhtenä lapsen edun keskeisenä elementtinä[4]. Komitean mukaan vanhemmista erottamisella on tuntuvia vaikutuksia lapseen, minkä takia erottamisen tulisi olla viime­sijainen vaihtoehto[5]. On hyvin toden­näköistä, että vanhemmista erottamisella olisi esityksessä kuvatuissa olosuhteissa lapselle erittäin haitallisia, traumatisoivia vaikutuksia.

Esityksen mukaan (s. 68) tapaus­kohtaisesti arvioitaisiin tarve vastaan­ottaa myös lapsen kanssa olevien perheen­jäsenten kansain­välistä suojelua koskevat hakemukset. Harkinnassa huomioitaisiin lapsen etu, mikä voisi tarkoittaa sitä, että myös vanhempien hakemus vastaan­otettaisiin. Esityksen mukaan tarkoituksena ei olisi arvioida perheen­jäsenyyttä laajemmin kuin mikä on lapsen edun kannalta välttämätöntä. Esitys ei kuitenkaan sisällä minkäänlaisia sisällöllisiä arviointi­perusteita sille, milloin lapsen perheen­jäsenten hakemukset otettaisiin vastaan ja milloin ei.

Lasten yhden­vertainen kohtelu vaarantuu, jos sääntely ei ole täsmällistä ja selkeää. On myös huomattava, että perhe­suhteiden todentaminen näissä tilanteissa voi olla hyvin ongelmallista. Erityisesti silloin, jos perhe­suhteen osoittavia asia­kirjoja ei ole saatavilla, korostuu rajavartio­miehen velvollisuus ja kyvykkyys kuulla lasta tai muuten havainnoida lapsen ja hänen mukanaan olevan aikuisen välistä vuoro­vaikutusta. Lisäksi on myönnettävä, että menettelyyn sisältyy riski, että lapsia ryhdytään käyttämään tavalla tai toisella välineenä maahan pyrkimiseksi.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esityksessä ei ole otettu kantaa tilanteeseen, jossa lapsi olisi viran­omaisen luvalla pääsemässä Suomeen mutta perhe ei, ja perhe vastustaa lapsen lähtöä. Kuten edellä jo todettiin, YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 9 (1) artiklan mukaan sopimus­valtiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimi­valtaiset viran­omaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomio­istuimen tutkittaviksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettely­tapojen mukaisesti sen olevan lapsen edun mukaista.

Suomen lainkäyttö­piirissä lapsen erottaminen vanhemmistaan tapahtuu vasten­tahtoisissa tilanteissa lastensuojelu­lain sääntelyn nojalla määrä­aikaisen kiireellisen sijoituksen turvin, kun taas tahdon­vastaisesta huostaan­otosta päätetään hallinto-oikeudessa. Näistä molemmista tilanteista tehdään päätökset, joista voi valittaa tuomio­istuimeen. Esityksestä ei käy ilmi, miten edellä mainitussa tilanteessa toimittaisiin, eikä ole otettu kantaa lastensuojelu­viranomaisen toimi­vallan ulottuvuuteen tai ylipäätään mahdollisuuksiin toimia tällaisessa tilanteessa.

Ottaen huomioon kaikki edellä mainitut seikat, lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lasten ja lapsi­perheiden kohdalla tulisi vakavasti harkita muita menettelyjä välineellistetyn maahan­tulon torjumiseksi, joissa pystytään tekemään huolellinen arvio lapsen edusta, mukaan lukien perhe-elämän suojan turvaaminen.

Ala­ikäisten tunnistaminen

Esityksen mukaan 5 §:n soveltaminen voisi olla käytännössä jossain määrin haastavaa ottaen huomioon, että säännöksen piiriin kuuluvien henkilöiden tunnistaminen voisi olla vaikeaa (s. 44). Esityksen mukaan esimerkiksi lähes täysi-ikäisiä voi olla haastavaa tunnistaa alaikäisiksi ulkonäön perusteella.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on ilmaissut huolensa siitä, että 15–17-vuotiaille lapsille annetaan yleensä huomattavasti heikompaa suojelua ja heitä pidetään toisinaan aikuisina tai heidät jätetään epämääräiseen siirtolais­asemaan, kunnes he täyttävät 18 vuotta. Komitea on kehottanut valtioita varmistamaan, että kaikille ‒ myös yli 15-vuotiaille ‒ lapsille tarjotaan sama suojelu­taso heidän siirtolais­asemastaan riippumatta.[6] Komitea on myös korostanut, että lasten iän­määrityksessä tulisi luottaa syntymä­todistukseen tai muihin asia­kirjoihin ja katsoa ne aidoiksi, jos ei ole todisteita päin­vastaisesta. Viran­omaisten tulisi haastatella lasta sekä tarvittaessa hänen mukanaan kulkevia vanhempia tai sukulaisia. Lapsen henkisen ja fyysisen kehityksen arviointi tulee tehdä lapsi­ystävällisellä tavalla, ja arvioinnin tekijän tulisi olla siihen erikoistunut ammattilainen. Arvioinnissa tulisi käyttää vähiten haitallisia menetelmiä. Jos todisteet ovat puutteellisia, asia on ratkaistava lapsen tai nuoren eduksi.[7]

Yksityis­kohtaisten perustelujen mukaan tunnistaminen tapahtuisi ensi­sijaisesti fyysisiä ominaisuuksia arvioimalla, mutta myös mahdollisten henkilöllisyys­asiakirjojen perusteella ja vuorovaikutus­tilanteessa tapahtuvan puhuttamisen avulla. Erityisen haavoittuvassa asemassa olevaa henkilöä tunnistettaessa merkityksellistä olisi henkilön ikä taikka fyysinen tai psyykkinen tila.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan alaikäisten tulijoiden tunnistaminen edes likimain luotettavasti olisi käytännössä mahdotonta. On syytä huomioida, että suurin osa yksin kulkevista lapsista on teini-ikäisiä.[8]

Ehdotetut keinot viran­omaisten osaamisen parantamiseksi eivät ole riittäviä. Normaaleissakin turvapaikanhaku­tilanteissa iän­määritys voi joskus olla haastavaa ja aikaa vievää.[9] Tilanne johtaisi toden­näköisesti käytännössä siihen, etteivät kaikki lapset pääsisi edes poikkeusperuste­harkinnan piiriin. Väärät arviot iästä johtaisivat pahimmillaan vakaviin oikeuden­loukkauksiin, jotka kohdistuisivat kaikkein haavoittuvimmissa asemassa oleviin henkilöihin.

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu toteaa, että esityksessä on erityisen ongelmallista se, että sen mukaan kyse on tosi­asiallisesta hallinto­toiminnasta eikä lapsilla tai muilla maahan­tulijoilla olisi valitus­mahdollisuutta. Kuten esityksessäkin todetaan (s. 819), ehdotettu sääntely, joka lähtö­kohtaisesti estää maahan­tulijan turvapaikka­hakemuksen jättämisen, käsittelyn ja muutoksen­haun, rajoittaa merkittävällä tavalla oikeutta oikeus­turvaan ja oikeussuoja­keinoihin. On erityisen moitittavaa, että oikeutta oikeus­turvaan ja oikeussuoja­keinoihin halutaan rajoittaa kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevilta lapsilta.

Helsingissä 29.5.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi

Merike Helander, juristi