LAPS/76/2021, 7.3.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan laki­valiokunnalle lapsiasia­valtuutetun kertomuksesta edus­kunnalle 2022

Viite: Lakivaliokunta tiistai 08.03.2022 klo 10.00 / K 3/2022 vp / Asiantuntijapyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Lapsiasia­valtuutetun kertomus edus­kunnalle 2022

Lapsiasia­valtuutettu luovutti edus­kunnalle järjestyksessään toisen kertomuksensa toimi­alaltaan 8.2.2022. Kertomus kattaa ajan­jakson 2018–2021, ja se sisältää kuusi lukua, joissa käsitellään suomalaisen yhteis­kunnan kehitystä ja sen lapsi­politiikkaa, 2010-luvulla toteutettuja koulutus­reformeja ja koulutus­politiikkaa, tarkastelu­jaksolla esiin nousseita lapsiin liittyviä erityis­kysymyksiä, lain­säädännön kehitystä, lapsilta ja nuorilta kerättyä tietoa sekä kansallista lapsi­strategiaa.

Eduskuntakertomus osoittaa, että tarkastelu­jaksolla lapsen oikeuksia ovat haastaneet korona­pandemian, ilmasto­nmuutoksen ja syntyvyyden laskun kaltaiset ilmiöt. Yhteis­kunnassa on toteutettu ja toteutumassa lukuisia laajoja uudistuksia, joiden yhteydessä lapsen oikeudet on huomioitu vaihtelevasti. Lapsen edun huomioon ottaminen on edennyt pienin askelin ja vaatii jatkuvaa muistuttamista. Samalla lapset ja nuoret itse haluavat osallistua ja vaikuttaa paitsi omaan elämäänsä myös yhteis­kunnalliseen päätöksen­tekoon.

Lapsiasia­valtuutetun kertomuksen sisältämät ehdotukset toimen­piteiksi

Lapsiasia­valtuutettu esittää eduskunta­kertomuksessa kolme toimen­pidettä lapsen oikeuksien ja hyvin­voinnin kehittämiseksi:

1. Lapsen edun ensi­sijaisuus tulee sisällyttää perustus­lain (731/1999) perusoikeus­säännöksiin.

2. Suomessa tulee käynnistää lastensuojelu­lain kokonais­uudistus.

3. Suomen koulutus­politiikan tieto­pohja ja koulutuksen resurssit tulee jatkossa turvata yli hallitus­kausien sitoutumalla muiden Pohjois­maiden rahoitusta vastaavaan ja selkeästi määriteltyyn rahoitus­tasoon.

Lain­säädännön kehitys tarkastelu­jaksolla 2018–2021

Lapsen oikeuksien sopimus on saatettu Suomessa voimaan lailla jo 30 vuotta sitten. Sopimuksen lain­säädännön alaan kuuluvat määräykset ovat siten suoraan sovellettavaa oikeutta. Yksi YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen keskeisistä täytäntöönpano­toimista on saattaa kansallinen lain­säädäntö yhteen­sopivaksi yleis­sopimuksen määräysten kanssa. Sopimuksen 41 artiklassa myös todetaan, että mikään yleis­sopimuksessa ei vaikuta määräyksiin, jotka edistävät paremmin lapsen oikeuksien toteutumista. Tällaisilla määräyksillä tarkoitetaan sopimus­valtioiden kansallista lain­säädäntöä ja sopimus­valtiota sitovia kansain­välisen oikeuden määräyksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitea on kannustanut sopimus­valtioita säätämään ja täytäntöön­panemaan säännöksiä, joilla edistetään paremmin lapsen oikeuksien toteutumista kuin yleis­sopimukseen sisältyvät määräykset.[1]

Lain­säädännön kehityksen tarkastelu osoittaa, että kansallisen lain­säädännön kehitys on ollut tarkastelu­jaksolla pää­sääntöisesti myönteistä. Lapsen edun ja lapsen oikeuksien huomioon­ottaminen edistyy pienin askelin, vaikkakin se edelleen näkyy useimmiten perinteisessä lapsia koskevassa lain­säädännössä. Tästä eräänä esimerkkinä juuri hyväksytty hallituksen esitys, jolla täsmennettiin oppi­laitosten kurin­pitoa koskevaa sääntelyä, ja samalla lisättiin perusopetus­lakiin, lukio­lakiin sekä ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin säännös lapsen edun ensi­sijaisuuden huomioon­ottamisesta opetusta ja koulutusta suunniteltaessa, järjestettäessä ja siitä päätettäessä.[2]

Tarkastelu­jaksolla on muun muassa kielletty ala­ikäisten avio­liitot, uudistettu lapsen huollosta ja tapaamis­oikeudesta annettu laki, säädetty äitiys­laki sekä valmisteltu uusi vanhemmuus­laki­esitys[3]. Perhevapaa­uudistus hyväksyttiin joulukuussa 2021. Varhaiskasvatus­laki uudistettiin 2018, ja subjektiivinen varhaiskasvatus­oikeus palautettiin 2020. Lisäksi on tarkennettu varhais­kasvatuksen henkilöstö­mitoituksia koskevaa sääntelyä ja lisätty säännökset kolmi­portaisesta tuesta. Oppi­velvollisuuden laajentaminen edistää lapsen sivistyksellisten oikeuksien toteutumista. Lisäksi tarkastelu­jaksolla on kehitetty lapsiin kohdistuvan väkivallan ja kaltoin­kohtelun ehkäisyä laatimalla laaja toiminta­ohjelma, jonka toimeen­pano edistyy monella taholla, myös lain­säädännön tasolla.

Hyvinvointi­alueiden käynnistyminen ja sote-uudistus kokonaisuudessaan tuovat paljon muutoksia lapsia koskevien palvelujen järjestämiseen, joten lainsäädäntö­tasolla on tärkeää kiinnittää erityistä huomioita siihen, että lapsen ja perheet saavat tarvittavat, riittävät ja laadukkaat palvelut oikea-aikaisesti ja lähi­palveluna. Erityisen tärkeää ja kiireellistä on huolehtia lasten ja nuorten mielen­terveys- ja päihde­palvelujen järjestämisestä.

Lapsen oikeus tietoon ja oikeus vaikuttaa omaan terveyden­hoitoonsa nousivat tarkastelu­jaksolla esiin muun muassa Omakanta-palvelun osalta ja korona­rokotusten yhteydessä. Jatkossa on huolehdittava siitä, että lain­säädäntö tukee selkeästi lasten oikeutta päättää hoidostaan kehittyvien valmiuksiensa mukaisesti. Tämä edellyttää myös sitä, että huoltajien oikeudesta ja velvollisuudesta tehdä päätöksiä ja antaa suostumus lapsensa puolesta on säädetty yksi­selitteisesti.[4]

Lain­säädännön osalta on siis tehty paljon, mutta paljon on edelleen tehtävänä. Eduskunta­kertomuksessa on nostettu esiin lain­säädännön puutteita, joita koskevaa valmistelua tehdään jo parhaillaan eri ministeriöissä. Tässä vaiheessa on vielä vaikeaa arvioida, miten ne lopulta vaikuttavat lasten oikeuksien toteutumiseen.

Lainvalmistelussa on erityisesti panostettava lapsi­vaikutusten arviointiin tutkitun tiedon pohjalta ja arvioinnin tulosten huomioon­ottamiseen siten, että lain­säädäntö tukee lapsen edun eli lasten oikeuksien toteutumista parhaalla mahdollisella tavalla. Lain­säädännön tilaa sekä täytäntöön­panoa on arvioitava jatkuvasti myös laki­muutosten voimaan­tulon jälkeen.

Lasten ja nuorten entistä vahvempaa osallistumista lain­säädännön valmistelussa tehtävään vaikutusten arviointiin on lisättävä. Tämä varmistamiseksi on tarpeen kehittää lapsi­vaikutusten arviointia osana lainsäädäntö­prosessia. Kansallinen lapsi­strategia on jo laatinut käsikirjan lapsi­vaikutusten arvioinnista lain­valmistelijoille[5] sekä ohjeistuksen aiheesta hyvinvointi­alueiden päättäjille, nuoriso­valtuustoille ja viran­haltijoille[6]. Lisäksi oikeus­ministeriö parhaillaan valmistelee lain­valmistelun vaikutus­arviointia koskevan ohjeistuksen uudistusta.

Lapsen oikeuksien toteutumisen varmistamiseen on entistä enemmän kiinnitettävä huomiota myös sellaisen lain­säädännön osalta, joka ei koske lapsia suoraan, vaan jolla on välillisiä vaikutuksia lasten arkeen, hyvin­vointiin sekä oikeuksien ja oikeus­turvan toteutumiseen. Se edellyttää, että kaikessa lain­valmistelussa on jollain tasolla tehtävä lapsi­vaikutusten arviointia. Vähimmilläänkin tulisi pystyä osoittamaan, että kyseinen muutos /uudistus ei vaikuta lapsiin mitenkään.

Lapsiasia­valtuutetun ehdotus lapsen edun lisäämisestä perusoikeus­säännöksiin

Vuonna 2011 antamissaan loppu­päätelmissä Suomelle YK:n lapsen oikeuksien komitea piti valitettavana, ettei kansallisessa lain­säädännössä kattavasti viitata lapsen etuun ja ettei peri­aatetta riittävästi ymmärretä tai oteta huomioon lapsiin kohdistuvassa päätöksen­teossa. Komitea kehotti tehostamaan pyrkimyksiä varmistaa, että lapsen edun periaate otetaan asian­mukaisesti huomioon kaikissa lain­säädäntö-, hallinto- ja oikeudenkäynti­menettelyissä sekä kaikissa muissa lapsia koskevassa ja lapsiin vaikuttavissa toimissa ja että sitä sovelletaan niissä johdon­mukaisesti. Myös kaikkien tuomio­istuinten ja hallinto­viranomaisten tulisi perustaa tuomioidensa ja päätöstensä oikeudelliset perustelut tähän peri­aatteeseen.[7] Lapsen etu on yksi yleis­sopimuksen läpi­leikkaavista peri­aatteista. Muut, lapsen oikeus syrjimättömyyteen (2 artikla), oikeus elämään ja kehittymiseen (6 artikla) ja oikeus tulla kuulluksi (12 artikla), on jo huomioitu perustus­lain perus­oikeuksissa.[8]

Jotta lapsen etu tulisi entistä paremmin otetuksi huomioon lain­säädännössä ja kaikessa muussa lapsia koskevassa toiminnassa, kuten lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artikla edellyttää, lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että perustus­lain (731/1999) perusoikeus­säännöksiin lisättäisiin säännös lapsen edun huomioimisesta ensi­sijaisena harkinta­perusteena kaikissa lapsiin kohdistuvissa tai liittyvissä toimissa. Perustus­lain tasolla oleva säännös asettaisi kyseisen velvoitteen samalle tasolle kuin millä muut lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen yleiset peri­aatteet jo ovat.

Lapsen edun peri­aate sisältyy jo moniin lapsia nimen­omaisesti koskeviin säädöksiin, mutta siitä on säädetty vaihtelevasti, eikä sääntely ole kattavaa. Lainvalmistelu­asiakirjat eivät myöskään tue lapsen edun käsitteen ymmärtämistä ja soveltamista käytännön tilanteissa kovinkaan hyvin. Vaikka lapsen oikeuksien sopimus on lakina voimassa, käytännössä ratkaisut tuomio­istuimissa ja viran­omaisten päätökset perustellaan ensi­sijaisesti kansallisella lain­säädännöllä ja lapsen oikeuksien sopimuksen määräyksiä sovelletaan vain satunnaisesti ja harvoin.

Lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen etu on sekä aineellinen oikeus, perustavan­laatuinen tulkinta­periaate että menettely­sääntö.[9] Nimen­omainen perusoikeus­säännös lapsen edusta edellyttäisi siten, että lapsen etu aineellisena oikeutena olisi ensi­sijainen harkinta­peruste kaikissa lapsia suoraan tai välillisesti koskevissa päätöksissä ja muissa toimissa, silloinkin kun substanssi­laissa siitä ei ole erikseen säädetty. Se ohjaisi tulkitsemaan lain­säädäntöä lapsen oikeuksia parhaiten huomioivalla tavalla. Säännös siis velvoittaisi aina arvioimaan lapsen etua (eli käytännössä lapsen oikeuksien toteutumista) suhteessa muihin kussakin tilanteessa ja asia­yhteydessä relevantteihin etuihin ja valitsemaan vaihtoehdon, joka mahdollisimman hyvin varmistaa lapsen oikeuksien toteutumisen.

Kyse ei siis ole siitä, että lapsen etu menisi aina ja kaikkialla muiden etujen edelle, vaan siitä, että lapsen oikeudet tulisi aina kuitenkin otettua huomioon parhaalla mahdollisella tavalla. Lisäksi perusoikeus­säännös lapsen edusta velvoittaisi entistä vahvemmin menettelemään siten, että kaikissa lapsia suoraan tai välillisesti koskevissa päätöksissä ja muissa toimissa tehtäisiin lapsi­vaikutusten arviointi, joka velvoittaisi ja ohjaisi päätöksen­tekoa ja muita toimia.

Lapsen edun käsitettä on usein moitittu epä­määräiseksi ja vaikeaksi soveltaa. YK:n lapsen oikeuksien komitea on yleis­kommenteissaan[10] moni­puolisesti ohjannut lapsen etu -periaatteen tulkintaa ja antanut myös erityisen yleis­kommentin kyseisestä 3(1) artiklasta[11]. Lapsen edusta, sen sisällöstä ja täytäntöön­panosta on julkaistu jo useita tutkimuksia, myös Suomessa.[12] Tutkittua tietoa on siten saatavilla lain­valmistelun sekä lakien täytäntöön­panon tueksi.

Se, miten kyseinen perusoikeus­säännös ja sen perustelut tulisi kirjoittaa, on lainvalmistelu­prosessin eri vaiheissa ratkaistava asia. Esimerkkinä mainittakoon, että Norja lisäsi säännöksen lapsen edusta perustus­lakiin vuonna 2014. Se sisältyy tuolloin perustus­lakiin lisätyn Ihmisoikeus-osion § 104:ään, jossa säädetään myös lapsen ihmis­arvosta, oikeudesta tulla kuulluksi, oikeudesta koskemattomuuteen ja kehitykseen sekä taloudelliseen, sosiaalisen ja terveydelliseen turvallisuuteen. Kyseinen lapsen etu -säännös (§ 104.2) kuuluu seuraavasti: ”Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn”. [13]

Lapsen edun sisällyttäminen perusoikeus­säännöksiin tuo sen entistä näkyvämmäksi, kokonais­valtaisemmaksi ja velvoittavammaksi oikeudeksi. Sillä olisi siten sekä symbolista että käytännön merkitystä. Säännös yksistään ei riitä, vaan säännöksen asema perus­oikeutena tulee näkyä myös täytäntöönpano­toimissa, niin oikeus­käytännössä, viranomais­toiminnassa kuin kaikilla muillakin tasoilla.

YK:n lapsen oikeuksien komitean entinen jäsen, norjalainen Kirsten Sandberg on tätä korostanut artikkelissaan, jossa hän arvioi lapsen etua koskevan säännöksen merkitystä Norjan perustus­laissa: ”The prominent status that the best interests of the child have achieved by being included in the Constitution reinforces the right of children to have their best interests taken into account and the obligation of the State and other actors to do so. Through a more active attitude to the constitutionalisation, the courts and the law-makers, as well as other actors, should emphasise in practice the added value that the higher status has provided.”[14]

Lapsiasia­valtuutetun ehdotus lastensuojelu­lain kokonais­uudistukseksi

Lastensuojelu­lakia on muutettu tarkastelu­jaksolla useampaan kertaan, mm. nostettu jälki­huollon ylä­ikärajaa, säädetty lasten­suojelun henkilö­mitoituksesta ja vahvistettu lapsen oikeutta hyvään kohteluun, huolen­pitoon ja kasvatukseen. Lastensuojelu­lakiin kohdistuu lisäksi vielä valmistelussa olevia muutos­ehdotuksia, jotka pitkälti perustuvat lasten­suojelun vaativan sijais­huollon uudistamis­työryhmän antamiin suosituksiin.[15]

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että ehdotus lastensuojelu­lain kokonais­uudistuksesta ei ole vaihto­ehto tai rinnasteinen tällä hetkellä valmistelussa olevalle lastensuojelu­lain osittais­uudistukselle. Sen edistäminen aika­taulussaan on ensi­arvoisen tärkeää.

Lastensuojelu­lain kokonais­uudistus on perusteltua tulevaisuudessa, ja sen valmisteluun on varattava riittävästi ajallisia, taloudellisia ja osaamisen resursseja. Lastensuojelu­lain uudistaminen ei myöskään yksin korjaa lasten­suojelun rakenteellisia, kuten henkilöstön saatavuuteen liittyviä, tai työn sisältöön, kuten työn­tekijöiden jaksamiseen ja uupumukseen, liittyviä ongelmia, mutta voi parhaimmillaan selkeyttää vastuun­jakoa, lain toimeen­panoa, päätöksen­tekoa ja valvontaa, joissa kaikissa on tällä hetkellä ongelmia.

Lastensuojelu­lain kokonais­uudistuksen päät­avoitteena tulee kuitenkin olla lapsen oikeuksien, lapsen aseman ja lapsen edun edistäminen.

Suomessa lastensuojelu­lain kokonais­uudistukset ovat yhdistyneet koko lapsi- ja perhe­palvelujen kenttää koskeviin paradigma­muutoksiin. Suomen ensimmäistä, vuonna 1936 voimaan tullutta lastensuojelu­lakia valmisteltiin intensiivisesti jo ennen itsenäisyyden aikaa. Lapsia ja perheitä kohtaan verrattain ankara laki oli voimassa aina vuoteen 1984, jolloin Suomeen saatiin kansain­välisesti vertaillen edistyksellinen lastensuojelu­laki (683/1983). 1990-luvun mittavat muutokset, kuten vuoden 1995 perusoikeus­uudistus ja vuoden 2000 maaliskuun alusta voimaan tullut perustus­laki sekä vuonna 1991 ratifioitu YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus johtivat lastensuojelu­lain kokonais­uudistuksen tarpeeseen. Vuonna 2004 alkaneessa uudistus­hankkeessa, jota veti sosiaali- ja terveys­ministeriön perustama Lastensuojelu­lain kokonaisuudistus­työryhmä, tavoitteeksi otettiin, että

1. lasten­suojelu toimii asiakas­lähtöisesti
2. vältetään tilanteet, joissa lapsen etu jää huomioon ottamatta
3. lastensuojelu­lain toimeen­panossa esiintyy mahdollisimman vähän risti­riitoja ja tulkinta­ongelmia.

Vuonna 2008 voimaan tulleen lastensuojelu­lain (417/2007) tavoitteet olivat hyvät, mutta jo pitkään on ollut selvää, että siitä on muodostunut vaikeasti hahmotettava ja hallittava kokonaisuus. Lakia on muutettu 29 kertaa samalla, kun lapsi- ja perhe­palvelujen kokonaisuus sen ympärillä on muuttunut. Repaleinen laki asettaa huomattavia haasteita sekä lain­valmistelijoille että lain­säädännön toimeen­paneville tahoille. Oikeus­kansleri Mikko Puumalainen on vuosi­kertomuksessaan 2019 nostanut esiin useita lasten­suojelun valvontaan, resursseihin ja osaamiseen liittyviä ongelmia ja todennut, että lasten­suojelun sosiaali­työntekijöiden tuen ja ohjauksen tarvetta lisää myös moni­mutkaiseksi ja tulkinnan­varaiseksi koettu sosiaali­huollon lain­säädäntö.[16] Edus­kunnan oikeus­asiamies on toistuvasti nostanut lasten­suojelun yhdeksi kymmenestä keskeisimmästä perus- ja ihmisoikeus­ongelmasta Suomessa, mainiten esimerkiksi lain mahdollistamien rajoitus­toimenpiteiden laillisuuden tulkintaa ja käytäntöjä koskevat ongelmat.[17] Lasten­suojelun työn­tekijät ovat olleet aktiivisia lastensuojelu­lain ja sitä koskevien lakien vahvuuksien ja puutteiden esiin nostamisessa.[18]

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että lastensuojelu­lain uudistaminen on joka tapauksessa ajan­kohtainen muun muassa sosiaali- ja terveyden­huollon uudistuksesta, sosiaaliturva­uudistuksesta, oppilashuolto­lainsäädännön muutoksista, päihde- sekä mielenterveys­lakien ja vammais­lainsäädännön uudistamisista johtuen. Lapsi-, perhe- ja nuoriso­palvelut muodostavat kokonaisuuden, jossa yhden osa-alueen uudistaminen edellyttää koko järjestelmän uudelleen­tarkastelua.

Lasten­suojelu on 2000-luvulla joutunut kantamaan vastuuta kaikkien edellä mainittujen osa-alueiden puutteista ja resurssi­vajeista, ja lasten­suojelun sijais­huoltoon ohjautuu jatkuvasti lapsia, joiden asian­tunteva ja vaikuttava huolenpito toteutuisi toden­näköisesti paremmin joko yhteis­työssä jonkin toisen sektorin kanssa tai kokonaan toisen sektorin sisällä. Samalla kun sektorien siiloutumisesta on pyritty pääsemään eroon ja rajapinta­puhe on korvattu yhdys­pinnoilla, on lapsia ollut yhä helpompi siirtää lasten­suojelun vastuulle. Tilanne on johtanut siihen, että liki kuusi prosenttia jokaisen ikäluokan lapsesta on jossain lapsuutensa vaiheessa sijoitettuna kodin ulkopuolelle, ja tälläkin hetkellä siellä on 1,6 prosenttia suomalaisista lapsista.

Lasten­suojelun avo- ja sijais­huollon kustannukset, 1,2 miljardia euroa, ovat kaksin­kertaiset valta­kunnalliseen pelastus­toimeen verrattuna (458 miljoonaa euroa), 1,5-kertaiset lukio­koulutuksen kustannuksiin verrattuna (823 miljoonaa euroa) ja yhtä suuret kuin syöpä­hoitoihin käytetyt kustannukset. Epä­selvää kuitenkin on, mitä lasten­suojelun palvelulla saadaan aikaan, sillä lasten­suojelun asiakkaina olevien lasten ennusteet ovat muita lapsia huomattavasti heikommat.

Lastensuojelu­lain kokonais­uudistus voisi toimia paradigma­muutoksen moottorina, jonka yhteydessä voitaisiin huolellisesti arvioida lasten­suojelun muutos­tarpeet, vahvistaa lasten­suojelun heikkoa tieto- ja tutkimus­pohjaa, selkeyttää lasten­suojelun suhdetta muihin lapsi- ja perhe­palveluihin, vahvistaa lasten­suojelun valvontaa sekä tukea lasten­suojelun työn­tekijöiden osaamista. Ennen kaikkea uudistuksella voitaisiin kuitenkin saada aikaan lasten­suojelun palvelu­järjestelmä, joka ei enää loukkaa ihmisten perus- ja ihmis­oikeuksia, vaan edistää lapsen oikeuksia, asemaa ja etua samalla, kun lasten perheet tulevat autetuiksi.

Koulutuksen reformit, tieto­pohja ja resurssit

Kertomuksen toinen osa on talous­tieteilijöiden, Elinkeino­elämän tutkimus­laitoksen tutkimus­päällikkö Hanna Virtasen ja Työn ja talouden tutkimus Laboren tutkimus­ohjaaja Hannu Karhusen tarkastelu Suomen koulutus­politiikan muutoksista ja koulutukseen suunnattujen resurssien kehityksestä vuosilta 2017–2021. Analyysissä kirjoittajat kuvaavat keskeisimpiä muutoksia sekä arvioivat niiden vaikutuksia lasten mahdollisuuksiin ja hyvin­vointiin. Samalla he tarkastelevat uudistusten taustalla ollutta tieto­pohjaa sekä sitä, miten uudistusten vaikutuksia on seurattu jälki­käteen.

Keskeisimpiä ajan­jaksolla toteutettuja koulutus­reformeja ovat oppi­velvollisuuden laajentaminen ja maksuton toinen aste, ammatillisen koulutuksen reformi ja uusi lukio­laki, perus­koulun uudistaminen ja erilaiset hankkeet sekä varhais­kasvatuksen uudistukset.

Oppi­velvollisuuden laajentaminen ja maksuton toinen aste perustuvat tutkijoiden mukaan kansain­väliseen tutkimukseen ja suomalaisilla aineistoilla tehtyihin analyyseihin. Uudistuksella tartutaan merkittävään koulutus­poliittiseen haasteeseen eli siihen 15 prosenttiin nuorista, jotka jäävät vaille perus­koulun jälkeistä tutkintoa. Tarkastelussa todetaan, että uudistus voi parantaa eri taustoista tulevien nuorten tasa-arvoa, mutta vasta aika näyttää, miten se vaikuttaa nuorten osaamiseen ja koulutus­tasoon. Suurin riski reformin onnistumisen kannalta liittyy uudistuksen rahoitukseen ja aikatauluun, sillä uudistus aiheuttaa kouluissa ja kunnissa merkittävän paljon työtä. On tärkeää, että uudistusta resursoidaan riittävästi ja huomioidaan, että uudistuksen myötä koulutuksen piiriin tulee nuoria, jotka tarvitsevat huomattavan määrän tukea.

Ammatillisen koulutuksen erittäin laaja reformi, jossa uudistettiin mm. tutkinto- ja järjestäjä­rakenteita sekä koulutuksen rahoitusta ja ohjausta, toteutettiin samalla, kun ammatilliseen koulutukseen suunnattiin merkittävät meno­leikkaukset. Uudistuksessa haluttiin lisätä työpaikoilla tapahtuvaa oppimista. Tutkimukset kuitenkin osoittavat, ettei työpaikoilla ole tähän tarvittavaa ajallista eikä pedagogista resurssia ja oppilaat jäävät hyvin puutteelliselle ohjaukselle. Talou­stieteellinen tutkimus osoittaa, että työ­paikoilla oppiminen voi johtaa heikompaan suoriutumiseen pitkällä aika­välillä, sillä yleis­sivistävä ja teoreettinen osaaminen luovat paremmat mahdollisuudet osaamisen päivittämiseen myöhemmin. Uudistus ei siis perustunut tutkimukseen, se toteutettiin kiireessä ja sen vahingolliset vaikutukset kohdistuvat haavoittuvassa asemassa oleviin nuoriin, joita ammatillisessa koulutuksessa on runsaasti.

Uuden lukio­lain merkittävin muutos ovat oppilaan oikeuden vahvistaminen opinto-ohjaukseen ja erityis­opetukseen. Lukio­lain muutokset ovat kannatettavia, mutta vaikeasti seurattavia uudistuksia, koska tieto­pohjaa opinto-ohjauksesta ja erityis­opetuksesta lukioissa ei ole riittävästi.

Perus­koulun uudistukset ja hankkeet eivät ole perustuneet tutkimus­kirjallisuuteen, vaan niitä on toteutettu reaktioina oppilaiden heikentyneeseen osaamiseen. Esimerkiksi Uusi peruskoulu -ohjelma (2015–2018) perustuu hankkeisiin ja kokeiluihin, joista ei ole tuotettu luotettavaa lapsi­vaikutusten arviointia. Esimerkiksi Opettajankoulutus­foorumi käyttää merkittäviä resursseja, mutta sen vaikutuksia lapsiin ei ole arvioitu lainkaan. Perus­opetuksessa on uusittu myös opetus­suunnitelmia, joilla pyritään luomaan yhtenäistä pohjaa ja lisäämään koulutuksen tasa-arvoa. Vastuu opetus­suunnitelmien toteuttamisesta on kuitenkin paikallinen ja ohjauksen teksti­muoto niin ympäri­pyöreä, että se jättää paljon tulkinnan­varaa. Yleisesti ottaen on todettava, että hanke­muotoinen uudistaminen on ollut katkonaista, vie aikaa ja resursseja ja voi siten jopa heikentää opetuksen laatua. Lapsiasia­valtuutetun näkö­kulmasta vakavin ongelma on, etteivät uudistukset ole perustuneet tutkimukselle eikä niistä ole tehty lapsi­vaikutusten arviointia.

Varhais­kasvatuksessa uudistukset ovat keskittyneet perumaan vuosien 2015–2016 päätöksiä, joissa lasten subjektiivista oikeutta varhais­kasvatukseen supistettiin 20 tuntiin viikossa ja ryhmä­kokoja kasvatettiin. Uudistukset perustuivat edellisistä ratkaisuista saatuihin negatiivisiin kokemuksiin ja lapsen oikeuksiin sekä lasten väliseen tasa-arvoon. Henkilöstö­mitoituksen vaikutuksen arviointia vaikeuttaa henkilöstö­pula, joka toden­näköisesti tulee entisestään vaikeutumaan, kun uusi varhaiskasvatus­laki on nostanut henkilöstön pätevyys­vaatimuksia. Henkilö­kunnan suuri vaihtuvuus ja vajaa miehitys vaikuttavat lapsiin negatiivisesti.

Varhais­kasvatuksessa käynnissä oleva kaksi­vuotisen esiopetuksen laajennuksen kokeilu on tutkijoiden mukaan malli­esimerkki siitä, miten koulutuksen reformeja tulisi toteuttaa tutkimukseen ja kokeiluun perustuen. Ongelmana on, ettei esi­opetuksen vaikutuksista ole saatavilla tutkimustietoa. Lapsiasia­valtuutettu onkin vaatinut, että kaksi­vuotisen esiopetuksen kokeilusta tehdään jatkuvaa lapsi­vaikutusten arviointia.

Koulutuksen resurssien kehityksestä tutkijat toteavat, että Suomi on Venäjän, Kreikan ja Slovenian kanssa ainoita OECD-maita, joissa koulutuksen resurssit vähenivät vuosina 2012–2018. Tilannetta on yritetty korjata, mutta kiinni kurottavaa on paljon. Koulutuksen tilannetta vaikeuttaa edelleen käynnissä oleva covid-19-pandemia, jonka vaikutukset ovat kohdentuneet etenkin haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.

Lopuksi tutkijat toteavat, että koulutus­politiikan päätöksillä voi olla myös haitallisia eli kontra­produktiivisia vaikutuksia, joiden riskejä voitaisiin vähentää riittävällä tutkimus- ja tieto­pohjalla, uudistusten vaiheittaisella toimeen­panolla ja kokeiluilla, uudistusten riittävällä resursoinnilla ja laadukkailla jälki­arvioinneilla.

Lapsiasia­valtuutettu esittää tutkijoiden puheenvuoron pohjalta, että Suomen olisi sitouduttava riittävään koulutuksen tieto­pohjan ja koulutus­poliittisten resurssien tasoon, jonka tulisi olla muiden Pohjois­maiden tasolla.

Jyväskylässä 7.3.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies