Lapsiasiavaltuutetun lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle perusopetuslain väliaikaisesta muuttamisesta

 

Viite: VN/471/2021

 

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi luonnosta hallituksen esitykseksi yleissopimuksen näkökulmasta. Lausunto on jätetty lausuntopalvelu.fi:ssä 22.4.2021.

 

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi perusopetuslain ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta (pdf)

 

Luonnosesityksen keskeinen sisältö

Perusopetuslakiin ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi väliaikaisesti säännökset, jotka mahdollistaisivat, että opetuksen järjestäjä voisi päätöksellään siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta voitaisiin järjestää osittain tai kokonaan etäopetuksena. Esityksen tavoitteena on jatkaa lakien (1191–1192/2020) mukaista oikeustilaa perusopetuksessa lukuvuoden 2021–2022 ajaksi.

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Poikkeukselliset opetusjärjestelyt mahdollistava väliaikainen laki on tarpeellinen ja kannatettava sen turvatessa oikeuden opetukseen.
• Haavoittuvassa asemassa oleviksi määriteltyjen lasten ulkopuolelle jää merkittävä joukko lapsia, joille poikkeusjärjestelyt muodostavat syrjäytymisvaaran.
• Lapsen etu on arvioitava aina tapauskohtaisesti, eikä yksittäisen lapsen etu välttämättä ole yhteneväinen lasten yleisen edun kanssa.
• Etäopetuksessa käytettävien metodien yhtenäisyys on lasten yhdenvertaisuuden kannalta tärkeää. 
• Opetuksen järjestämisessä tulisi kiinnittää erityistä huomiota esimerkiksi väljyys- ja hygieniatekijöihin, koulutyön porrastamiseen ja väistötilojen hyödyntämiseen, jotta etäopetukseen siirtymistä voidaan välttää mahdollisimman pitkälle.
• Poikkeusjärjestelyjen vaikutusten seurantaa tulee jatkaa sekä poikkeusjärjestelyiden ajan että myös ns. normaalitilaan paluun jälkeen.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutettu pitää esityksen tavoitteita (koronavirustartuntojen leviämisen vähentä­minen sekä perusopetuksen saamisen turvaaminen) hyväksyttävinä ja toimia oikeuden ope­tukseen turvaamiseksi poikkeuksellisten aikojen mahdollisesti jatkuessa tarpeellisina. Co­vid-19-pandemian myötä yhteiskuntamme eriarvoistumiseen liittyvät haasteet ovat korostu­neet, ja koulutus on oleellisessa roolissa turvaamassa mahdollisuuksien tasa-arvoa. Siksi sen toteutumisen turvaaminen myös poikkeusoloissa on ensiarvoisen tärkeää. Vaikka etäopetuk­sen mahdollistava lainsäädäntö on edellä mainituin perustein kannatettavaa, haluaa lapsi­asiavaltuutettu nostaa esiin etäopetuksen yhdenvertaisuusnäkökohtia, jotka olisi hyvä huo­mioida vähintäänkin opetuksen järjestäjille annettavassa ohjeistuksessa.

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa vahvistetuista oikeuksista tulisi poikkeuksellisia opetusjärjestelyjä harkitessa punnita etenkin yhdenvertaisuutta (2 art.), lapsen edun ensisijaisuutta (3 art.), lapsen oikeutta parhaaseen mahdolliseen terveydentilaan (24 art.) sekä lap­sen oikeutta opetukseen (28 art.).

Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että esityksessä on tehty vaikutusarviointia erilaisiin selvityksiin ja tutkimuksiin nojautuen. Se, miten tutkimusten ja selvitysten tulokset on otettu esityksessä huomioon jää kuitenkin hieman epäselväksi.

 

Haavoittuvassa asemassa olevat lapset

Kuten esityksestä käy ilmi, ovat poikkeukselliset opetusjärjestelyt vaikuttaneet lasten hyvin­vointiin monella tapaa. Lasten saama tuki sekä koulusta että kotoa vaihtelee suuresti. Etäope­tuksessa etenkin heikommassa asemassa olevien kohtaamat haasteet ovat näkyneet selvästi, kun lapsen perhetaustan valmiuksilla tukea lasta opiskelussa on entistä suurempi merkitys. Onkin myönteistä, että ehdotetussa sääntelyssä on huomioitu haavoittuvammassa asemassa olevat oppilaat, mutta kun aikeena on jatkaa mahdollisuuksia poikkeuksellisiin opetusjärjes­telyihin myös lukuvuonna 2021-2022, olisi haavoittuvassa asemassa olevien lasten ryhmä syytä määritellä selkeämmin.

Esitysluonnoksessa puhutaan tapauskohtaisesta arvioin­nista ja syrjäytymisvaarassa olevien oppilaiden mahdollisuudesta lähiopetukseen (s. 23-24), mutta jää epäselväksi, viitataanko tällä kuitenkin ainoastaan perusopetuslain 20 a §:n 4 mo­mentissa nimenomaisesti lueteltuihin ryhmiin. Ehdotetussa 20 a §:ssä ei mainita tapauskohtaisesta ar­vioinnista tai siitä, että lähiopetukseen olisi mahdollista joissain tapauksissa ohjata muitakin ryhmiä, kuin 20 a §:n 4 momentissa mainittuja oppilaita. Esitysluonnoksen perusteluista saa kuitenkin käsityksen, että tällaista harkintaa voitaisiin tehdä (s. 23-24 ja 27). Lapsiasiaval­tuutettu ehdottaa harkittavaksi, että 20 a §:ään lisätään maininta tapauskohtaisesta harkin­nasta.

Sillä, että lapsi on lukuvuoden aikana mahdollisesti useita jaksoja etäopetuksessa ja joissain tapauksissa ilman vuorovaikutteista opetusta näillä jaksoilla, on väistämättä vaiku­tusta lapsen opiskelumotivaatioon ja sitä kautta opinnoissa menestymiseen. Moni oppi­las onkin todennut, että etäopiskeluun motivoituminen on haasteellista (s. 10).

Esi­tysluon­noksessa tode­taan, että huoli lasten, nuorten ja perheiden tilanteista on kasvanut lapsiper­heiden sosiaali­palveluissa ja lastensuojelussa (s. 11). Lapsiasiavaltuutettu täten painottaakin eduskunnan sivistysvaliokunnalle 8.6.2020 antamassaan lausunnossa esiin tuotuja näkökoh­tia lastensuo­jelun asiakkaina olevien lasten koulunkäyntiin liittyvistä haasteista (”Lastensuo­jelun asiak­kaina olevilla lapsilla on paljon koulunkäynnin vaikeuksia, ja koulunkäynnin vaikeu­det ovat yleisin huostaanottojen taustalla vaikuttava lapseen liittyvä kuormitustekijä. Lasten­suojelun si­jaishuollossa olevista lapsista yli puolella on vaikeuksia pysyä stabiililla koulutuspo­lulla.”).^[1]

Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan esitysluonnoksessa haavoittuvassa ase­massa ole­viksi määriteltyjen lasten ulkopuolelle jää merkittävä joukko lapsia, joille poik­keus­järjestelyt muodostavat syrjäytymisvaaran.

On ymmärrettävää, että lähiopetukseen oikeutettujen määrää on pyritty rajoittamaan tartun­taketjujen hillitsemiseksi, ja että sekä lapsia että opetushenkilökuntaan kuuluvia pyritään suojaamaan koronaviruksen aiheuttamalta taudilta. Haavoittuvassa asemassa olevien ryh­män laajentamisen vaikutus koulusta lähteneisiin tartuntaketjuihin olisi kuitenkin luultavasti maltillinen. THL on keräämäänsä tietoon perustuen todennut, että jatkotartuntojen riski kou­luissa on pieni, ja että aikuisten tartunnat ovat suurimmaksi osaksi peräisin varhaiskasvatus- tai kouluyhteisön toiselta aikuiselta.[2] Lapsiasiavaltuutetun käsityksen mukaan kouluista ja varhaiskasvatuksesta ei ole lähtenyt liikkeelle laajoja tartuntaketjuja. Tätä vahvistaa myös esitysluonnoksessa esitetyt tiedot kouluympäristöön liittyvistä jatkotartuntojen määrästä, 1,7 % altistuneista (s. 6).

Tapauskohtainen harkinta tulisi toisaalta ulottaa myös etäopetukseen siirtymiseen. Joissain tilanteissa on perusteltua, että myös haavoittuvassa asemassa olevien ryhmään kuuluva saisi olla joustavasti etäopetuksessa, mikäli opetukseen osallistumisesta etäyhteyksien välityk­sellä ei ole kyseiselle oppilaalle minkäänlaista haittaa. Tämä järjestely ei ole täysin esitysluon­noksen tavoitteiden mukainen, eikä lapsiasiavaltuutettu lähtökohtaisesti kannata sitä, että haavoittuvassa asemassa olevien lasten etäopetusta lisättäisiin. Voi kuitenkin olla lapsen kan­nalta epätarkoituksenmukaista ja raskasta, että hän mahdollisesti istuu yksin lähiopetuk­sessa, kun opettaja ja muut oppilaat ovat etäyhteyksien päässä. Lapsiasiavaltuutetun käsityksen mukaan on ollut myös tilanteita, joissa lapsi on yksin istunut koulun tiloissa seuraamassa etäopetusta, jolloin ei ole tosiasiallisesti kyse hänen tarvitsemansa tuen edellyttämästä lähiopetuksesta. Näin erityisesti tilanteissa, joissa lapsella ei ole edes mahdollista koulunkäyntiavustajaa tukena. 

Lapsiasiavaltuutettu täten al­leviivaa lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan mukaista lapsen edun ensisijaisuutta sekä 2 artiklassa vahvistettua syrjimättömyyttä, jotka puhuvat sen puolesta, että tapauskoh­taista harkintaa tehdään joustavasti. Lapsen edun ja oikeuksien yhdenvertaisen toteutumisen kannalta ei ole riittävää, että haavoittuvassa asemassa olevat voisivat siirtyä erityisiin ope­tusjärjestelyihin ainoastaan perusopetuslain 18 §:n 3 kohdan nojalla terveydellisistä syistä. Koska lapsen edun ensisijainen huomiointi edellyttää lapsiryhmien huomioimisen lisäksi lap­sen yksilöllisen edun tunnistamista yksittäisissä tapauksissa, eikä yksittäisen lapsen etu vält­tämättä ole yhteneväinen lapsiryhmän edun kanssa[3], on tapauskohtaisen harkinnan oltava mahdollista sekä lähiopetuksen että etäopetuksen piiriin pääsemisessä.

 

Etäopetuksen metodien vaikutus oppimiseen ja oppimistuloksiin

On hyvä, että esitysluonnoksessa painotetaan lähiopetuksen pääsääntöisyyttä ja etäopetusjaksojen mahdollisimman lyhyttä kestoa (s. 21). Lapsiasiavaltuutettu on huolissaan siitä, että etä­opetuskäytänteiden suuret erot vaarantavat lasten yhdenvertaisuuden toteutumisen. Mo­ni­naiset metodit aiheuttavat eriarvoistumista oppimisen ja siihen saadun tuen kannalta. On täysin eri asia tehdä yksin etukäteen annettuja tehtäväpaketteja kuin saada vuorovaikuttei­suuteen perustuvaa etäopetusta.

Opetus- ja ohjaushenkilöiden yhtenäinen ohjeistus on tär­keää, jotta lasten yhdenvertaisuus ja oikeus opetukseen toteutuvat käytännössä. Opetushen­kilökunnan valmiuksiin antaa laadukasta etäopetusta vaikuttavat myös opettajien teknisten taitojen vahvuus ja digipedagogiikan osaaminen (s. 14), joten laadukkaan opetuksen ja yh­denvertaisuu­den turvaamiseksi tulee opetushenkilökunnan ohjeistukseen kiinnittää huo­miota tästäkin näkökulmasta. Lapsiasiavaltuutetun näkemys on, että esityksessä tulisi selke­ämmin korostaa velvollisuutta antaa vuorovaikutteista opetusta.

 

Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden toteuttaminen

Ehdotettu perusopetuslain 20 a § mahdollistaa opetuksen järjestämisen poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana osittain tai kokonaan etäopetuksena. Tartuntatautitilanteen vaa­tiessa poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä, tulisi painotuksen jatkossa olla osit­taisessa etäopetuksessa. Jos väliaikaiset muutokset perusope­tuslakiin ovat voimassa vielä seuraavankin lukuvuoden, ja jos Covid-19-pandemia edellyttää koko ensi lukuvuoden ajan ajoittaista siirtymistä opetuksen poikkeusjärjestelyihin, on osa lapsista ja nuorista ollut etä­opetuksen piirissä todella pitkään. Opiskeluympäristön turvalli­suuteen voidaan vaikuttaa monilla erilaisilla ratkaisuilla, kuten esimerkiksi oppituntien ja ruokailujen porrastamisella, etäisyyksien varmistamisella, pienemmillä ryhmäkoilla ja hygie­niasta huolehtimisella.

Lapsiasiavaltuutettu näkee, että on hyvä varautua siihen, että poikkeusjärjestelyitä opetukseen voidaan joutua käyttämään myös lukuvuonna 2021-2022. Lapsiasiavaltuutettu on kuitenkin todella huolissaan niin poikkeusolojen yleensä kuin myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen vaikutuksesta lasten hyvinvointiin ja kuormitukseen. Siksi ehdotetun 20 a §:n 1 momentin välttämättömyysedellytystä ja etäopetukseen siirtymisen arviointia tulisi punnita tarkkaan ja kartoittaa luonnosesityksessäkin luetellut vaihtoehtoiset toteuttamiskeinot: voi­siko opetusta järjestää esimerkiksi väljyys- ja hygieniatekijät huomioiden tai porrastamalla koulutyötä ja koulupäivän toimintoja hyödyntämällä väistötiloja tai muita käytettävissä olevia tiloja suhteessa oppilasmäärään (s. 20).

 

Poikkeusjärjestelyjen vaikutusten seuranta

Lapsiasiavaltuutettu pitää hallituksen esityksessä kohdassa 9 Toimeenpano ja seuranta (s. 28-29) kuvattuja tutkimus-, arviointi- ja ohjaustoimia erittäin tärkeinä. Kuten lapsiasiavaltuutettu on eduskunnan sivistysvaliokunnalle 19.11.2020 antamassaan lausunnossa todennut, on seurantaa välttämätöntä jatkaa sekä poikkeusjärjestelyiden ajan että myös ns. normaalitilaan paluun jälkeen, jotta pidempiaikaiset vaikutukset voidaan tunnistaa ja niihin voi­daan reagoida.[4]