LAPS/81/2025, 11.8.2025

Lapsiasia­valtuutetun lausunto opetus-j a kulttuuri­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi perusopetus­lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (valmistavan opetuksen lisäopetus ja aamu- ja iltapäivä­toiminnan rahoitus)

Viite: VN/13333/2025

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleissopimuksen näkökulmasta.

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Hallituksen esitys­luonnoksessa perusopetus­lakiin esitetään lisättäväksi perus­opetuksessa järjestettävän valmistavan opetuksen lisäopetusta koskevat säännökset. Perus­opetuksessa järjestettävä valmistavan opetuksen lisäopetus kestäisi enintään vuoden. Kokonaisuudessaan valmistava opetus voisi kestää siten kaksi vuotta.

Valmistavan opetuksen lisäopetus olisi tarkoitettu niille maahanmuutto­taustaisille oppilaille, jotka eivät ole syntyneet Suomessa, ja se kohdennettaisiin niille oppilaille, joiden osalta valmistavan opetuksen jatkumiselle olisi eniten tarpeita. Näitä olisivat oppilaat, joilla on vasta alkava luku- ja kirjoitus­taito, puutteellinen koulu­historia tai yläkoulu­iässä maahan tulleet. Esityksellä täsmennettäisiin myös perus­opetukseen valmistavan opetuksen oppilaaksi ottamista niin, että opetukseen voisi osallistua vain ulkomailla syntynyt maahanmuutto­taustainen oppilas.

Esityksessä ehdotetaan myös aamu- ja iltapäivä­toiminnasta perittävien enimmäis­maksujen määrää korotettavaksi, mikä kompensoisi kunnille aamu- ja iltapäivä­toiminnan valtion­osuuteen tehtävää valtion rahoituksen leikkausta. Lisäksi maksut sidottaisiin indeksiin.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu kannattaa ehdotusta mahdollistaa valmistavan opetuksen lisäopetus, mutta ei kannata ehdotusta, jolla valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisäopetus rajattaisiin vain ulkomailla syntyneille maahanmuuttaja­taustaisille oppilaille.
• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esitys­luonnoksen ehdotus rajata Suomessa syntyneet maahanmuuttaja­taustaiset oppilaat valmistavan opetuksen ulkopuolelle loukkaa lasten oikeutta opetukseen sekä heidän yhden­vertaisuuttaan ja rajauksen tekeminen on myös inhimillisesti katsoen hyvin kyseen­alaista.
• Hallituksen esitys­luonnoksesta ei löydy perusteluita eikä vaikutusten arviointia ehdotetulle valmistavaa opetusta koskevalle rajaukselle. Esitys­luonnoksessa ei myöskään ole pohdittu muita toteutus­vaihtoehtoja siten, että olisi otettu kantaa valmistavaan opetuksen tai lisäopetuksen rajaamiseen tietyille lapsiryhmille.
• Lapsiasia­valtuutettu vastustaa aamu- ja iltapäivä­toiminnan enimmäis­maksujen korottamista. Aamu- ja iltapäivä­toiminnan tulee olla tosi­asiallisesti kaikkien perus­opetuksessa olevien nuorempien lasten saatavilla, riippumatta lapsen ja perheen sosio­ekonomisesta asemasta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Jokaisella lapsella on oikeus, ilman minkäänlaista syrjintää tai erottelua, saada maksutonta koulutusta, jolla pyritään hänen lapsen persoonallisuuden, lahjojen sekä henkisten ja ruumiillisten valmiuksien mahdollisimman täyteen kehittämiseen (LOS 2, 28 ja 29 artiklat). Koulutuksen järjestämistä koskevassa lainsäädännössä ja päätöksenteossa tulee ensisijaisesti ottaa huomioon lapsen edun toteutuminen (LOS 3.1 artikla, perusopetus­laki 628/1998, 3 a §).

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli Suomelle kesällä 2023 antamissaan loppu­päätelmissä, että sopimusvaltio varmistaa heikossa asemassa oleville lapsille, kuten turvapaikan­hakija-, pakolais- ja maahanmuuttaja­lapsille, yhden­vertaiset mahdollisuudet päästä hyvälaatuiseen koulutukseen muun muassa tarjoamalla maahanmuuttaja­taustaisille lapsille hyvälaatuista valmennusta perusopetukseen (kohta 36. a).[1]

Valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisä­opetus

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa ehdotusta yhden vuoden kestävästä valmistavan opetuksen lisäopetuksesta, jolla parannettaisiin maahanmuuttaja­taustaisten oppilaiden valmiuksia pärjätä perus­opetuksessa ja myöhemmin toisella asteella sekä muissa jatko-opinnoissa. Riittävä opetus­kielen osaaminen sekä esimerkiksi luku- ja kirjoitus­taito ovat välttämätön edellytys perus­opetuksessa ja jatko-opinnoissa pärjäämiselle. Ehdotus enintään kaksi­vuotisesta valmistavasta opetuksesta toteuttaa hallitus­ohjelman kirjausta, jonka tavoitteena on varmistaa oppilaalle yleis­opetuksessa tarvittavat riittävät kielelliset valmiudet.

Lapsiasia­valtuutettu ei sen sijaan pidä millään tavoin hyväksyttävänä sitä, että valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisäopetus rajattaisiin vain ulkomailla syntyneille maahanmuuttaja­taustaisille lapsille. Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan valmistavan opetukseen ja lisäopetukseen osallistumisen perusteena tulee olla kunkin oppilaan tarve saada tukea oppimis­kielen oppimiseen sekä muiden esi- ja perusopetus­valmiuksien kehittymiseen. Riittävät kielelliset valmiudet on varmistettava kaikille oppilaille heidän synty­perästään riippumatta.

Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan vuonna 2024 valmistavassa opetuksessa opiskelevista 10 prosenttia oli Suomessa syntyneitä lapsia. Tilasto­keskuksen mukaan vuonna 2024 perus­opetukseen valmistavassa opetuksessa opiskeli yhteensä 7 300 oppilasta, joten Suomessa syntyneitä heistä oli 730.[2] Valitettavasti hallituksen esitys­luonnoksessa ei ole millään tavoin perusteltu ehdotettua rajausta eikä myöskään arvioitu sen vaikutuksia maahanmuuttaja­taustaisiin Suomessa syntyneisiin lapsiin. Esitys­luonnoksessa ei ole arvioitu eri toteuttamis­vaihtoehtoja tästä näkökulmasta, joten siinä ei oteta kantaa esimerkiksi siihen, että rajausta ei tehtäisi lainkaan tai että vain lisäopetus rajattaisiin ulkomailla syntyneille maahanmuuttaja­taustaisille lapsille. Esitys­luonnoksessa ei myöskään ole arvioitu, miten rajaus vaikuttaa lasten yhden­vertaisuuteen. Edellä sanottua on pidettävä merkittävänä puutteena.

Hallituksen esitys­luonnoksen lapsi­vaikutusten arvioinnin perusteella voidaan todeta, että valmistavalla opetuksella ja lisäopetuksella on myönteisiä vaikutuksia maahanmuuttaja­taustaisten lasten hyvin­vointiin. Esitys­luonnoksen mukaan (s. 19) valmistavan opetuksen lisäopetus ”parantaisi merkittävästi niiden maahanmuutto­taustaisten lasten kielellisiä valmiuksia, joilla on valmistavan opetuksen jatkumiselle eniten tarpeita”. Lisäopetus kohdennettaisiin oppilaille, joilla olisi vasta alkava luku- ja kirjoitus­taito tai puutteellinen koulu­historia tai he ovat yläkoulu­iässä maahan tulleita. Esitys­luonnoksen mukaan nykytilanteessa kyseiset oppilaat eivät välttämättä ole saavuttaneet riittäviä kielellisiä valmiuksia, jotta he voisivat saavuttaa perusopetukselle asetetut tavoitteet.

Esitys­luonnoksessa todetaan lisäksi, että maahanmuutto­taustaisten lasten tarpeet ja elämän­tilanteet voivat vaihdella suuresti ja ne vaikuttavat heidän hyvinvointiinsa eri tavoin. Valmistavan opetuksen lisä­opetuksella tuetaan ensisijaisesti kielellisten valmiuksien kehittymistä, mutta se voi edistää myös muuta hyvinvointia.

Kuten edellä todettiin, lapsi­vaikutusten arvioinnissa ei ole otettu kantaa siihen, miten ehdotus rajata valmistava opetus ja valmistavan opetuksen lisäopetus vain ulkomailla syntyneisiin maahanmuuttaja­taustaisiin lapsiin vaikuttaa niihin Suomessa syntyneisiin lapsiin, jotka jatkossa jäävät ilman perus­opetukseen valmistavaa opetusta. Esi- ja perus­opetuksessa on toki muitakin mahdollisuuksia – kieli­tietoinen opetus, opetus­kielen tukiopetus, suomi tai ruotsi toisena kielenä ja kirjallisuus (S2) -oppimäärän opetus ja oman äidinkielen opetus – tukea lapsen kielellisiä valmiuksia. Nämä keinot ovat olleet käytössä tähänkin asti, mutta silti osa maahanmuuttaja­taustaisista, Suomessa syntyneistä lapsista on tarvinnut myös valmistavaa opetusta. Esitys­luonnoksesta ei käy ilmi, miten varmistetaan, että näillä lapsilla on yhdenvertaiset oikeudet saada yleis­opetuksessa ja myöhemmin jatko-opinnoissa tarvittavat riittävät kielelliset valmiudet.

Pääministeri Orpon hallitus­ohjelman (kohta 5.1) tavoitteena on nostaa yli kolmevuotiaiden lasten varhais­kasvatuksen osallistumis­astetta ja kohdentaa erityisiä toimia maahanmuuttaja­taustaisten lasten osallistumis­asteen nostamiseksi. Erityisillä toimilla pyritään vahvistamaan maahanmuuttaja­taustaisten lasten suomen ja ruotsin kielen osaamista ja integroitumista suomalaiseen yhteis­kuntaan. Varhais­kasvatukseen osallistuminen, jolla tuetaan kielellisten valmiuksien lisäksi monia muita lapsen kehityksellisiä valmiuksia, on toivottavaa, mutta on muistettava, että osallistuminen ei ole velvoittavaa.

Vuonna 2023 varhais­kasvatukseen osallistuneista lapsista 13 prosenttia (lähes 31 000 lasta) oli vieras­kielisiä. Heidän määränsä on ollut hitaassa kasvussa. [3] Osa perheistä ei kuitenkaan syystä tai toisesta tuo lapsia varhais­kasvatuksen piiriin tai lapset osallistuvat varhais­kasvatukseen myöhemmin tai vasta esiopetukseen, jolloin aika oppia opetus­kieltä voi jäädä lyhyeksi. Tämä lienee todellisuutta, vaikka osallistumis­asteen lisäämiseksi tehtäisiin moninaisiakin toimia. Tilastojen mukaan maahanmuuttaja­taustaiset lapset aloittavat varhais­kasvatuksen usein myöhemmin kuin kanta­suomalaiset lapset. Huolimatta kaikista toimista, joilla maahanmuuttaja­perheiden, sekä Suomessa että ulkomailla syntyneiden lasten osallistumista varhais­kasvatukseen tuetaan ja pyritään lisäämään, on siis mahdollista, että kaikilla lapsilla ei edelleenkään ole riittäviä kielellisiä valmiuksia aloittaa koulutietään yleis­opetuksessa, vaan he tarvitsevat valmistavaa opetusta.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että hallituksen esitys­luonnoksen ehdotus rajata Suomessa syntyneet maahanmuuttaja­taustaiset oppilaat valmistavan opetuksen ulkopuolelle loukkaa lasten oikeutta opetukseen sekä heidän yhden­vertaisuuttaan. Se voi olla myös inhimillisesti katsoen hyvin kyseenalaista, koska valmistavalla opetuksella voidaan osaltaan välttää monia muita ongelmia, joita lapset saattavat koulupolullaan tai muuten elämässään kohdata puutteellisten kielellisten valmiuksien vuoksi. Ongelmien ratkaisemisen vaatii usein kunnilta ja hyvinvointi­alueilta taloudellisia panostuksia erilaisten palvelujen järjestämiseksi, mikä voi olla huomattavasti kalliimpaa kuin valmistavan opetuksen järjestäminen.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa myös, että jos maahanmuuttaja­taustaisten lasten varhais­kasvatukseen osallistumista saadaan lisättyä, sekä Suomessa että Suomen ulkopuolella syntyneiden lasten tarve myöhemmin valmistavalle opetukselle toden­näköisesti vähenee. Oletettavaa on lisäksi, että Suomessa syntyneet lapset eivät myöskään usein tarvitse valmistavaa lisäopetusta, vaan voivat nopeammin siirtyä yleis­opetukseen. Näin ollen ei siis välttämättä löydy taloudellisiakaan perusteita nyt ehdotetulle rajaukselle.

Aamu- ja iltapäivä­toiminnasta perittävien maksujen enimmäis­määrän korotus

Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotetaan, että aamu- ja iltapäivä­toiminnan enimmäis­maksuja nostetaan siten, että kuntien saamat maksu­tuotot kompensoivat aamu- ja iltapäivä­toiminnan valtion­osuuteen tehtävän 7 miljoonan euron valtion rahoituksen vähennyksen. Lisäksi ehdotetaan, että maksut sidotaan indeksiin, jotta maksujen taso seuraisi paremmin kustannus­kehitystä. Käytännössä ehdotus on, että aamu- ja iltapäivä­toiminnan enimmäis­maksuja korotetaan 23,2 prosentilla ja uudet enimmäis­maksut olisivat siten 148 euroa 570 tunnin osalta (nykyisin 120 e) ja 197 euroa 760 tunnin osalta (nykyisin 160 e).

Lapsiasia­valtuutettu vastustaa ehdotusta enimmäis­maksujen korottamisesta. Aamu- ja iltapäivä­toiminnan tulee olla tosi­asiallisesti kaikkien perus­opetuksessa olevien nuorempien lasten saatavilla, riippumatta lapsen ja perheen sosio­ekonomisesta asemasta. Oikeuden­mukaisempi ehdotus olisi luopua aamu- ja iltapäivä­toiminnan valtion­osuuden vähennyksestä.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että tällä hallitus­kaudella on tehty lukuisia lapsi­perheiden toimeen­tuloa heikentäviä päätöksiä, jotka ovat erityisesti kohdistuneet jo valmiiksi heikoimmassa sosio­ekonomisessa asemassa oleviin lapsi­perheisiin. Köyhimpien perheiden lisäksi myös keski­tuloisia lapsi­perheitä ovat kurittaneet vuonna 2022 alkanut voimakas inflaatio ja sitä seurannut korkojen nousu, eikä etenkään yksin­huoltajien osto­voimassa ole odotettavissa parannusta.[4] Lisähaastetta lapsiperheiden talouteen tuo kasvanut työttömyyden uhka.

Lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen läpi­leikkaavana periaatteena on lapsen oikeus saada etunsa ensi­sijaisesti harkittavaksi häntä koskevassa päätöksen­teossa (LOS 3.1). Tämä koskee myös lainvalmistelua. Lain­valmistelussa tehtävällä lapsi­vaikutusten arvioinnilla pyritään löytämään ne lain­säädännölliset ratkaisut, jotka parhaimmin toteuttavat lapsen etua. Vaikka aina lapsen etu ei mene kaikkien muiden etujen tai yleisen edun edelle, olisi siitä huolimatta löydettävä ratkaisu, jossa vastakkain olevat edut pyritään tasa­painottamaan ja löytämään sovittelu­ratkaisu. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan lapsen edun ja muiden etujen tai yleisen edun välisessä ristiriita­tilanteessa ”lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensi­sijaisesti huomioon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi monista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on annettava enemmän painoarvoa”.[5]

Edellä sanottuun viitaten, lapsiasia­valtuutettu pitää ehdotusta erityisen moitittavana siksi, että esitys­luonnoksen vaikutus­arvioinnissa (s.19-20) on suoraan todettu muutos­ehdotusten negatiiviset vaikutukset lapsiin ja lasten oikeuksiin. Mitään lasten näkökulmasta positiivisia vaikutuksia ei ole löydettävissä. Päätös enimmäis­maksujen korottamisesta perustuu pelkästään valtion ja kuntien taloudellisiin ratkaisuihin. Ehdotuksen negatiiviset vaikutukset lapsiin ja lapsiperheisiin ovat selkeitä, vaikka vaikutus­arvioinnissa ei edes ole otettu huomioon yhteis­vaikutuksia, jotka ovat seurausta muista hallitus­kaudella tehdyistä ja tulossa olevista lapsi­perheiden taloudellista asemaa heikentävistä muutoksista.

Aamu- ja iltapäivä­toiminnan tarkoitus on edistää lapsen oikeuksia, kuten esitys­luonnoksessakin mainitaan. Sillä edistetään lasten hyvinvointia, tasa-arvoa ja osallisuutta, tarjotaan lapselle turvallista kasvu­ympäristöä ja myös mahdollistetaan työelämän ja perheen yhteen­sovittamista. Toimintaa osallistuminen vähentää lasten yksinolo­aikaa vanhempien työssä ollessa ja se edistää myös esimerkiksi liikunnallista ja aktiivista elämäntapaa. Monille lapsille aamu- ja iltapäivä­toiminta tarjoaa ainoan mahdollisuuden harrastaa.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa tässä yhteydessä, että lapsella on oikeus lepoon, leikkiin ja mielekkääseen vapaa-aikaan (LOS 30 artikla). Sopimus­valtiot ovat sitoutuneet kunnioittamaan ja edistämään lapsen oikeutta osallistua kaikkeen kulttuuri- ja taide-elämään ja kannustavat sopivien ja yhtäläisten mahdollisuuksien tarjoamista kulttuuri-, taide-, virkistys- ja vapaa-ajan­toimintoihin.

Maksujen enimmäis­määriä ehdotetaan kuitenkin korotettavaksi 23 prosentilla, jonka seurauksena osa perheistä todennäköisesti luopuu aamu- ja iltapäivä­toiminnan paikasta. Toden­näköisimmin näin toimitaan perheissä, joissa jo muutenkin toimeentulo on heikkoa. Perusopetus­lain (628/1998) 48 f § 4 momentti velvoittaa maksujen perimättä jättämisen, jos huoltajan elatus­velvollisuus, toimeentulo­edellytykset tai huollolliset näkökohdat huomioon ottaen siihen on syytä. Tästä huolimatta maksujen korotukset voivat vaikuttaa yksilön tai perheen päätökseen ylipäätään hakeutua aamu- ja iltapäivä­toimintaan. Tämä todetaan myös esitys­luonnoksessa (s. 20): ”Maksujen korottaminen voi vähentää toimintaan osallistumista nykyisestä sekä asettaa osan lapsista sekä monilapsiset ja pieni­tuloisemmat lapsiperheet muihin verrattuna eriarvoiseen asemaan”.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että esitys­luonnoksesta ei käy ilmi, miten usein maksuja alennetaan tai jätetään perimättä, eikä myöskään sitä, millaisella menettelyllä tämä hoidetaan. Ilmeisesti käytännöt vaihtelevat paljon kunta­kohtaisesti. On hyvä huomata, että osa perheistä ei tiedä, että maksuista voi saada vapautusta tai alennusta tai heillä ei ole voima­varoja itse sitä vaatia. Kuntien tulisi tiedottaa aktiivisesti mahdollisuudesta saada maksuista alennusta tai vapautusta, eikä asia saisi jäädä huoltajien aktiivisuuden varaan.

Lapsiasia­valtuutettu painottaa, että tiedottamista mahdollisuudesta saada maksuista alennusta tai vapautusta ja sitä koskevasta menettelystä tulee lisätä, riippumatta siitä korotetaanko maksuja vai ei.

Jyväskylässä 11.8.2025

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi