Lapsiasiavaltuutetun vastauksia perusopetuslain ja koulunkäynnin tuen muutostarpeita koskevaan kyselyyn

 

Viite: VN/15490/2021-OKM-1, 7.6.2021

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista.  Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu tarkastelee muutostarpeita yleissopimuksen näkökulmasta.

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun vastauksia perusopetuslain ja koulunkäynnin tuen muutostarpeita koskevaan kyselyyn (pdf)

 

Kysely perusopetuslain oppimisen ja koulunkäynnin tuen muutostarpeista 

Kysely on kohdennettu keskeisille muutoksenhakuviranomaisille, laillisuusvalvojille sekä erityisvaltuutetuille. Esi- ja perusopetuksen oppimisen ja koulunkäynnin tuen lainsäädännön valmistelua varten opetus- ja kulttuuriministeriö pyytää lausunnonantajilta ratkaisukäytäntönsä myötä syntyviä huomioita asioista, jotka oppimisen ja koulunkäynnin tuen sääntelyssä tulisi ottaa huomioon, esimerkiksi: 

• perusopetuslain oppimisen ja koulunkäynnin tukea sekä siihen liittyvää muuta lainsäädäntöä koskeva viranomaisten soveltamiskäytäntö, laillisuusvalvojien keskeisimmät huomiot sekä tuomioistuinten oikeuskäytäntö 
• yhteiskunnassa ja muussa lainsäädännössä tapahtuneet muutokset kolmiportaisen tuen säätämisen jälkeen 
• tehostetun tuen aloittamiseen käsittelyyn ja erityisen tuen päätöksiin sekä tuen asiakirjoihin liittyvä sääntely 
• perusopetuslain (1216/2020) 26 §:n mukaisen lasten perusopetuksen suorittamiseen säädetty aika suhteessa oppivelvollisuuden laajentumiseen 
• perusopetuslain 18 §:n mukaisten erityisten opetusjärjestelyiden muutostarpeiden arviointi 
• perusopetuksen oppiaineen oppimäärän yksilöllistämiseen ja opetuksesta vapauttamiseen liittyvät huomiot 
• mahdolliset oikeussuojaan liittyvät huomiot hallinnollisessa menettelyssä ja päätöksenteossa 
• muut huomiot.

Lisäksi on pyydetty mahdollisuuksien mukaan esittämään myös yksityiskohtaisia ja konkreettisia ehdotuksia siitä, miten perusopetuslain mukaisen oppimisen ja koulunkäynnin tuen sääntelyä tulisi uudistaa.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutetun toimivaltaan ei kuulu yksittäisten tapausten käsittely ja ratkaiseminen, joten myöskään ratkaisukäytäntöä ei toiminnassa synny. Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon siten, että lasten oikeudet, asema ja hyvinvointi tulee entistä paremmin turvatuksi. Tässä työssään lapsiasiavaltuutettu nojaa erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen, jonka toteutumisen edistäminen on yksi lapsiasiavaltuutetun lakisääteisistä tehtävistä. Lapsiasiavaltuutetun tehtävistä säädetään lailla lapsiasiavaltuutetusta (1221/2004).

Näin ollen lapsiasiavaltuutettu esittää seuraavassa joitain huomioita yleisellä tasolla oppimisen ja koulukäynnin tuen kehittämistarpeista, joita toimiston työssä on havaittu vaikuttamistyön yhteydessä. Erityisesti nojaamme näkemyksiin, joita olemme saaneet tapaamisissa lasten ja nuorten kanssa.  Huomautamme, että kyse ei ole tyhjentävästä listauksesta. Lapsiasiavaltuutettu ottaa myöhemmin kantaa mahdollisesti ehdotettaviin lakimuutoksiin normaalin lausuntokäytännön mukaisesti.

Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että oppisen ja koulukäynnin tuen kehittämisessä otetaan huomioon sekä lapsen oikeuksien sopimuksen että vammaissopimuksen (YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista SopS 26–27/2016) asettamat oikeudet kaikille lapsille ja erityisesti tuen tarpeessa oleville lapsille. Yleissopimusten täytäntöönpanoa ohjaavat ja valvovat YK:n lapsen oikeuksien komitea (LOS-komitea) sekä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksien komitea (CRPD-komitea) ovat antaneet lukuisia yleiskommentteja, joita tulee hyödyntää kehittämistyössä. Myös komiteoiden asiaan liittyvä ratkaisukäytäntö on huomioitava.

Alla esitettävät lapsiasiavaltuutetun sekä lasten ja nuorten näkemykset saavat tukea myös kyseisten komiteoiden yleiskommenteista.
 

Inkluusiosta

Velvollisuus järjestää inklusiivista opetusta perustuu sekä lapsen oikeuksien sopimukseen (mm. 23 artikla) että vammaissopimukseen (24 artikla). Vamman kanssa elävillä lapsilla on yhdenvertainen oikeus koulutukseen yhdessä muiden lasten kanssa, eikä heitä tule sulkea sen ulkopuolelle vammaisuuden perusteella. Heitä varten on tehtävä heidän yksilöllisten tar­peidensa mukaiset kohtuulliset mukautukset. YK:n lapsen oikeuksien komitean näkemyksiä inklusiivisesta opetuksesta on kuvattu muun muassa komitean yleiskommentissa nro 9 (2006) vammaisten lasten oikeuksista (erityisesti kohdat 66-67).  Vammaissopimuksen täy­täntöönpanoa valvovan komitean yleiskommentti nro 4 (2016) käsittelee inklusiivista ope­tusta.

CRPD-komitean valitusratkaisu vuodelta 2017 (CRPD/C/23/D/41/2017) nostaa esiin monia haasteita, joita tuen tarpeessa olevat lapsen kohtaavat opetuksessa myös Suomessa. Ratkai­sussaan CRPD-komitea totesi, että Espanjan valtio oli epäonnistunut vammaissopimuksen mukaisten oikeuksien toteuttamisessa, koska lapsen yksilöllisiä tarpeita ei ollut huomioitu opetuksessa riittävästi eikä kohtuullisten mukautusten mahdollisuutta selvitetty perusteelli­sesti. Kyseisessä tapauksessa lapsen hankaluudet osallistua yleisopetukseen johtuivat psyko­login mukaan tuen puutteesta sekä syrjivästä ja vihamielisestä ympäristöstä. Oli myös käynyt ilmi, että opettaja oli kohdistanut lapseen väkivaltaa. Komitea totesi ratkaisussaan, että yk­sittäistapaus kuvastaa laajemminkin sopimusvaltiossa vallitsevaa vamman kanssa elävien lasten järjestelmällistä poissulkemista yleisopetuksesta ja edellytti, että sopimusvaltiossa ryhdyttäisiin toimiin segregaation eliminoimiseksi.

Samankaltaisista haasteista ovat kertoneet muun muassa lapset ja nuoret lapsiasiavaltuute­tun kanssa käymissään keskusteluissa. Lapsiasiavaltuutettu on tavannut muun muassa eri­tyisen tuen piirissä olevia alakouluikäisiä oppilaita ja ammattiin opiskelevia toisen asteen opiskelijoita syksyllä 2020 ja yläkouluikäisiä oppilaita keväällä 2021. Lasten tapaamissa on noussut esiin koulussa tapahtuva kiusaaminen, jota esiintyy varsin yleisesti. Lasten näke­myksenä on, että kiusaamiseen ei puututa riittävästi eikä heitä kuunnella ja oteta tosissaan riittävästi. Tukea tarvitsevat lapset kohtaavat usein kouluympäristössä ulossulkemista, jota voi olla vielä vaikeampi havaita kuin suoranaista kiusaamista.

Nuoret neuvonantajat -tapaamisissa valtaosa erityiskoulussa opiskelevista nuorista kertoi olevansa tyytyväisiä omiin erityiskouluihinsa juuri siitä syystä, että kiusaamista ei näissä pai­koissa heidän mukaansa esiinny. Toisaalta erityiskoulu myös eristää nuoret monista ikätove­reistaan, ja jotkut heistä olisivat halunneet yleisopetuksen kouluun, koska heidän sisaruk­sensa tai kaverinsa olivat siellä. Hyvä ilmapiiri ja kiusaamattomuus ovat kiinni opetuksen ja tuen resursseista, ja niitä tuleekin kohdentaa yleisopetuksen kouluihin, jotta inkluusio mah­dollistuu. Hyvä yhteishenki ja positiivinen oppilaskulttuuri ovat toimivia keinoja ehkäistä kiusaamista ja ulossulkemista, mutta niiden luominen on koulun aikuisten vastuulla. Hyvä ilmapiiri syntyy pienistä asioista kuten kaikkien tervehtimisestä, kuulumisten kysymisestä ja mukaan ottamisesta. On myös tärkeää, että kouluympäristössä tunnistetaan oppilaan vah­vuudet sen sijaan, että keskitytään vain hänen tuen tarpeeseensa.

Muun muassa näistä lasten ja nuorten kanssa käydyistä keskusteluista voidaan päätellä, että yhtenä keskeisenä ongelmana inklusiivisen opetuksen järjestämisessä on puutteelliset ope­tus- ja tukihenkilöstön resurssit sekä muun muassa liian suuret ryhmäkoot. Inklusiivisen opetuksen järjestäminen edellyttää kunkin oppilaan yksilöllisten tukitarpeiden selvittämistä. Riittävä resurssointi on varmistettava sekä lainsäädännöllä että koulutuksen rahoituksen pit­käjänteisellä turvaamisella.  Koulutuksen määrärahoista leikkaaminen ja inklusiivinen koulu ovat keskenään ristiriitaisia tavoitteita. Lisäksi on huolehdittava siitä, että kaikilla esi- ja pe­rusopetuksessa työskentelevillä aikuisilla on riittävät tiedot ja ammattitaito toteuttaa (oman tehtävänkuvansa mukaisesti) inklusiivista opetusta.

Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että inklusiivisen opetuksen järjestäminen edellyttää lisäksi oppilaitoksen käytäntöjen ja ajattelutapojen muuttamista oppilaiden yhdenvertaisuuden sekä muiden oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi. Tämä tulee ulottaa kaikkeen kou­lussa tapahtuvaan toimintaa. On esimerkiksi huolehdittava siitä, että tuen tarpeessa olevat lapset pääsevät mukaan aamu- ja iltapäivätoimintaan sekä muuhun koulussa toteutettavaan harrastustoimintaan myös yhdessä muiden lasten kanssa. Koulun yhteisöllisyyden muodos­tumisessa on otettava huomioon kaikki lapset.

 

Yleinen tuki ja tehostettu tuki

On myös huomioitava, että kaikessa oppimisen tuen järjestämisessä ei ole nimenomaisesti kyse inklusiivisesta opetuksesta. Kolmiportaisen tuen ensimmäisellä portaalla, perusopetus­lain 16 §:n mukaisesti (yleinen tuki), oppilaalla, joka on tilapäisesti jäänyt jälkeen opinnois­saan tai muutoin tarvitsee oppimisessaan lyhytaikaista tukea, on oikeus saada tukiopetusta. Lisäksi oppilaalla, jolla on vaikeuksia oppimisessaan tai koulunkäynnissään, on oikeus saada osa-aikaista erityisopetusta muun opetuksen ohessa. Tehostettua tukea (16 a §) annetaan sil­loin, kun oppilas tarvitsee tukea pidempiaikaisesti ja/tai useampia tukimuotoja samanaikai­sesti.

Yleisessä ja tehostetussa tuessa on kyse koulunkäynnin ja oppimisen tuesta, jolla tulisi mahdollisimman varhaisessa vaiheessa pyrkiä puuttumaan oppilaan kohtaamiin haasteisiin. Tehokkaasti ja oikea-aikaisesti toteutettaessa nämä toimenpiteet voivat olla vaikuttava keino estää yhdenkään oppilaan ”putoamista kelkasta”.

Syksyllä 2020 tehostettua tai erityistä tukea sai 21,3 prosenttia perusopetuksen oppilaista. Käytettävissä olevien tilastojen mukaan ainakin 29,2 prosenttia syksyn 2019 peruskoulun oppilaista sai jonkinlaista tukea lukuvuonna 2019–2020.[1]

Kolmiportaisen tuen käytännön to­teutumiseen on todettu liittyvän haasteita: erityisopetuksen resurssit ovat riittämättömät eikä oppilaan saa tarvitsemaansa tukea oikea-aikaisesti ja riittävän pitkään.[2] Oppilaan oi­keusturva on myös puutteellista, kun yleisestä tuesta ja tehostetusta tuesta ei tehdä valitus­kelpoista päätöstä.[3] Riskinä on, että yhä useampi oppilas ei saavuta oppimisen vähimmäista­voitteita.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, että muun muassa varhaisella tukiopetuksella, osa-aikai­sella erityisopetuksella ja tehostetulla tuella tulee olemaan entistä suurempi merkitys nyt, kun oppivelvollisuus on ulotettu toiselle asteelle.

Jo koulupolun alusta, mielellään varhaiskas­vatuksesta alkaen on huolehdittava siitä, että jokaisella oppilaalla on tosiasialliset mahdolli­suudet suorittaa myös toisen asteen opinnot. Lapsiasiavaltuutettu korostaa, että ensisijai­sesti tulee pitää huolta siitä, että jokaisella oppilaalla on edellytykset siirtyä toiselle asteelle opintoihin, jotka tukevat hänen omia toiveitaan ja valmiuksiaan.  Hyväksyttävää ei ole se, että isoja tai pieniä haasteita aiemmassa koulunkäynnissä kohdanneet oppilaat joutuvat resurssien puutteen vuoksi siirtymään toiselle asteelle puutteellisin valmiuksin ja sellaisiin opintoihin, joihin heillä itsellään ei ole minkäänlaista mielenkiintoa. Tästä on huolehdittava niin oppilaan ohjauksen kuin kaikkien muiden opetuksen resurssein. Lisäksi on huolehdittava siitä, että tarvittava koulukäynnin ja oppimisen tuki jatkuu saumattomasti myös toisella asteella oppi­velvollisuuden loppuun suorittamiseen asti.

 

Oppilashuolto ja muu yhteistyö

Oppilaan koulunkäynnin tuen ja oppimisen tuen järjestäminen on monen toimijan yhteis­työtä. Lapsiasiavaltuutettu korostaa sujuvan yhteistyön merkitystä, joka on suunniteltava alusta alkaen jokaisen tuen tarpeessa olevan lapsen kohdalla. Esimerkiksi terveys- ja kuntou­tuspalvelut on järjestettävä siten, että ne tukevat mahdollisimman hyvin oppilaan koulukäyn­tiä ja opiskelua. Esimerkiksi kuntoutuspalvelujen toteuttaminen koulupäivän ohessa sa­moissa tiloissa varmistaa tosiasiallisesti, että lapsi voi palvelua käyttää ja ilman, että se häi­ritsee tarpeettomasti hänen opetukseensa osallistumista.

Oppilashuolto on keskeinen toimija tuen tarpeessa olevien lasten koulukäynnin ja hyvinvoin­nin turvaamiseksi. Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että oppimisen ja koulunkäynnin tukeen liitty­viä muutoksia tulee siten edistää yhteistyössä sosiaali- ja terveydenhuollon toimijoiden ja so­siaali- ja terveysministeriön kanssa. Lisäksi on huomioitava, että tuleva ns. sote-uudistus vai­kuttaa oppilashuollonkin järjestämiseen.[4]

Lapsiasiavaltuutettu korostaa eri viranomaistahojen yhteistyötä sekä yhteistyötä lapsen van­hempien ja perheen kanssa. Lopuksi toteamme, että tulevassa kehitystyössä on ensiarvoisen tärkeää huolehtia lasten ja nuorten mielipiteiden selvittämisestä ja huomioonottamisesta. Li­säksi on välttämätöntä tehdä kattava lapsivaikutusten arviointi sekä muutosten toteuttamis­vaihtoehtoja harkittaessa että myöhemmin valittujen ratkaisujen osalta. Muutosten toimeen­panon seuranta ja jälkikäteinen lapsivaikutusten arviointi on myös tärkeä sisällyttää kehittä­mistyön kokonaisuuteen.

 

 

Jyväskylässä 5.8.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, lakimies