LAPS/106/2024, 7.10.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi ulkomaalais­lain muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta perjantai 04.10.2024 klo 11.15 / HE 68/2024 vp / Lausunto­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Hallituksen esityksen vaikutukset kohdistuvat selkeimmin lapsiin, joiden vanhempi hakee jatko­lupaa työperäiselle oleskelulleen.

• Hallituksen esityksen lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi on niukkaa, joten lapsen edun toteutumisen arviointi sen perusteella on vaikeaa.

• Työperäistä oleskelu­lupaa koskevalla päätöksellä on aina vaikutusta hakijan lapsiin, joten päätöstä tehtäessä tulisi huomioida lapsen etu ulkomaalais­lain 6 §:n mukaisesti. Ehdoton palkka­raja ei salli kuitenkaan minkään­laista harkintaa, joten siinä yhteydessä lapsen edun huomioon ottamista ei voida tehdä.

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan työperäisen jatko-oleskelu­luvan myöntämisen yhteydessä on syytä harkita, tulisiko ehdottomasta palkka­rajasta voida poiketa yksittäisissä tapauksissa painavasta syystä tai lapsen edun sitä vaatiessa.

• On valitettavaa, että nyt käsillä oleva hallituksen esitys ja tuleva, hallitus­ohjelmaan sisältyvän kirjauksen mukainen perheen­yhdistämistä koskeva esitys eivät ole käsiteltävänä samaan aikaan, vaikka kyse on toisiinsa kiinteästi liittyvistä päätöksistä, kun kyse on työ­peräisestä maahan­muutosta. Kokonais­vaikutusten arviointi olisi välttämätöntä tehdä ennen kuin yksittäisiä muutoksia edistetään.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättävän työn­tekijän oleskelu­luvan myöntämisen edellytykseksi erillinen, valtio­neuvoston asetuksella määriteltävä palkka­raja. Hallitus­ohjelmassa sovittu palkka­raja on 1 600 euroa. Se tulee ylittää palkka­tuloilla eikä sen täyttymisessä oteta huomioon muita tuloja. Tavoitteena on varmistaa, että työn­tekijällä on tosi­asiallinen mahdollisuus elättää itsensä ansaitsemallaan palkalla. Tavoitteena on myös lisätä kokoaika­työn määrää Suomessa. Palkka­rajan arvioidaan vähentävän ensimmäisten työn­tekijän oleskelu­lupien määrää noin 120–250:lla vuonna 2025. Pidemmällä aika­välillä vaikutukset työvoiman saatavuuteen ja työllisyyteen riippuvat siitä, miten palkka­rajaa tullaan nostamaan. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että ennen oleskelu­luvan myöntämistä tulisi varmistaa, että maksettava brutto­palkka/kk ei alita asetuksella määritettyä palkka­rajaa luvan voimassaolo­aikana.

Lapsiasia­valtuutettu tarkastelee hallituksen esitystä työn­tekijän oleskelu­lupaa hakevan henkilön lasten eli alle 18-vuotiaiden näkö­kulmasta. Työn­tekijäksi hakeutuvan puoliso ja lapset voivat saada oleskelu­luvan perhe­siteen perusteella. Hallituksen esityksen vaikutukset kohdistuvat selkeimmin lapsiin, joiden vanhempi hakee jatko­lupaa työperäiselle oleskelulleen, kuten hallituksen esityksessäkin on tunnistettu.

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Lapsella on oikeus riittävään elin­tasoon (27 artikla). Tästä ovat ensi­sijaisessa vastuussa lapsen huoltajat kykyjensä ja taloudellisten mahdollisuuksiensa puitteissa (2. kohta), ja sopimus­valtiot ovat sitoutuneet tukemaan lasten huoltajia tässä tehtävässä omien voima­varojensa mukaisesti (3. kohta). Ulkomaalais­lain 6 §:n mukaan ko. lain mukaisessa päätöksen­teossa, joka koskee kahdeksaa­toista vuotta nuorempaa lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin.

Hallituksen esityksen mukaisella palkka­rajalla tavoitellaan sitä, että hakija tulee toimeen työstä saamallaan palkalla oleskelunsa ajan, mikä sinänsä on oleskelu­luvan luonteen mukaista ja perusteltua. Tähän asti toimeentulo­edellytyksen tason määräytymistä ovat ohjanneet lain esityöt, ja taso on määritetty vuosittain. Nyt ehdotettava palkka­rajan asettaminen valtio­neuvoston asetuksella on selkeämpi, mutta samaan aikaan joustamattomampi ratkaisu. Esityksen mukaan palkka­raja on työperäisen oleskelu­luvan saamisen ehdoton edellytys, josta ei voida poiketa (s. 18). Asetuksella määritelty palkka­raja on melko helposti muutettavissa, joten se voi luoda epävarmuutta oleskelu­luvan hakijoiden piirissä, varsinkin jos palkka­rajaa muutetaan jatkossa usein ja lyhyellä ”varoituksella”, mikä on tunnistettu myös hallituksen esityksessä. Hakijan epävarmuus heijastuu hänen perheensä tilanteeseen epä­tietoisuutena tulevaisuudesta.

Hallituksen esityksessä (s. 7) kuitenkin todetaan, että asetuksenanto­valtuus rajaa valtio­neuvoston harkintaa, joten palkka­raja ei voisi muuttua kovinkaan paljoa tai ennakoimattomasti. Asetuksenanto­valtuutuksen mukaan palkka­raja tulee asettaa tasolle, jonka seurauksena työvoiman maahan­muutto vahvistaa julkista taloutta ja niin, että se ei aiheuta työvoiman saatavuuden tarpeetonta vaarantumista. Lisäksi palkka­rajan määräytymisessä on otettava huomioon työehto­sopimusten mukaiset koko­aikaisen työn vähimmäis­palkat. Viimeksi mainittua rajausta lukuun ottamatta asetuksenanto­valtuutus ei ole kovin yksi­selitteinen ja selkeä. Se jättää harkinnan­varaa, jossa tarvitaan nähdäksemme syvällisempää ymmärrystä työvoiman maahan­muuton vaikutuksista julkiseen talouteen ja työvoiman saatavuudesta paljon laaja-alaisemmin kuin se, miten tietty palkka­raja vaikuttaa työ­peräisten oleskelu­lupien määrään. Nähtäväksi jää, millaiset pidemmän aikavälin vaikutukset palkka­rajan säätämisestä asetuksella tulee tosi­asiallisesti olemaan ja kuinka usein ja missä määrin palkka­rajaa muutetaan jatkossa.

Työperäistä oleskelu­lupaa koskevalla päätöksellä (72 ja 72 a §) on vaikutusta hakijan lapsiin, joten päätöstä tehtäessä tulisi soveltaa ulkomaalais­lain 6 §:ää ja kiinnittää sen vaatimalla tavalla huomiota lapsen etuun. Ehdoton palkka­raja ei salli kuitenkaan minkään­laista harkintaa, joten siinä yhteydessä lapsen edun huomioon ottamista ei voida tehdä. Lasta koskeva oleskelu­lupa myönnetään perhe­siteen perusteella, minkä yhteydessä lapsen etu voidaan kuitenkin ottaa 39 §:ssä säädetyllä tavalla huomioon: toimeentulo­edellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa poikkeuksellisen painavasta syystä tai lapsen edun sitä vaatiessa.

Näiden säännösten saman­aikainen soveltaminen voi olla risti­riitaista. Lapsen edun huomioon­ottaminen on tosi­asiallisesti riippuvainen lapsen ja perheen kokonais­tilanteesta työ­peräisen maahan­muuton yhteydessä ja molemmista, sekä työ­peräistä oleskelu­lupaa että perheside­oleskelulupaa koskevasta päätöksestä, joten 39 §:n mukaista harkintaa ei kaikissa tilanteissa päästä edes tekemään.

Palkka­raja ensimmäistä työperäistä oleskelu­lupaa myönnettäessä

Ensimmäistä työperäistä oleskelu­lupaa myönnettäessä palkka­raja vaikuttaa siihen, pääseekö hakija Suomeen työskentelemään, ja siihen, voiko myös mahdollinen perhe seurata mukana. Jos lupaa ei myönnetä, koska säädetyt toimeentulo­edellytykset eivät täyty, hakija ja hänen perheensä eivät pääse Suomeen. Perhe ei ehkä voi saavuttaa tarvitsemaansa toimeen­tuloa lähtö­maassaan, eikä lapsen oikeus riittävään elin­tasoon ja hyvin­vointiin siten välttämättä toteudu. Lapsen etu ei siis kaikissa tilanteissa täyty, mutta myös lähtö­maalla on velvollisuus huolehtia omalta osaltaan lapsen edun toteutumisesta. Tilanteen arviointi on kuitenkin hallituksen esityksestä erillinen ja huomattavasti laajempi kysymys, joka on myös sivuutettu hallituksen esityksessä (s. 18) toteamalla ainoastaan, että lapsi on tällöin vielä lähtö­maassaan, eikä ensimmäisen luvan epääminen vaikuta lapseen yhtä paljon kuin jatko­luvan epääminen.

Olisi ollut suotavaa ja lapsen oikeuksia ja asemaa kunnioittavaa, että lapsi­vaikutuksia olisi arvioitu jossain määrin tarkemmin ensimmäisen työperäisen oleskelu­luvan myöntämisen kannalta, varsinkin ottaen huomioon jäljempänä kommentoidut hallitus­ohjelman kirjaukset perheen­yhdistämisen toimeentulo­edellytyksiin kaavailluista tulevista muutoksista.

Palkka­raja työperäistä jatko-oleskelu­lupaa myönnettäessä

Palkka­rajaa sovelletaan myös työperäistä jatko-oleskelu­lupaa harkittaessa. Jatko­luvan myöntämisen yhteydessäkin voidaan hakea oleskelu­lupaa puolisolle ja/tai lapselle joko ensimmäistä kertaa tai jatko­lupaa perheside­oleskeluluvalle.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan työperäisen jatko-oleskelu­luvan myöntämisen yhteydessä olisi syytä harkita, tulisiko ehdottomasta palkka­rajasta voida poiketa yksittäisissä tapauksissa painavasta syystä tai lapsen edun sitä vaatiessa. Kyse olisi siis siitä, että työperäistä jatko-oleskelu­lupaa ja perheside­oleskelulupaa harkittaisiin kokonaisuutena ja harkinnassa lapsen etu otettaisiin asian­mukaisesti huomioon.

Jos lapsen oleskelu­lupa on sidottu perheen­kokoajan työperäiseen jatko-oleskelu­lupaan, ehdottoman palkka­rajan soveltaminen estää lapsen edun mukaisen harkinnan hänen oleskelu­lupaansa koskevassa päätöksen­teossa. Jos palkka­rajaa ei saavuteta, perhe joutuu lähtemään maasta. Hallituksen esityksessä (s. 18) todetaan, että lapsi voi tällöin jatkaa perhe-elämää huoltajansa kanssa lähtö­maassaan, vaikka he joutuisivat poistumaan maasta kielteisen työperäisen oleskelu­luvan perusteella. Tarkempaa arviointia lapsiin kohdistuvista vaikutuksista ei esitetä.

Perhe­siteen säilyttäminen on hyvin tärkeä lapsen oikeus, mutta sen huomioimisen lisäksi lapsen edun huomioon­ottamiseen tulee sisältyä lapsen tilanteen, terveyden ja hyvin­voinnin laaja-alainen arviointi. Tällöin on huomioitava, että Suomessa asunut lapsi on esimerkiksi osallistunut ikänsä mukaiseen opetukseen: varhais­kasvatukseen, perus­opetukseen tai toisen asteen koulutukseen. Lapselle on toden­näköisesti muodostunut vakiintunut arki, ystävä­piiri ja mahdolliset harrastukset. Lapsella voi olla myös joitain erityis­tarpeita, joihin hän on saanut tukea sosiaali- ja terveyden­huollosta, ja tuen jatkuvuus olisi lapsen edun mukaista. Näiden merkitystä lapselle on arvioitava lapsen näkö­kulmasta ja ymmärrettävä myös, että lapsen aika­perspektiivi on usein lyhyempi kuin aikuisella. Lapselle voi muodostua vakiintuneeksi koettu arki ja elin­piiri jo melko lyhyessäkin ajassa.

Lapsiasia­valtuutettu haluaakin huomauttaa, että muutolla on hyvinkin konkreettisia ja merkittäviä vaikutuksia lapsen elämään. Hallituksen esityksessä laeiksi toimeen­tulosta annetun lain 7 a §:n muuttamisesta (HE 58/2023 vp, kohta 4.2.3) todettiin viisaasti, että ”(m)uutolla voi olla laajoja vaikutuksia lasten elämään. Uuteen elin­ympäristöön ja kouluun sopeutuminen sekä kaveri­piirin ja mahdollisesti harrastusten muuttuminen voi olla lapselle tai nuorelle turvattomuutta ja sopeutumis­ongelmia aiheuttava tilanne. Muutos on suuri myös varhais­kasvatuksessa ja esi­opetuksessa olevan lapsen elämässä. Koulun vaihtaminen on kaikille lapsille suuri elämän­muutos, mutta erityisen tuen tarpeessa olevan koululaisen kannalta muutos voisi aiheuttaa tavallista hankalampia ongelmia. Lapsella voi esimerkiksi olla vaikeuksia saada uudella paikka­kunnalla tarvitsemaansa tukea koulun­käyntiin.” Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että kasvu­ympäristön pysyvyys on tärkeää ihan jokaisen, myös maahanmuuttaja­taustaisen, lapsen kehitykselle. Siksikin lapsen edun mukaisen harkinnan tulee olla lapsen oikeuksien toteutumisen kokonais­valtaista punnintaa.[1]

Lapsen oma oleskelu­lupa ei välttämättä ole riippuvainen vanhemman työ­peräisen oleskelu­luvan saamisesta, jos hänellä on toinen huoltaja, joka kykenee vastaamaan toimeen­tulosta voimassa olevan oleskelu­lupansa edellyttämällä tavalla. Jos toinen huoltaja joutuu poistumaan maasta ehdottoman palkka­rajan soveltamisesta johtuvan oleskelu­luvan peruuttamisen vuoksi, lapsella ei ole enää mahdollisuutta säilyttää yhteyttä kumpaankin vanhempaansa samalla tavalla kuin yhteistä perhe-elämää vietettäessä. Tässäkin kohdin lapsen edun huomioon ottaminen kokonais­valtaisen harkinnan perusteella olisi välttämätöntä.

Hallituksen esityksen mukaan (s. 18) lapsen etua arvioidaan mahdollisen maastapoistamis­päätöksen yhteydessä, jolloin arvioidaan muun muassa huoltajuus- ja elatus­suhdetta sekä käännyttämisen tai karkottamisen vaikutuksia perhe-elämän viettämiseen, ei toimeen­tuloa. Sisällyttämällä mahdollisuuden yksittäisissä tapauksissa poiketa ehdottomasta palkka­rajasta lapsen edun toteutumisen varmistamiseksi voitaisiin estää tilanteiden etenevän näin pitkälle. Se olisi sekä lapsen että työperäistä oleskelu­lupaa hakevan kannalta toivottavaa ja heidän oikeuksiaan kunnioittavaa.

Tulevat muutokset perhe­siteen perusteella myönnettävän oleskelu­luvan edellytyksiin

Perhe­siteen perusteella myönnettävän oleskelu­luvan yhtenä edellytyksenä on riittävä toimeen­tulo (39 §). Toimeentulo­edellytyksestä voidaan poiketa poikkeuksellisen painavasta syystä tai jos lapsen etu vaatii sitä. Perheen­yhdistämisen lähtö­kohtaiset tulo­rajat määritellään tällä hetkellä Maahanmuutto­viraston ohjeistuksella (HE s. 17). Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman[2] mukaan (s. 200) myös perheen­yhdistämisen tulo­rajoja selvitellään ottaen huomioon vaikutukset työvoiman saatavuuteen ja julkiseen talouteen, eli huomioon otetaan samat vaikutukset, jotka nyt käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa otetaan huomioon, kun työperäisen oleskelu­luvan edellytyksenä olevaa palkka­rajaa määritellään. Hallitus­ohjelman mukaan tulo­rajoja ei lasketa ja tarkoituksena on, että perheen­yhdistämisen tulo­rajoista päätettäisiin myös jatkossa valtio­neuvoston asetuksella.

On valitettavaa, että nyt käsillä oleva hallituksen esitys ja tuleva perheen­yhdistämistä koskeva esitys eivät ole käsiteltävänä samaan aikaan, vaikka kyse on toisiinsa kiinteästi liittyvistä päätöksistä, kun kyse on työperäisestä maahan­muutosta. Tosi­asiallisia kokonais­vaikutuksia lapsiin on vaikea arvioida työperäisen oleskelu­luvan palkka­rajan näkö­kulmasta ilman, että tiedossa on, miten perheside­oleskeluluvan edellytyksiä tullaan lähi­tulevaisuudessa muuttamaan.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että yksittäisten laki­muutosten edistäminen ja voimaan­saattaminen ilman samaan asia­kokonaisuuteen liittyvää kokonais­vaikutusten arviointia on kyseen­alaista. Erityisen kyseen­alaista se on silloin, kun kokonaisuuteen liittyviä laki­muutoksia edistetään rinnakkain toteuttamatta kuitenkaan kokonais­vaikutusten arviointia riittävän varhaisessa vaiheessa lain­valmistelua. Yksittäisen laki­muutoksen edistäminen ja voimaan­saattaminen ilman kokonais­vaikutusten arviointia on kyseen­alaista myös silloin, kun hallitus­ohjelman perusteella tiedetään, että myös muut laki­muutokset tulevat vaikuttamaan kokonaisuuteen, vaikka niiden valmistelua ei vielä ole aloitettu.

Jyväskylässä 7.10.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi