LAPS/43/2024, 18.6.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto opetus- ja kulttuuri­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi perusopetus­lain muuttamisesta ja siihen liittyvistä laeista

Viite: VN/32974/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Hallituksen esitys­luonnoksen tavoitteet

Esityksen tavoitteena on selkiyttää, täsmentää ja yhtenäistää oppilaan saaman tuen muotoja siten, että tuki­toimet olisivat valta­kunnallisesti yhtenäiset ja selkeät sekä varmistaa riittävät resurssit tuki­toimien toteuttamiseen.

Esityksen tavoitteena on myös vähentää opetus­henkilöstön hallinnollista työtä vähentämällä tuen arvioinnissa, päätöksen­teossa ja suunnittelussa tarvittavien asia­kirjojen määrää sekä keventämällä niiden valmistelu­prosessia.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että oppimisen ja koulun­käynnin tukea koskeva lain­säädäntö tukee tuen järjestämistä käytännössä mahdollisimman hyvin.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää esityksen tavoitteita kannatettavina ja katsoo, että kokonais­rakenne voi mahdollistaa tavoitteiden toteutumisen.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että muutoksilla pyritään siirtämään tuen paino­pistettä varhaiseen tukeen ja että oppilaan ja huoltajien oikeus­turvaa vahvistetaan.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tavoitteiden toteutuminen edellyttää, että sääntelyn toimeen­panoon on käytettävissä riittävät resurssit.

• Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esitys­luonnoksesta on jossain määrin vaikeaa saada kuvaa, miksi kolmi­portaisesta tuesta luovutaan ja miten uusi malli toimisi paremmin käytännössä, vaikka siinä hyvin kuvataankin nyky­järjestelmän ongelma­kohtia.

• Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa lisäksi joitain säännös­kohtaisia tarkennuksia, joilla selvennettäisiin ennakoivien tuki­toimien ja oppilas­kohtaisten tuki­toimien sääntelyä ja erityis­opettajan ja erityis­luokanopettajan antaman tuen rajanvetoa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutetun lausunto on annettu lausunto­palvelu.fi:ssä. Lausunnossa vastataan lausunto­pyynnössä esitettyihin kysymyksiin.

Onko oppimisen ja koulun­käynnin tuen kokonais­uudistus tarpeellinen?

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että oppimisen ja koulun­käynnin tukea koskeva lain­säädäntö tukee tuen järjestämistä käytännössä mahdollisimman hyvin. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tässä vaiheessa lain­valmistelua ei ole oleellista arvioida, onko kokonais­uudistus tarpeellinen vai ei. Jos/kun uudistus on päätetty tehdä, tulee sen edelleen tukea mahdollisimman hyvin tuen järjestämistä käytännössä ja vahvistaa entisestään jokaisen lapsen oikeutta koulutukseen siten kuin YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 28 ja 29 artikloissa säädetään.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että sääntelyn tulee olla kokonaisuudessa yhden­mukaista lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen kanssa ja edistää lapsen edun – lapsen kaikkien oikeuksien – toteutumista, kuten perusopetus­lainkin (628/1998) 3 a § edellyttää: ”[p]erus­opetusta suunniteltaessa, järjestettäessä ja siitä päätettäessä on ensi­sijaisesti huomioitava lapsen etu”.

Oppimisen ja koulun­käynnin tuen sääntelyssä on erityisesti otettava huomioon LOS 23 artikla. Kyseisen artiklan mukaan henkisesti tai ruumiillisesti vammaisen lapsen tulisi saada nauttia täysi­painoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmis­arvon, edistävät itse­luottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan. Vammaiselle lapselle annettavan avun tulee varmistaa muun muassa vammaisen lapsen mahdollisuus koulun­käyntiin ja koulutukseen.

