LAPS/117/2024, 11.10.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan sivistys­valiokunnalle hallituksen esityksestä edus­kunnalle laiksi perusopetus­lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistys­valiokunnalta / HE 114/2024 vp

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu kannattaa hallituksen esityksen ehdotuksia.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää esityksen tavoitteita kannatettavina ja katsoo, että kokonais­rakenne voi mahdollistaa tavoitteiden toteutumisen. Oppimisen ja koulun­käynnin tukea koskevan lain­säädännön tulee tukea tuen järjestämistä käytännössä mahdollisimman hyvin.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että muutoksilla pyritään siirtämään tuen paino­pistettä varhaiseen tukeen ja että oppilaan ja huoltajien oikeus­turvaa vahvistetaan.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tavoitteiden toteutuminen edellyttää, että sääntelyn toimeen­panoon on käytettävissä riittävät resurssit.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa hallituksen esityksen ehdotuksia.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että sääntelyn tulee olla kokonaisuudessaan yhden­mukaista lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen kanssa ja edistää lapsen edun – lapsen kaikkien oikeuksien – toteutumista, kuten perusopetus­lainkin (628/1998) 3 a § edellyttää: ”[p]erus­opetusta suunniteltaessa, järjestettäessä ja siitä päätettäessä on ensi­sijaisesti huomioitava lapsen etu”.

Oppimisen ja koulun­käynnin tuen sääntelyssä on erityisesti otettava huomioon LOS 23 artikla. Kyseisen artiklan mukaan henkisesti tai ruumiillisesti vammaisen lapsen tulisi saada nauttia täysi­painoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmis­arvon, edistävät itse­luottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan. Vammaiselle lapselle annettavan avun tulee varmistaa muun muassa vammaisen lapsen mahdollisuus koulun­käyntiin ja koulutukseen.

YK:n lapsen oikeuksien komitea esitti kesällä 2023 antamissaan loppu­päätelmissä huolensa lasten eri­arvoisuudesta, kun on kyse mahdollisuudesta päästä hyvälaatuiseen koulutukseen, suurista osaamisen eroista maahanmuuttaja­taustaisten lasten ja muiden lasten välillä sekä syrjinnästä, ahdistelusta ja koulu­kiusaamisen yleisyydestä. Komitea kehotti muun muassa vahvistamaan toimen­piteitä, joilla varmistetaan kaikille vammaisille lapsille osallistava opetus yleis­opetuksessa, muun muassa mukauttamalla opetus­suunnitelmia ja opetusta, antamalla asian­mukaiset resurssit ja valmiudet sekä sijoittamalla erityis­opettajia ja ammatti­henkilöitä siten, että vammaiset lapset ja oppimis­vaikeuksia kokevat lapset saavat yksilöllistä tukea ja asian­mukaista huomiota.[1]

Hallituksen esitykselle on määritelty kolme tavoitetta, joiden toteutumiseen otamme kantaa seuraavasti:

”Esityksen tavoitteena on selkiyttää, täsmentää ja yhtenäistää oppilaan saaman tuen muotoja siten, että tuki­toimet olisivat valta­kunnallisesti yhtenäiset ja selkeät sekä varmistaa riittävät resurssit tuki­toimien toteuttamiseen.”

Lapsiasia­valtuutettu pitää tavoitetta kannatettavana ja katsoo, että ehdotettava oppimisen tuen kokonais­rakenne voi mahdollistaa tavoitteiden toteutumisen. Oppimisen ja koulun­käynnin tukea koskevan lain­säädännön tulee tukea tuen järjestämistä käytännössä mahdollisimman hyvin.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hyvänä, että muutoksilla pyritään siirtämään tuen paino­pistettä varhaiseen tukeen ja että oppilaan ja huoltajien oikeus­turvaa vahvistetaan. Jo voimassa olevan lain­säädännön mukaan oppilaalla on subjektiivinen oikeus tukeen tarpeen ilmetessä, mutta se ei ole toteutunut tähän mennessä riittävän yhden­vertaisesti.

On tärkeää tiedostaa, että pelkästään sillä, että tuen tasojen sijaan puhutaan oppilaan oikeudesta tukeen, ei vielä muuteta käytäntöjä yhden­mukaisiksi tai varmisteta riittäviä resursseja tuen toimeen­panoon. Hallituksen esityksessä todetaan muun muassa (s. 44), että varhaisia ja ennalta­ehkäiseviä tuen muotoja vahvistetaan ja niitä resursoidaan suunnitelmallisesti osaksi toimintaa siten, että niitä voidaan tarjota matalalla kynnyksellä ilman hallinnollisia menettelyjä. Opetuksen järjestäjän olisi varattava riittävästi resurssia ryhmä­kohtaisten tuki­muotojen järjestämiseksi osana esi­opetuksen ja koulun perus­toimintaa. Erottamalla yleinen, kaikkiin oppi­aineisiin tai oppimisen vaikeuksiin kohdentuva tuki­opetus sekä opetus­kielen tuki­opetus selkeämmin toisistaan erillisiksi tuki­muodoiksi pyritään varmistamaan, että opetus­kielen puutteista johtuvaan opinnoissa jälkeen jäämiseen on riittävästi resurssia puuttua.

Edellä mainitut toimen­piteet ovat myönteisiä. Samaan aikaan on selvää, että riittävien resurssien varmistaminen vaatii rahaa. Valtion talousarvio­esityksessä vuodelle 2025 ehdotetaan muun muassa, että perus­opetuksen vahvistamisen määrä­rahaa lisätään 50 milj. eurolla 100 milj. euroon (HE 109/2024 vp, s. Y76), mikä on myönteistä. Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä on rahoituksen varmistaminen kuvattu kootusti s. 52–53, mikä näyttää talousarvio­tasolla selkeältä.

”Esityksen tavoitteena on, että oppilailla olisi yhden­vertaiset mahdollisuudet saada tukea oppimiseensa sekä ryhmän jäseninä että yksilöinä.”

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan ehdotettujen muutosten toimeen­panoon tarvitaan kattavaa ja riittävän tarkalla tasolla olevaa ohjausta ja tukea niin koko maan tasolla kuin alueellisesti ja paikallisestikin, jotta tavoite tuen yhden­vertaisesta toteutumisesta toteutuu kaikkien oppilaiden kohdalla.

Tässäkin kohden on todettava, että tavoitteiden toteutuminen edellyttää, että sääntelyn toimeen­panoon on käytettävissä riittävät resurssit. Toimeen­panoon tarvitaan riittävästi kelpoisuus­vaatimukset täyttäviä erityis­opettajia ja erityis­luokanopettajia. Samaan aikaan on huolehdittava siitä, että luokan­opettajilla on riittävä osaaminen ja valmiudet yhteistyöhön erityis­opetusta antavien opettajien kanssa. Kiinteä yhteistyö opiskelu­huollon kanssa tulee varmistaa, ja se edellyttää niin opetus­henkilöstön kuin opiskelu­huollonkin henkilöstön osaamisen ja valmiuksien vahvistamista

”Esityksen tavoitteena on vähentää opetus­henkilöstön hallinnollista työtä vähentämällä tuen arvioinnissa, päätöksen­teossa ja suunnittelussa tarvittavien asia­kirjojen määrää.”

Hallituksen esityksen mukaan (s. 45 ja 52) paino­pisteen siirtyessä oppilaalle annettavista yksilö­kohtaisista tuki­toimista ryhmä­kohtaisiin tuki­muotoihin opettajien hallinnollisen työn määrä vähenee. Oppilas­kohtaisten tuki­toimien osalta olisi edelleenkin tehtävä arviointi ja suunnitelma sekä päätös. Pedagogisesta arviosta, pedagogisesta selvityksestä erillisinä arviointeina sekä oppimis­suunnitelmasta ja henkilö­kohtaisesta opetuksen järjestämistä koskevasta suunnitelmasta erillisinä suunnitelmina luovuttaisiin. Esityksen mukaan suunnitelma- ja arvio­asiakirjojen määrä siis vähenisi neljästä yhteen, mikä myös vähentäisi päällekkäistä kirjaamista ja hallinnollista taakkaa.

Mainittujen asia­kirjojen merkitystä on hallituksen esityksen nyky­tilan kuvauksessa (kohta 2.1.3) kuvattu seuraavasti: ”[s]ekä esi­opetuksen että perus­opetuksen opetus­suunnitelman perusteissa on korostettu tuen suunnitelmallisuutta, joustavuutta sekä jatkuvuutta. Suunnitelmallisuudella tarkoitetaan sitä, että arvioinnin ja tuen on oltava entistä perustellumpaa ja systemaattisempaa, yksilön tarpeita vastaavaa. Suunnitelmallisuutta lisäävät myös asia­kirjat eli pedagoginen arvio ja pedagoginen selvitys sekä oppimis­suunnitelma ja henkilö­kohtaista opetuksen järjestämistä koskeva suunnitelma.”

Toisaalla (kohta 2.3.1) kuitenkin todetaan esityksen valmisteluun saadun palautteen viestinä, että asia­kirjoja on liikaa ja niiden täyttäminen on hankalaa, eikä niiden kirjoittamista pidetä kaikilta osin tarpeen­mukaisena. Siksi on nähty tarpeelliseksi kehittää asia­kirjojen sisältöä ja yhdistää lomakkeita.

On ymmärrettävää ja myös järkevää vähentää tarpeetonta hallinnollista työtä, joten lomakkeiden yhdistäminen on toden­näköisesti hyvä ratkaisu. Pelkästään asia­kirjojen määrän vähentäminen ei välttämättä kuitenkaan ole riittävää, vaan huomiota on syytä kiinnittää myös niiden sisältöön, laatuun ja tarpeen­mukaisuuteen. Hallituksen esityksen valmistelu­vaiheen lausunto­palautteessa toivottiin asia­kirjojen käyttöön kansallista ohjeistusta ja malli­asiakirjoja.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tällaista ohjeistusta on syytä laatia. Sekä sisällöltään että rakenteeltaan selkeillä asia­kirjoilla ja niiden laatimisen yhden­mukaisilla ohjeistuksilla ja mahdollisilla malli­asiakirjoilla asetettu tavoite lienee mahdollista saavuttaa. Näin voidaan toden­näköisesti edistää myös oppilaiden yhden­vertaisuutta.

Lopuksi

Lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointiin, joka sinänsä on varsin moni­puolinen osuus esityksessä. Esityksessä, jolla on tarkoitus kehittää oppimisen tukea ja siten parantaa lasten asemaa ja oikeutta oppimiseen, tavoitteet ovat korkealla ja valittu sääntely­ratkaisu on nähty tarkoituksen­mukaiseksi keinoksi tavoitteisiin pääsemiseksi.

Lapsi­vaikutusten arviointi -kohdasta (4.2.3) saa kyllä kuvan näistä esityksen kannatettavista tavoitteista ja valituista keinoista niihin pääsemiseksi sekä hyvin myönteisistä odotettavissa olevista vaikutuksista, kuitenkin ehkä hieman kritiikittömästi esitettynä. Esimerkkinä voidaan mainita toteamukset, että ehdotettu sääntely ”parantaa merkittävästi” oppilaiden mahdollisuuksia saada aikaisemmin ja tehokkaammin oppimisen ja koulun­käynnin tukea tai että ”opetus­ryhmien muodostamista koskeva sääntely parantaa merkittävällä tavalla oppimis­ympäristön laatua ja työrauhaa luokassa”. Siten ilmaan jää kysymys, onko esityksen valmistelussa mietitty lainkaan mahdollisia kielteisiä vaikutuksia.

Poikkeuksena edellä todettuun lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä ratkaisuna sitä, että hallituksen esitykseen ei sisällytetty perusopetus­lain 27 §:n kumoamista, jolla olisi ollut negatiivisia vaikutuksia lapsiin. Lapsella ei olisi enää ollut mahdollista aloittaa perus­opetusta vuotta myöhemmin psykologisten tai lääke­tieteellisten syiden vuoksi. Säännöksen säilyttäminen mahdollistaa sen, että lapsi ehtii kehittyä ja kypsyä riittävästi pärjätäkseen paremmin koulu­polullaan.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa vielä lopuksi, että perusopetus­laki on vuodelta 1998 ja sitä on muutettu lukuisia kertoja sen jälkeen. Nykyiset lain säännökset ovat paikoin hyvin pitkiä ja moni­mutkaisia. Nyt ehdotettavat muutokset perustuvat osin siihen, että sääntelyn on katsottu olevan liian väljää ja sallivan laajan harkinta­vallan, joten on sinänsä ymmärrettävää, että muutos­ehdotuksia on pyritty kirjoittamaan melko yksityis­kohtaiseen muotoon.

Valitettavasti tämä helposti johtaa siihen, että sääntelystä tulee paikoin vaikeasti ymmärrettävää. Esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi on tärkeää, että lain toimeen­panoon ja sen ohjeistukseen kiinnitetään erityistä huomioita. Tätä tarvetta korostaa se, että laki­muutoksen on tarkoitus tulla voimaan jo syys­lukukauden 2025 alusta alkaen ja voimaan­tuloon valmistautumis­aika jää melko lyhyeksi.

 

Jyväskylässä 11.10.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi