LAPS/43/2022, 30.5.2022

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan liikenne- ja viestintä­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi ajokortti­lain muuttamisesta

Viite: Liikenne- ja viestintä­valiokunta tiistai 31.5.2022 klo 12.00 / HE 70/2022 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (ei saavutettava) (pdf)

Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ajokortti­lakia, ja sen tarkoituksena on edistää nuorten kuljettajien liikenne­turvallisuutta. Esityksessä luovuttaisiin liikenne- ja viestintä­viraston poikkeuslupa­menettelystä, jossa 17-vuotiaalle voidaan kokonais­harkinnan perusteella myöntää poikkeus­lupa henkilö­auton kuljettamiseen oikeuttavan ajo­kortin suorittamista varten. Lisäksi luovuttaisiin ammatillisessa kuljettaja­koulutuksessa opiskelevien poikkeuksesta henkilö­auton ja henkilö­auton vetämän ajoneuvo­yhdistelmän kuljettamiseen oikeuttavan ajokortin saamiseksi 17-vuotiaana.

Jatkossa 17-vuotias voisi huoltajan suostumuksella saada B-luokan rajoitetun ajo-oikeuden, joka ei olisi voimassa kello 00-05. B-luokan rajoitettu ajo-oikeus oikeuttaisi kuljettamaan vain yhtä matkustajaa. Rajoitukset olisivat voimassa siihen asti, kun kuljettaja täyttää 18 vuotta. Seuraamuksena rajoituksen vastaisesti ajamisesta kuljettaja voitaisiin tuomita sakkoon ja määrätä ajo­kieltoon. Kuljettajan tulisi käyttää autoon kiinnitettävää ala­ikäisen kuljettajan tunnusta ja seuraamukseksi velvoitteen rikkomisesta tulisi liikenne­virhemaksu.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

  • Lapsiasia­valtuutettu ei kannata poikkeuslupa­menettelystä luopumista. Menettelyn kehittäminen voi olla kuitenkin tarpeen.
  • B-luokan rajoitetun ajo-oikeuden käyttöön­otto ehdotetulla tavalla voi tosi­asiallisesti heikentää nuorten liikenne­turvallisuutta, kun nuorten kokemattomien kuljettajien määrä kasvaa.
  • Jos ehdotetut muutokset tehdään, on niiden toimeen­panon seuranta käynnistettävä välittömästi. Myös lasten ja nuorten mieli­piteiden selvittäminen ja huomioon­ottaminen on välttämätöntä.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Hallituksen esityksen tarkoituksena ja tavoitteena on edistää nuorten kuljettajien liikenne­turvallisuutta. Pääosin ehdotukset koskevat 17-vuotiaita, jotka ovat määritelmällisesti lapsia. Heitä siis suojaavat YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa vahvistetut oikeudet.

LOS 6 artiklan mukaan lapsella on oikeus elämään ja henkiin­jäämisen sekä kehittymisen edellytyksiin mahdollisimman täysi­määräisesti. Lapsella on myös oikeus parhaaseen mahdolliseen terveyden­tilaan (24 artikla), jonka takaaminen edellyttää muun muassa sitä, että lapset ja heidän vanhempansa saavat tietoa onnettomuuksien ehkäisystä ja tukea siihen, että he osaavat tiedon perusteella myös toimia oikein (24 artikla 2. e -kohta). LOS 5 artiklan ja kansallisen lain­säädännön mukaan (erit. laki lapsen huollosta ja tapaamis­oikeudesta 361/1983) vastuu lapsen kasvusta, kehityksestä ja hyvin­voinnista on ensi­sijaisesti vanhemmilla (tai muilla huoltajilla). Valtion tehtävänä on huolehtia siitä, että vanhemmilla on edellytykset huolehtia tästä tehtävästään ja tukea erilaisin, myös lain­säädännöllisin keinoin lasten turvallisuutta ja hyvin­vointia.

Kaikessa lasta koskevassa päätöksen­teossa ja muissa toimissa on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu (LOS 3.1). Lapsilla on myös oikeus kertoa mieli­piteensä itseään koskevissa asioissa ja saada ne huomioon­otetuiksi ikänsä ja kehitys­tasonsa edellyttämällä tavalla (LOS 12). Lapsen kuuleminen on oleellinen osa lapsen edun määrittelyä.[1]

Sujuvalla liikkumisella tuetaan lasten ja nuorten aktiivista osallistumista. Se osaltaan lisää muun muassa mahdollisuuksia koulun­käyntiin nuorelle mieluisassa paikassa (LOS 28 ja 29) sekä osallistumisen itseään kiinnostaviin harrastuksiin ja muuhun vapaa-ajan toimintaan (LOS 31). Erityisesti tämä korostuu kaupunkien ulko­puolella asuvien lasten kohdalla, joissa väli­matkat voivat olla pitkiä. Ensi­sijaisesti lasten oma­ehtoista liikkumista tulisi tukea lisäämällä julkista liikennettä ja huolehtimalla siitä, että lasten koulut ja harrastukset ovat heidän lähi­ympäristössään. Omalla autolla kulkeminen voi jossain tilanteissa kuitenkin olla ainoa keino päästä paikasta toiseen. Tässä on kyse myös lasten yhden­vertaisuuden varmistamisesta (LOS 2).

Lapsen edun määrittely ja toteutuminen edellyttää, että päätöksien ja muiden toimien yhteydessä tehdään lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi eli arvioidaan, miten ne vaikuttavat lapsen oikeuksien toteutumiseen ja miten parhaiten voitaisiin varmistaa lapsen oikeuksien mahdollisimman täysi­määräinen toteutuminen.[2]

Ajokortti­lain muutos­ehdotuksia arvioitaessa on tehtävä punnintaa erityisesti nuorten turvallisuuden ja terveyden varmistamisen ja nuorten oma­ehtoisen ja itsenäisen liikkumisen mahdollistamisen välillä. Vaikutus­arvioinnin ja valittavien sääntely­vaihtoehtojen tulee perustua tutkittuun tietoon. Näin ei valitettavasti ole tässä yhteydessä ainakaan täysin tapahtunut. Hallituksen esityksessä todetaan muun muassa, että tutkimus­tietoa on ollut vain rajallisesti käytettävissä ja ajokortti­lain seuranta­tutkimus liikenne­turvallisuudesta ei myöskään ole ollut käytettävissä (s. 10).

Liikenne­turvan toimitus­johtaja Pasi Anteroinen on todennut, että ala­ikäisten päästäminen auton rattiin on karhun­palvelus nuorille: poikkeus­luvalla 17-vuotiaana ajo­kortin saaneiden kuljettajien aiheuttamissa kuolon­kolareissa kuoli viime vuonna kymmenen ihmistä. Kun nuoria kuljettajia verrataan koko väestöön, riski kuolla liikenne­onnettomuudessa on kaksin­kertainen. Kaikista henkilö­autossa kuolleista viidennes ja loukkaantuneista yli neljäs­osa oli 15–24-vuotiaita. Traficomin selvityksen mukaan 17-vuotiaat syyllistyivät lähes kaksi kertaa useammin ajo­kieltoon johtaviin liikenne­rikkomuksiin kuin 18-vuotiaat[3].

Suomi on nuorten liikenneturvallisuus­kehityksessä kymmenen huonoimman Euroopan maan joukossa. Liikenne­turvallisuuden eurooppalainen asiantuntija­organisaatio European Transport Safety Council (ETSC)[4] suositteleekin, ettei ajokortti-ikää lasketa. Anteroinen toteaa viisaasti, ettei lasten aivojen kehitystä voi nopeuttaa.[5]

Lapsiasia­valtuutettu arvioi seuraavassa hallituksen esitystä näistä lähtö­kohdista ja keskittyen rajoitetun ajo-oikeuden myöntämiseen 17-vuotiaille. Muihin hallituksen esityksen ehdotuksiin, joilla pyritään liikenne­turvallisuuden parantamiseen, ei lapsiasia­valtuutetulla ole huomauttamista.

Poikkeuslupa­menettelystä luopuminen

Lapsiasia­valtuutettu ei kannata 17-vuotiaiden B-luokan ajokortin poikkeuslupa­menettelystä luopumista. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan on epäselvää, parantaisiko poikkeus­menettelyn tilalle tuleva esityksen mukainen ehdotus nuorten liikenne­turvallisuutta. Tähän vaikuttaa se, että B-luokan rajoitetun ajo-oikeuden myöntäminen ilman tarve­harkintaa lisäisi toden­näköisesti nuorten kuljettajien määrää liikenteessä. Vaikka muutos siirtäisi osan nuorista käyttämään henkilö­autoa turvattomampien mopojen, mopo­autojen ja kevyt­moottoripyörien sijaan, kuljettajien määrän kasvu yksistään voi lisätä liikenne­kuolemia ja -vammautumisia.

Vuonna 2018 tehdyt muutokset, joilla poikkeuslupa­kriteereitä kevennettiin, ovat lisänneet poikkeuslupa­hakemusten määrää. Se on johtanut lupa­käsittelyn ruuhkautumiseen. Hallituksen esityksessä todetaan, että hakemusten määrä on kolmin­kertainen verrattuna siihen, mitä arvioitiin, kun muutosta valmisteltiin (s. 74). On selvää, että luvan saamisen viivästyminen, kun yli­päätään lupaa haetaan käytännössä vain vuodeksi, on kohtuutonta nuoren näkö­kulmasta. Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin katsoo, että on kyseen­alaista pelkästään lupa­käsittelyn resursointi­ongelmien vuoksi tehdä lain­säädäntöön muutoksia, jotka voivat lisätä entisestään lasten ja nuorten loukkaantumisia ja kuolemia liikenteessä. Ennemminkin olisi harkittava toimen­piteitä, joilla lupa­käsittelyä voitaisiin sujuvoittaa ja nopeuttaa.

Nuorten liikenne­turvallisuutta voitaisiin myös parantaa tiukentamalla poikkeus­luvan myöntämisen edellytyksiä. Ne voitaisiin rajoittaa esimerkiksi vain opiskeluun, työn­tekoon ja säännölliseen harrastamiseen liittyviin syihin, jotka nykyiselläänkin mainitaan mahdollisina syitä ajokortti­lain 97 §:n mukaan. Myös erityisen painavat perheeseen liittyvät syyt olisi mahdollisesti tarve säilyttää. On selvää, että tällaiset erityiset edellytykset kuormittavat sekä ajo­luvan hakijaa että lupa­hakemusten käsittelyä, mutta toisaalta ne ovat myös juuri niitä perusteltuja syitä, miksi täysi-ikäisen ajo-oikeudesta tulisi ylipäätään poiketa. 

Jos vaikutusten arvioinnissa todetaan, että näillä keinoin ei saavuteta tavoitetta nuorten liikenne­turvallisuuden parantamiseksi (huomioiden myös mm. lupa­käsittelyyn tarvittavat kohtuulliset resurssit), on mahdollista lisäksi säätää esimerkiksi hallituksen esityksessäkin ehdotetuista ajo-oikeuden rajoituksista yöaikaan ja matkustajien määrän rajoittamisesta. Tosin näiden valvontaan liittyy myös haasteita, kuten jäljempänä seuraavassa kohdassa toteamme.

B-luokan rajoitetun ajo-oikeuden myöntäminen

Esityksessä ehdotetaan, että 17-vuotiaille myönnettävää ajo-oikeutta rajoitettaisiin siten, että ajo-oikeus ei olisi voimassa öisin klo 00-05 ja kyydissä voisi olla vain yksi henkilö kuljettajan lisäksi. Hallituksen esityksen mukaan rajoitukset vähentäisivät sekä 17-vuotiaiden onnettomuus­riskiä että samassa onnettomuudessa loukkaantuneiden määrää, vaikka rajoituksia ei noudatettaisikaan täydellisesti (s. 31).

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ajo-oikeuden rajoittaminen yöaikaan on perusteltu ehdotus. Myös matkustaja­määrän rajoittaminen on lähtö­kohtaisesti perusteltua. Hallituksen esityksessä on katsottu, että tarkoituksena ei ole mahdollistaa 17-vuotiaan toimimista toisen kuljettajana (s. 22). Siinä todetaan myös, että kielteisenä vaikutuksena olisi, että useampi nuori ei voisi kulkea 17-vuotiaan kyydissä kouluun (s. 33). Ehdotus koskisi myös saman perheen lapsia. On ymmärrettävää, että sen valvominen, ovatko lapset saman perheen jäseniä, voi olla ongelmallista, mutta rajoitus voi vaikeuttaa paljonkin syrjä­seudulla asuvien perheiden arkea. Yksi kerrallaan sisarusten kyyditseminen kouluun ei toden­näköisesti myöskään ole tosi­asiallisesti mahdollista ajallisesti eikä myöskään järkevää esimerkiksi ilmasto­syistä.

Jos poikkeuslupa­menettelystä luovutaan, on nuorten liikenne­turvallisuutta parannettava muilla keinoin. Esityksen ehdotus rajoituksista voi olla yksi keino, mutta siihen liittyy myös ongelmia. Jo esille nostettu nuorten, kokemattomien kuljettajien määrän kasvu poikkeuslupa­menettelystä luopumisen seurauksena on yksi mahdollinen liikenne­onnettomuuksia lisäävä tekijä.

Toinen selkeä ongelma on ehdotettujen rajoitusten noudattamisen valvonta. Poliisin resurssit liikenteen valvonnassa ovat vähentyneet viime vuosina.[6] Painopiste­alueet poliisin liikenne­valvonnassa ovat nopeus­valvonta, törkeät liikenne­turvallisuuden vaarantamiset, ratti­juopumukset, turvalaite­valvonta ja raskaan liikenteen valvonta.[7] Paino­pisteiden mukainen valvonta kohdistuu luonnollisesti myös nuoriin kuljettajiin, mutta jos nuorten kuljettajien määrä esityksen mukaisen ehdotuksen myötä kasvaa, nuorten kuljettajien rajoitetun ajo-oikeuden noudattamisen valvontaan on myös kohdistettava riittävät resurssit. Jos kiinni­jäämisen riski on hyvin pieni, motivaatio rajoituksen noudattamiselle voi olla varsin heikko, eikä muutoksella tulla saavuttamaan sille asetettuja tavoitteita.

Rajoitetun ajo-oikeuden myöntäminen huoltajan suostumuksella

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että rajoitettua ajo-oikeutta haettaisiin yhden huoltajan suostumuksella. Tätä perusteellaan sillä, että kyse ei ole sellaisesta lapsen huollosta ja tapaamis­oikeudesta annetussa laissa (361/1983, 5 §) tarkoitetusta asiasta, johon tarvittaisiin molempien huoltajien suostumus.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kyse on asiasta, jolla voi olla merkittävä vaikutus lapsen tulevaisuuden kannalta, joten molempien huoltajien suostumus olisi tarpeen. 

Kuten hallituksen esityksestä käy ilmi, kyseessä olevan sääntelyn tarkoituksena on parantaa nuorten liikenne­turvallisuutta ja ehkäistä nuorten liikenne­onnettomuuksia. Lapsen oikeus elämään ja mahdollisimman hyvään terveyden­tilaan ovat keskeisiä lapsen ihmis­oikeuksia. Siten niihin liittyvät päätökset ovat myös merkittäviä lapsen tulevaisuuteen vaikuttavia kysymyksiä.

Vähintäänkin ajokortti­laissa tulisi ottaa kantaa siihen, miten toimitaan, jos toinen huoltaja vastustaa ajo-oikeuden myöntämistä. Nyt esityksen mukaan oletetaan, että suostumuksen antava huoltaja on keskustellut asiasta toisen huoltajan ja lapsen kanssa. Tätä ei erikseen ilmeisesti ole tarkoitus varmistaa. Luvan myöntämistä vastustava huoltaja voi joka tapauksessa itse ilmoittaa lupa­viranomaiselle vastustuksensa, ja tämän huomioon­ottamiseen tulee myös varautua.

 Nuorten kuuleminen

Hallituksen esityksen mukaan nuoria on pyritty tiedottamaan eri tavoin sosiaalisessa mediassa ja lainsäädäntö­hanketta on esitelty myös Nuorten parlamentille. Toisaalta esityksessä todetaan, että valmistelun tukena on ollut rajallisesti tutkimus­tietoa ja ehdotukset perustuvat pitkälti virkamies­arvioihin (s. 10). Esityksestä ei käy ilmi, että valmistelussa olisi mitenkään hyödynnetty nuorten mieli­piteitä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että asiassa kuultaisiin nuoria, erityisesti n. 15-17-vuotiaita, joita muutos koskee lähi­tulevaisuudessa tai nyt. Nuorten liikkumis­tarpeet ovat luonnollisesti hyvin erilaisia ja moninaisia, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan (s. 74), mutta toisaalta on kyse yhden vuoden voimassa olevasta luvasta.

Nuorten mieli­piteet keinoista, joilla liikenne­turvallisuutta parannetaan, mutta myös mieli­piteet henkilöauto­liikenteen vaikutuksista ilmaston­muutokseen, julkisen liikenteen lisäämisestä tai vaikkapa siitä, tulisiko koulu­verkko säilyttää sen laajuisena, että nuorilla olisi mahdollisuus liikkua kodin ja koulun väliä muilla keinoin, ovat tärkeä osa vaikutusten arviointia, jonka pohjalta esityk­sessä ehdo­tettuja muutoksia tulisi harkita.

Jyväskylässä 30.5.2022

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies


[1] YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 14 lapsen edun ensisijaisuudesta, kohdat 43-45, verkossa https://lapsiasia.fi/yleiskommentit.

[2] Yleiskommentti nro 14, kohta 99.

[3] Tämä todetaan myös hallituksen esityksessä, s. 5.

[4]  European Transport Safety Council. Reducing road deaths among young people (PIN Flash 41). https://etsc.eu/reducing-road-deaths-among-young-people-pin-flash-41/

[5] Anteroinen, Pasi (2020). Alaikäisten päästäminen auton rattiin on karhunpalvelus nuorille. Vieraskynä 10.12.2021. Helsingin Sanomat. https://www.hs.fi/mielipide/art-2000008452237.html

[6] Tuloksellisuustarkastuskertomus. Poliisin liikennevalvonta. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 5/2019, s. 4 (Tarkastusviraston kannanotot); Timo Kietäväinen, Lasse Oulasvirta ja Roope Uusitalo. Selvitys poliisin määrärahojen käytöstä ja määrärahojen riittävyyteen liittyvistä tekijöistä. Sisäministeriön julkaisuja 2022:24 (http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-324-593-8), s. 97.