YK:n lapsen oikeuksien komitea esitti kesällä 2023 antamissaan loppu­päätelmissä huolensa lasten eri­arvoisuudesta, kun on kyse mahdollisuudesta päästä hyvä­laatuiseen koulutukseen, suurista osaamisen eroista maahanmuuttaja­taustaisten lasten ja muiden lasten välillä sekä syrjinnästä, ahdistelusta ja koulu­kiusaamisen yleisyydestä. Komitea kehotti muun muassa vahvistamaan toimen­piteitä, joilla varmistetaan kaikille vammaisille lapsille osallistava opetus yleis­opetuksessa, muun muassa mukauttamalla opetus­suunnitelmia ja opetusta, antamalla asian­mukaiset resurssit ja valmiudet sekä sijoittamalla erityis­opettajia ja ammatti­henkilöitä siten, että vammaiset lapset ja oppimis­vaikeuksia kokevat lapset saavat yksilöllistä tukea ja asian­mukaista huomiota.[1]

Onko oppimisen ja koulun­käynnin tuelle määritelty kokonais­rakenne tarkoituksen­mukainen?

Lapsiasia­valtuutetulla ei ole mahdollisuutta tarkemmin arvioida esitys­luonnoksen tarkoituksen­mukaisuutta.

Esityksen tavoitteena on selkiyttää, täsmentää ja yhtenäistää oppilaan saaman tuen muotoja siten, että tuki­toimet olisivat valta­kunnallisesti yhtenäiset ja selkeät sekä varmistaa riittävät resurssit tuki­toimien toteuttamiseen. Tavoitteena on myös, että oppilailla olisi yhden­vertainen mahdollisuus saada tukea oppimiseensa sekä ryhmän jäseninä että yksilöinä. Lapsiasia­valtuutettu pitää tavoitteita kannatettavina ja katsoo, että kokonais­rakenne voi mahdollistaa tavoitteiden toteutumisen.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että muutoksilla pyritään siirtämään tuen paino­pistettä varhaiseen tukeen ja että oppilaan ja huoltajien oikeus­turvaa vahvistetaan. Jo voimassa olevan lain­säädännön mukaan oppilaalla on subjektiivinen oikeus tukeen tarpeen ilmetessä. On tärkeää tiedostaa, että pelkästään sillä, että tuen tasojen sijaan puhutaan oppilaan oikeudesta tukeen, ei vielä muuteta käytäntöjä yhden­mukaisiksi tai varmisteta riittäviä resursseja tuen toimeen­panoon.

Jatkossa toimeen­panoon tarvitaan kattavaa ja riittävän tarkalla tasolla olevaa ohjausta ja tukea niin koko maan tasolla kuin alueellisesti ja paikallisestikin, jotta tavoite tuen yhden­vertaisesta toteutumisesta toteutuu. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tavoitteiden toteutuminen edellyttää, että sääntelyn toimeen­panoon on käytettävissä riittävät resurssit. Toimeen­panoon tarvitaan riittävästi kelpoisuus­vaatimukset täyttäviä erityis­opettajia ja erityis­luokanopettajia. Samaan aikaan on huolehdittava siitä, että luokan­opettajilla on riittävä osaaminen ja valmiudet yhteis­työhön erityis­opetusta antavien opettajien kanssa. Kiinteä yhteistyö opiskelu­huollon kanssa tulee varmistaa, ja se edellyttää niin opetus­henkilöstön kuin opiskelu­huollonkin henkilöstön osaamisen ja valmiuksien vahvistamista.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esitys­luonnoksesta on jossain määrin vaikeaa saada kuvaa, miksi kolmi­portaisesta tuesta luovutaan ja miten uusi malli toimisi paremmin käytännössä, vaikka siinä hyvin kuvataankin nyky­järjestelmän ongelma­kohtia. Valmistelun taustalla oleva opetus- ja kulttuuri­ministeriön oppimisen ja koulun­käynnin tukea ja inkluusiota koskeva selvitys[2] (2022) on moni­puolinen ja laaja, mutta siinä kuvataan kysely­aineiston tuloksia, ei tehdä selkeitä muutos­ehdotuksia niihin perustuen. Samana vuonna valmistuneessa oppimisen tuen, lapsen tuen ja inkluusion edistämis­toimia varhais­kasvatuksessa sekä esi- ja perus­opetuksessa valmistelevan työryhmän loppu­raportissa[3] on selkeät kehittämis­ehdotukset (kohta 5 Koonti kehittämis­ehdotuksista) myös lain­säädännön osalta, mutta näistä ehdotuksista ei ainakaan suoraan löydy kolmi­portaisesta tuesta luopumista. Monilta osin esitys­luonnoksessa toki otetaan loppu­raportin ehdotukset huomioon.

Kohdassa 4.3. Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset todetaan, että selvitysten ja tutkimusten valossa tuen tasoja koskevat paikalliset määrittelyt ja tulkinnat ovat siinä määrin vaihtelevia, että kansallisten kriteerien määrittelyjä ei pidetä tarkoituksen­mukaisena. Kohdassa myös todetaan, perusopetus­laki luo nykyisellään oppilaalle subjektiivisen oikeuden tukeen tarpeen ilmetessä, mutta tuen myöntämisen kriteereistä tai tuen määrästä ei säädetä lain tasolla. Lisäksi esitys­luonnoksessa todetaan, että perusopetus­laissa nykyisellään säädetään vain tehostetusta ja erityisestä tuesta ja yleinen tuki on jätetty perus­opetuksen opetus­suunnitelman perusteiden varaan. Vaihto­ehto, jonka mukaan lakiin olisi lisätty yleistä tukea koskevat säännökset, jätettiin valitsematta sillä perusteella, että opetuksen järjestäjä­kohtainen vaihtelu liittyy tuen tasoihin ja siksi ko. vaihto­ehto ei olisi edistänyt uudistuksen tavoitteita. Tätä johto­päätöstä ei avata tarkemmin. Valmistelussa on päädytty siten valitsemaan vaihtoehto, jossa luovutaan kolmi­portaisen tuen tasoista ja oppilaan oikeudesta tuki­toimiin säädettäisiin nimen­omaisesti lailla.

Lapsiasia­valtuutettu pitäisi siis suotavana, että esityksessä arvioitaisiin selkeämmin sitä, olisiko nykyisen mallin mukaista sääntelyä ja mahdollisesti muuta ohjeistusta, kuten perus­opetuksen opetus­suunnitelman perusteita, tarkentamalla päästy tavoitteet täyttävään loppu­tulokseen ja miksi on päädytty esitys­luonnoksen mukaisiin ehdotuksiin.

Onko ennakoivia tuki­toimia koskevat sääntely­ehdotukset tarkoituksen­mukaisia?

-

Onko oppilas­kohtaisia tuki­toimia koskevat sääntely­ehdotukset tarkoituksen­mukaisia?

-

Onko tuen asia­kirjoja ja hallinto­päätöstä koskevat sääntely­ehdotukset tarkoituksen­mukaisia?

-

Onko teillä täydennettävää esityksen vaikutus­arvioihin?

-

Onko teillä parannus­ehdotuksia esitys­luonnokseen?

Lapsiasia­valtuutettu esittää seuraavassa jotain parannus­ehdotuksia esitys­luonnokseen pyrkimättä kattavaan analyysiin ehdotetusta sääntelystä.

Sääntely­tekniset huomiot

Perusopetus­laki on vuodelta 1998, ja sitä on muutettu lukuisia kertoja sen jälkeen. Nykyiset lain säännökset ovat paikoin hyvin pitkiä ja moni­mutkaisia. Nyt ehdotettavat muutokset perustuvat osin siihen, että sääntelyn on katsottu olevan liian väljää ja sallivan laajan harkinta­vallan, joten on sinänsä ymmärrettävää, että muutos­ehdotuksia on pyritty kirjoittamaan melko yksityis­kohtaiseen muotoon. Valitettavasti tämä helposti johtaa siihen, että sääntelystä tulee paikoin vaikeasti ymmärrettävää, pykälä­tekstit ovat pitkiä eikä niiden sijoittelukaan välttämättä ole aina perustelua.

Esimerkiksi 4 a §, jossa säädetään erikois­sairaanhoidossa olevan oppilaan opetuksesta ja konsultatiivisesta sairaalaopetus­palvelusta, sääntelee esityksen mukaan kahta erityyppistä sairaala­koulun järjestämää opetusta. Säännös voitaisiin siten toden­näköisesti jakaa (vähintään) kahdeksi erilliseksi pykäläksi, jolloin myös momenttien järjestys uusissa pykälissä olisi hyvä harkita uudelleen. Kahdeksi eri pykäläksi jakamista puoltaisi sekin, että konsultatiivista sairaala­opetusta voitaisiin antaa myös muille kuin erikois­sairaanhoidossa oleville oppilaille.

Sijoittelusta esimerkkinä voidaan mainita opetus­ryhmien muodostamista koskeva säännös, joka ehdotetaan nostettavaksi perusopetus­asetuksesta (852/1998, 2 §) lain tasolle. Säännös on esitys­luonnoksessa sijoitettu 4 a lukuun, joka koskee oppimisen ja koulun­käynnin tukea. Ehdotetun 20 g §:n 1 momentti koskee opetus­ryhmien järjestämistä vuosi­luokittain, joten sen paikka olisi luontevimmin 4 luvun alla, joka koskee yleisesti opetusta. Muut momentit liittyvät oppimisen ja koulun­käynnin tukeen ja ovat siten oikean luvun alla.

Yleisenä sääntely­teknisenä huomiona voidaan lisäksi todeta, että 4 a luvun säännökset sisältävät paljon viittauksia toisiin pykäliin vaihtelevassa järjestyksessä (edeltäviin tai jäljessä tuleviin pykäliin), mikä tekee paikoin niistä vaikeasti hahmotettavia. Viittaukset sinänsä ovat hyväksyttäviä, mutta olisi hyödyllistä vielä kertaalleen miettiä säännösten järjestystä, jotta viittaukset ainakin pää­sääntöisesti olisivat aina kutakin säännöstä edeltäviin säännöksiin, noudattaen asia­tekstin periaatetta ”mitä vielä ei ole sanottu, ei edellytetä tunnetuksi”, kuten lain­kirjoittajan oppaassakin ohjeistetaan.[4]

18 § Perus­opetuksen oppi­määrän suorittamatta jättäminen tai perus­opetuksen järjestäminen muutoin

Perus­opetuksen oppi­määrän suorittamatta jättämisestä tai perus­opetuksen järjestämisestä muutoin ehdotetaan säädettäväksi 18 §:ssä, jonka otsikko ja sisältöä muutetaan. Oppi­aineen oppi­määrän tai koko vuosi­luokan oppi­määrän voisi jättää suorittamatta, jos oppilas hallitsisi jo oppi­määrän tiedot ja taidot tai jos oppi­määrän suorittaminen olisi kohtuutonta aikaisemmat opinnot huomioon ottaen. Oppi­määrän hallitseminen on tässä kohdin perusteluidenkin mukaan selkeä peruste.

Yksityis­kohtaisissa perusteluissa mainitaan esimerkkinä tilanne, että oppilas ei ulkomailla opiskeltuaan enää ajallisesti ehtisi suorittaa oppi­määrän tavoitteita. Perusteluista ei käy ilmi, tarkoitetaanko tässä sekä yksittäisen oppi­määrän tavoitteita vai myös koko vuosi­luokan oppi­määrää. Perustelut jättävät jossain määrin myös tulkinnan­varaiseksi, onko tämä esimerkki kohtuuttomuudesta, jonka perusteella oppi­määrän voi jättää suorittamatta. Epäselvää on, siirtyykö tällaisessa tapauksessa oppilas seuraavalle vuosi­luokalle, vaikka edellisen vuosi­luokan oppi­määrää ei ole suoritettu, aloittaako hän ko. vuosi­luokan alusta seuraavana syksynä vai onko kyse siitä, että ulkomailla suoritetut opinnot pääosin vastaavat kyseisen vuosi­luokan oppi­määrää. Vai viitataanko ehtimisellä oppivelvollisuus­iän täyttymiseen?

Lapsiasia­valtuutettu katsoo lisäksi, että myös 18 § 3 momentissa tarkoitetusta poikkeavasta oppilaan opetuksen järjestämisestä tulisi tehdä valitus­kelpoinen päätös.

4 a luku Oppimisen ja koulun­käynnin tuki ja perus­opetuksen oppi­määrästä poikkeaminen

Oppimisen ja koulun­käynnin tuesta säädettäisiin jatkossa uudessa 4 a luvussa. Säännöksissä on jonkin verran epä­johdonmukaisuutta ja päällekkäisyyttä. Esimerkiksi oppilaan oikeutta oppimisen ja koulun­käynnin tukeen koskeva 20 a § 2 ja 3 momentit koskevat 20 b §:ää (ennakoivat tuki­toimet) eli momenteissa kerrotaan, milloin ennakoivia tuki­toimia annetaan. Samaa sisältöä ei toisteta 20 b §:ssä. Sen sijaan 20 a §:n 4 momentin mukaan oppilaalla, jonka opinnot eivät ennakoivista tuki­toimista huolimatta etene tai jolla on ennakoivista tuki­toimista huolimatta vaikeuksia osallistua opetukseen, olisi oikeus oppilas­kohtaisiin tuki­toimiin, joista puolestaan säädetään 20 c §:ssä. Kyseisen 20 c §:n 1 momentissa toistetaan oppilas­kohtaiseen tukeen oikeutetut, eli että oppilaalla on oikeus saada oppilas­kohtaisia tuki­toimia viipymättä, jos ennakoivat tuki­toimet ovat riittämättömiä.

Oppilas­kohtaisista tuki­toimista ehdotetaan säädettäväksi 20 c §:ssä. Säännöksen 2 momentin mukaan oppilas­kohtaista säännöllistä tukea antaisi erityis­opettaja muun opetuksen yhteydessä tai pien­ryhmissä tai erityis­luokanopettaja erityis­luokassa. Esitys­luonnoksen perusteella on epäselvää, milloin pien­ryhmiä perustetaan eikä pien­ryhmän koolle määritellä rajoituksia, lukuun ottamatta yksityis­kohtaisissa perusteluissa todettua, että ryhmän koon ei tulisi olla liian suuri tuen tosi­asiallista toteuttamista ajatellen. Ryhmän koko jäisi paikallisesti opetuksen järjestäjän päätettäväksi.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että ehdotetut 20 b § ja 20 c § jättävät jossain määrin epäselväksi, mikä katsotaan erityis­opettajan antamaksi ennakoivaksi tueksi ja mikä oppilas­kohtaiseksi tueksi. Myös tuen oppilas- ja ryhmä­kohtaisuus vaikuttaa epäselvältä. Ehdotetun 20 a § 2 momentin mukaan oppilaalla on oikeus tuki­opetukseen ja erityis­opettajan antamaan opetukseen muun opetuksen yhteydessä (ennakoivat tuki­toimet). Ennakoivia tuki­toimia ovat 20 b §:n mukaan muun muassa erityis­opettajan antama tuki­opetus (2 momentti) ja ennakoivia tuki­toimia annetaan lähtö­kohtaisesti ryhmä­muotoisena (1 momentti).

Oppilas­kohtaiseksi tuki­toimeksi puolestaan määritellään säännöllinen erityis­opettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä tai pien­ryhmässä. Erityis­opettajan antama ennakoiva tuki on tarkoitus antaa ryhmä­muotoisena (20 b §), mutta perusteluissa ei puhuta pien­ryhmistä, vaan ryhmä voisi tarkoittaa koko opetus­ryhmää tai pienenpää ryhmää (s. 69). Epäselvää siis on, toimiiko ryhmien muodostaminen samoin periaattein ennakoivassa tuessa ja oppilas­kohtaisessa tuessa. Näiden tuki­muotojen erona on myös se, että oppilas­kohtainen tuki on säännöllistä, vaikkakin ennakoivan tuenkin kohdalla perusteluissa todetaan sen olevan suunnitelmallista ja sitä annetaan niin kauan kuin on tarpeen. Tällöin on jossain määrin tulkinnan­varaista, mikä katsotaan säännölliseksi tueksi.

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota myös erityis­luokanopettajan antamaan tukeen erityis­luokissa (20 c § 2 momentti). Esitys­luonnoksesta ei ilmene, onko tarkoitus, että erityis­luokassa annetaan oppilaalle kaikki opetus, mukaan lukien esimerkiksi liikunnan tai taide- ja taito­aineiden opetus. Jossain määrin epäselvää on myös rajan­veto erityis­opettajan antaman pienryhmä­opetuksen ja erityis­luokanopettajan erityis­luokassa antaman opetuksen välillä. Tätä olisi hyvä selventää perusteluissa ja tarvittaessa säännös­tasollakin.

Jyväskylässä 18.6.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi