LAPS/138/2024, 12.11.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan laki­valiokunnalle rikos­asioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annetun lain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä

Viite: Laki­valiokunta torstai 14.11.2024 klo 10.00 / HE 130/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että lähisuhde­väkivallan sovittelusta luopuminen ei lasten oikeuksien näkö­kulmasta ole täysin ongelmatonta.

• YK:n lapsen oikeuksien komitea on kehottanut sopimus­valtioita kehittämään ja ottamaan käyttöön korjaavan oikeuden toimen­piteitä, kuten sovittelua, erityisesti silloin, kun kyse on lapsesta rikoksen tekijänä.

• Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointiin, jonka perusteella muodostuu käsitys, että sovittelusta luopumisen vaikutukset painottuvat negatiivisten vaikutusten puolelle. Lapsiasia­valtuutettu kehottaa vakavasti puuttumaan tunnistettuihin negatiivisiin vaikutuksiin mahdollisimman pikaisesti.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa seurataan ja arvioidaan edelleen sovitteluun ohjautuvan, asianomistaja­rikoksiin lukeutuvan lähisuhde­väkivallan soveltuvuutta sovitteluun ja sovittelun toimivuutta, myös erityisesti ja eriteltynä lapsi­uhrien ja alaikäisten epäiltyjen osalta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että rikos­asioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annettua lakia (1015/2005, sovittelu­laki) muutettaisiin siten, että soviteltavaksi ei saisi ottaa väkivaltaa sisältäviä rikoksia eikä eräitä muita rikoksia, jotka ovat kohdistuneet rikoksesta epäillyn läheiseen.

Lapsiasia­valtuutettu toistaa lausunnossaan pää­sääntöisesti samat huomionsa, jotka se esitti oikeus­ministeriölle lain muutosten valmistelu­vaiheessa. Hallituksen esitykseen ei ole tehty luonnos­vaiheen lausunto­kierroksen jälkeen muutoksia, jotka olisivat vähentäneet esityksessä arvioituja negatiivisia vaikutuksia lapsiin. Lapsiasia­valtuutettu on antanut myös pääosin saman­sisältöisen lausunnon hallituksen esityksestä eduskunnan työelämä- ja tasa-arvo­valiokunnalle[1].

Lähisuhde­väkivalta on tyypillisesti toistuvaa ja usein pidempi­aikaista (HE s. 8–9). Lapsille lähisuhde­väkivalta on aina vahingollista: silloin kun lapsi on sen uhri mutta myös silloin kun lapsi todistaa läheistensä välistä väkivaltaa. Kuten esityksessäkin tutkimuksiin viitaten (s. 8) todetaan, lapsilla, jotka ovat altistuneet väkivallalle, on kohonnut riski terveys- ja muille ongelmille.

Lapsella on aikuista heikommat valmiudet kertoa väkivallasta ja myös tunnistaa häneen kohdistunutta väkivaltaa. Lapsi­ystävällisiä oikeusturva­keinoja on heikosti saatavilla, eikä monikaan lapsi edes ole tietoinen, miten ja kenelle hänen tulisi väki­vallasta kertoa. Erityisen ongelmallinen tilanne on silloin, kun väkivallan tekijä on lapselle läheinen aikuinen, jonka tulisi olla juuri se luotettava ja turvallinen ihminen, jolle kaltoin­kohtelusta voisi kertoa. Lähisuhde­väkivalta­tilanteissa lapsi voi pitkäänkin suojella väkivaltaista läheistään ja pelätä esimerkiksi joutuvansa pois kodistaan. Lapsen asema on monella tavalla alisteinen ja heikko suhteessa aikuisiin.

Hallituksen esityksessä on nostettu esiin lähisuhde­väkivallan sovittelusta luopumista koskevia, kansain­välisten ihmisoikeus­sopimusten valvonta­elinten suosituksia Suomelle. YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen toimeen­panoa valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea antoi Suomelle viimeiset päätelmänsä kesällä 2023.[2] Vaikka näissä päätelmissä ei ole nimen­omaisia lähisuhde­väkivallan sovittelua koskevia suosituksia, komitea otti kantaa useammassa kohdassa siihen läheisesti liittyviin asioihin.

Lapsen oikeuksien komitea suositteli, että Suomi tehostaa perheille annettavaa tukea, kuten sovittelu­palveluja avio- ja avoero­tapauksissa, ja tarjoaa lapsille tarvittaessa asian­mukaista neuvontaa ja trauma­tukea (kohta 25 b). Komitea esitti huolensa siitä, että sosiaali­palveluihin ja sosiaali­virastojen saavutettavuuteen ei ole osoitettu riittävästi resursseja käsiteltäessä lapsiin kohdistettuun hyväksi­käyttöön ja perhe­väkivaltaan liittyviä asioita (kohta 22 e). Suomen tulisi myös taata, että kaikki lapset voivat ilmaista mieli­piteensä ja tulla kuulluksi kaikessa heitä koskevassa päätöksen­teossa, tuomio­istuimissa ja hallinto­menettelyissä edellyttämättä vanhemman tai huoltajan suostumusta, kiinnittäen erityistä huomiota päätöksen­tekoon, joka koskee muun muassa sosiaali­palveluja ja perhe­väkivaltaa (kohta 19 a). Lisäksi komitea suositteli (kohta 41 d), että Suomi edistää aktiivisesti rikoksista syytetyille lapsille kohdennettuja tuomio­istuinten ulko­puolisia toimen­piteitä, kuten oikeuden­käynnille vaihto­ehtoisia ratkaisu­menettelyjä, sovittelua, neuvontaa ja näyttöön perustuvia terapia­palveluja, sekä mahdollisuuksien mukaan muiden kuin vapaus­rangaistusten, kuten ehdollisen vankeuden tai yhdyskunta­palvelun käyttöä.

Terveyden ja hyvin­voinnin laitoksen (THL) tilasto­katsauksen[3] mukaan lähisuhde­väkivalta kohdistuu valitettavan usein myös lapsiin. Vuonna 2021 tilastoitiin lähes 2 600 alle 18-vuotiasta uhria. Näissä tilanteissa epäiltynä oli useimmiten lapsen vanhempi (2 245). Myös sisarukset ja muut läheiset tai samassa taloudessa asuvat ovat olleet epäiltynä. Sovittelussa vuonna 2022 käsitellyistä lähisuhde­rikos- ja -riita-asioista 65 prosenttia on ollut rikoslain 21 luvun mukaisia henkeen tai terveyteen kohdistuneita väkivalta­rikoksia, 32 prosenttia muita väkivalta­rikoksia ja loput riita-asioita. Yleisimmät rikos­nimikkeet ovat olleet pahoin­pitely ja lievä pahoin­pitely; muita nimikkeitä ovat olleet vapauden­riisto ja laiton uhkaus, anastus­rikos, koti­rauhan rikkominen, omaisuuden vahingoittaminen ja kunnian­loukkaus.[4]

THL:n edellä mainitusta tilasto­raportista ei käy ilmi, miten paljon sovittelussa on käsitelty lapsiin kohdistuneita lähisuhde­rikoksia tai sellaisia lähisuhde­rikoksia, joissa epäiltynä olisi lapsi. Hallituksen esityksen mukaan (s. 11) väkivalta­rikoksia, joita aikuiset ovat kohdistaneet omiin alaikäisiin lapsiinsa, on sovittelu­toimistoista saatujen tietojen perusteella soviteltu valta­kunnallisesti yhteensä muutamia kymmeniä vuodessa. Näissä tapauksissa uhri on ollut yleensä lähellä täysi-ikäisyyttä ja väkivalta on ollut luonteeltaan lievää ja mahdollisesti molemmin­puolista.

Lapsi on aina alisteisessa asemassa suhteessa aikuiseen ja lapsi­uhri on alisteisessa asemassa korostuneesti myös silloin, kun epäilty/tekijä on alaikäinen. Vaikka sovittelun edellytyksenä on alaikäisen henkilö­kohtainen ja vapaa­ehtoinen suostumus (sovittelu­laki 2 §), vapaa­ehtoisuudesta voi olla vaikea lähisuhde­väkivalta­tilanteissa varmistua, mikä on jossain määrin ongelmallista. Tähän vaikuttanee muun muassa se, että lapsen sovitteluun osallistuminen edellyttää huoltajien suostumusta.

Sovittelu­laki sisältää kuitenkin muitakin säännöksiä, joilla pyritään turvaamaan lapsen asemaa sovittelussa. Esimerkiksi sovittelu­lain 3.2 §:n mukaan soviteltavaksi ei saa ottaa alaikäiseen kohdistunutta rikosta, jos uhrilla on rikoksen laadun tai ikänsä vuoksi erityinen suojan tarve. Sovittelu on myös keskeytettävä, jos sen jatkaminen on selvästi vastoin alaikäisen osapuolen etua (19.1 §). Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen mukaan alaikäisten osalta sovittelussa edellytetään nykyisellään edun­valvojan käyttöä, jolla pyritään suojaamaan alaikäisen oikeuksia ja ehkäisemään esimerkiksi painostuksen riskiä.[5] Kynnys lähisuhde­väkivallan sovitteluun asettuu siten jo nykytilassa varsin korkealle eikä sovitteluun ryhdytä ilman huolellista harkintaa sen soveltuvuudesta kulloinkin kyseessä olevaan tilanteeseen.

Lapsiin kohdistuvat negatiiviset vaikutukset vaativat ratkaisuja

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää erityisesti huomiota lapsi­vaikutusten arviointiin (s. 36–37), jonka perusteella muodostuu käsitys, että sovittelusta luopumisen vaikutukset painottuvat negatiivisten vaikutusten puolelle. Asioilla on luonnollisesti usein vaikutuksia molempiin suuntiin, ja tilanteet ovat hyvin yksilöllisiä. Jos laki­muutos saatetaan esityksen mukaisena voimaan, lapsiasia­valtuutettu kehottaa vakavasti puuttumaan tunnistettuihin, lapsiin kohdistuviin negatiivisiin vaikutuksiin tavalla tai toisella mahdollisimman pikaisesti.

Ensinnä vaikutus­arvioinnin perusteella lähisuhde­väkivallan sovittelun kieltäminen merkitsee sitä, että huoltajilla olisi jatkossa käytettävissään vähemmän sellaisia palveluja, joissa heidän välejään olisi mahdollista käsitellä. Asian käsittely tuomio­istuimessa ei välttämättä poista konfliktia vaan voi jopa kärjistää sitä. Asioiden käsittelyn pitkittyminen on omiaan lisäämään konfliktien kärjistymistä. Tästä voi olla kielteisiä vaikutuksia lapsen hyvin­voinnille, sillä hän on mitä toden­näköisimmin huoltajien välisen väkivallan välillinen uhri.

Tässä kohdin on myös huomattava, että sovittelusta luopuminen tulee toden­näköisesti lisäämään juttu­määriä tuomio­istuimissa, joissa käsittely­ajat ovat jo valmiiksi usein kohtuuttoman pitkiä. Kiireellisyys­vaatimus syytteen nostamiseksi (laki oikeuden­käynnistä rikos­asioissa 68971997, 1:8 a) ja pää­käsittelyn aloittamiseksi (5:13) koskee niitä rikoksia, joissa epäilty tai asian­osainen on alle 18-vuotias, mutta ei niitä, joissa on kyse aikuisten välisestä väkivallasta ja lapsi ei ole asian­osainen.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa pohditaan tarkkaan, miten edellä mainittua konfliktien pitkittymistä ja kärjistymisiä, nyt toden­näköisesti entistä useammin tuomio­istuimen käsiteltäväksi siirtyvissä lähisuhde­väkivalta­tilanteissa voidaan estää lasten suojelemiseksi. Pohdinnassa on tärkeää ottaa huomioon myös lapsi väkivallan välillisenä uhrina.

Toiseksi lapsi­vaikutusten arvioinnissa arvioidaan sitä, että alaikäisten välinen lähisuhde­väkivalta ei enää jatkossa olisi sovittelun piirissä. Nämä tapaukset eivät välttämättä etene myöskään tuomio­istuimeen, joten on mahdollista, että sisarusten tai muiden läheisten ala­ikäisten välinen väkivalta jää kokonaan käsittelemättä ja ongelmat jatkuvat. Positiivisena vaikutuksena todetaan, että perheessä ei enää voitaisi painostaa lapsiuhria sovitteluun toisen lapsen suojelemiseksi rikos­prosessilta. Esimerkkinä mainitaan kunnia­väkivalta, jossa uhri on voitu painostaa sovitteluun. Riskiksi on kuitenkin tunnistettu, että jatkossa uhria painostetaan johonkin muuhun menettelyyn, jossa pyritään sovintoon uhrin ja epäillyn välillä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää välttämättömänä, että tähänkin ongelma­tilanteeseen perehdytään tarkemmin ja etsitään siihen tehokkaita ratkaisuja. Nuoren väkivalta­kierteen katkaiseminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa on tärkeää sekä nuoren itsensä että hänen läheistensä kannalta.

Kolmanneksi on tunnistettu, että lähisuhde­väkivallan sovittelun kieltäminen vaikuttaisi myös huoltajien omiin alaikäisiin lapsiinsa kohdistaman väkivallan käsittelyyn. Se poistaisi riskin siitä, että huoltaja painostaa valta-asemaansa käyttäen lapsen suostumaan sovitteluun. Lapsi­vaikutusten arvioinnissa tosin todetaan, että näissä tilanteissa sovittelussa mukana oleva edunvalvoja tai sosiaali­työntekijä on jo nykyisellään vähentänyt painostamisen mahdollisuutta. Lapsen tukena olevan edun­valvojan tai sosiaali­työntekijän roolia sovittelussa tai heidän vaikutustaan prosessin etenemisessä tai loppu­tulokselle ei ole hallituksen esityksessä kuitenkaan tarkemmin käsitelty.

Vaikutusten arvioinnissa todetaan negatiiviseksi vaikutukseksi lisäksi se, että sovittelusta luopuminen tarkoittaa sitä, että luovuttaisiin yhdestä keinosta ryhtyä muihin kuin oikeudellisiin toimen­piteisiin sellaisissa tilanteissa, joissa rikoksesta epäilty tai syytetty on lapsi.

Esityksen mukaan tämäkin on lapsen oikeuksien kannalta heikennys. Ehdoton kielto sovittelulle on myös vastoin YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 40 artiklan mukaista velvoitetta edistää rikoksista epäiltyjen ja niihin syyllistyneiden lasten kohdalla turvautumista muihin kuin oikeudellisiin toimen­piteisiin aina kun se on mahdollista ja toivottavaa, kunhan ne kunnioittavat ihmis­oikeuksia ja oikeus­turvaa täydellisesti.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kyseisestä LOS 40 artiklan 3 kohdasta voidaan johtaa velvoite selvittää ja arvioida entistä tarkemmin, miten lasten tekemää lähisuhde­väkivaltaa tulisi käsitellä rikos­prosessissa ja myös sovittelussa, erityisesti siksi, kun sovittelusta luopumisesta on jo nyt tunnistettu seuraavan selkeitä negatiivisia vaikutuksia lapsiin.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on yleis­kommentissaan nro 24 lapsen oikeuksista rikos­järjestelmässä (CRC/C/GC/24, kohdat 13–14)[6] todennut, että 40 artiklan 3 b kohdassa tarkoitetut puuttumis­toimenpiteet ovat käytännössä kahdenlaisia: 1) toimen­piteet, joilla lapset ohjataan pois tuomioistuin­järjestelmästä milloin tahansa ennen asian­mukaista menettelyä tai sen aikana, ja 2) toimen­piteet oikeudellisissa menettelyissä. ”Komitea muistuttaa sopimus­valtioita siitä, että kumpaa tahansa puuttumis­toimea soveltaessaan niiden on noudatettava äärimmäistä huolellisuutta sen varmistamiseksi, että lapsen ihmis­oikeuksia ja oikeus­turvaa kunnioitetaan ja suojellaan täysi­määräisesti.” Komitea kehottaa sopimus­valtioita kehittämään toimen­piteitä ja menettelyjä, joihin ei sisälly vapauden­menetystä, kuten korjaavan oikeuden (mm. sovittelu) toimen­piteitä (kohta 74).

Komitea painottaa (kohta 76), että ”rikokseen puuttumisen tulisi aina olla suhteutettu olo­suhteiden ja rikoksen vakavuuden lisäksi henkilö­kohtaiseen tilanteeseen (lapsen ikään, alentuneeseen syyn­takeisuuteen, olo­suhteisiin ja tarpeisiin, tarvittaessa myös mielen­terveyden tarpeisiin) sekä yhteis­kunnan erilaisiin, etenkin pitkän aikavälin tarpeisiin. Pelkästään rankaiseva lähestymis­tapa ei vastaa yleis­sopimuksen 40 artiklan 1 kohdassa esitettyjä peri­aatteita, jotka koskevat lapsen oikeuksia rikosoikeus­järjestelmässä.” Komitea katsoo edelleen, että ”lasten tekemissä vakavissa rikoksissa voidaan harkita toimen­piteitä, jotka ovat suhteessa rikoksen­tekijän tilanteeseen ja rikoksen vakavuuteen. Tällöin voidaan ottaa huomioon myös yleiseen turvallisuuteen ja seuraamuksiin liittyvät tarpeet. Lapsen etua tulisi painottaa ensi­sijaisesti huomioon otettavana seikkana samoin kuin tarvetta edistää lapsen sopeutumista yhteis­kuntaan.”

Yhteen­vetona lapsiasia­valtuutettu toteaa, että lähisuhde­väkivallan sovittelusta luopuminen ei lapsen oikeuksien näkö­kulmasta ole täysin ongelmatonta. Lapsi­vaikutusten arvioinnin perusteella jää käsitys, että valmistelussa olisi ollut perusteltua miettiä vielä tarkemmin vaihto­ehtoja, jotka täysi­määräisemmin voisivat toteuttaa lapsen oikeuksia – ja siis lapsen etua. Hallituksen esityksen kohdassa 5 Muut toteuttamis­vaihtoehdot ei kuitenkaan edes pohdita vaihto­ehtoja, joilla lapsiin kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia olisi voitu vähentää. Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman kirjauksen mukaan[7] lähisuhde­väkivallan sovittelusta luovutaan ”pää­sääntöisesti”, joten se nähdäksemme olisi sallinut myös tarkemman pohdinnan lapsen oikeuksien näkö­kulmasta ja muunlaistenkin sääntely­vaihtoehtojen valinnan. Sovittelusta luopumista edistetään nyt varsin tiukasti hallitus­ohjelman kirjauksen mukaisesti[8], vaikka lapsi­vaikutusten arviointi osoittaa, että sillä voi olla myös selkeitä kielteisiä vaikutuksia lapsiin.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että jatkossa hallituksen esityksen vaikutuksia seurataan ja arvioidaan nimen­omaisesti sekä suoraan että välillisesti lähisuhde­väkivallan uhreiksi joutuneiden lasten sekä alaikäisten epäiltyjen näkökulmasta. Vastaavalla tavalla seurantaa ja arviointia on tehtävä sovitteluun edelleen ohjautuvan, asianomistaja­rikoksiin lukeutuvan lähisuhde­väkivallan sovitteluun soveltuvuuden osalta.

Jyväskylässä 12.11.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi