Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, lukiolain ja tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetun lain muuttamisesta

 

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistysvaliokunnalta / HE 127/2021 vp

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.
 

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, lukiolain ja tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetun lain muuttamisesta (pdf)

 

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi perusopetuslakia, ammatillisesta koulutuksesta annet­tua lakia, lukiolakia ja tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annettua lakia.

La­eissa ehdotetaan täsmennettäväksi opetuksesta epäämistä koskevaa sääntelyä, jotta opiske­lija saisi epäämisen aikana ja opetukseen palatessaan tarvitsemansa tuen. Perusopetuslain mukaista epäämistä koskeva enimmäisaikaa ehdotetaan pidennettäväksi jäljellä olevan työ­päivän lisäksi myös seuraavaksi työpäiväksi. Erottamista koskevia menettelysäännöksiä eh­dotetaan muutettavaksi siten, että opiskelijalle ja huoltajalle varattaisiin tilaisuus osallistua henkilökohtaisen suunnitelman laatimiseen, jonka mukaan opetus toteutetaan ja oppimista seurataan erottamisen aikana. Lisäksi opiskelijan velvollisuuksia ehdotetaan tarkennetta­vaksi.

Lakeihin lisättäisiin säännös lapsen edusta opetusta ja koulutusta suunniteltaessa, jär­jestettäessä ja siitä päätettäessä. Ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia ja lukiolakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että niissä säädettäisiin opettajan tai rehtorin velvollisuu­desta ilmoittaa tietoonsa tulleesta oppilaitoksessa tai koulumatkalla tapahtuneesta häirin­nästä, kiusaamisesta tai väkivallasta niistä epäillyn ja niiden kohteena olevan opiskelijan huoltajalle tai muulle lailliselle edustajalle. Lakeihin sisältyvä säännös kurinpitomenettelyn suhteesta syytteen vireillä oloon ja tuomioistuimen ratkaisuun ehdotetaan kumottavaksi.

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Lapsen edun ensisijaisuuteen liittyviä näkökohtia ilmenee hyvin sekä lakitekstistä että esityksen perusteluista.
• On perusteltua, että kaksoisrangaistavuutta koskeva 36 c § kumotaan. Lisäksi on pe­rusteltua, että 36 §:ään tehdään terminologinen muutos siten, että termi kurinpito­rangaistus muutetaan kurinpitotoimeksi.
• Vähemmistöihin kuuluvien lasten ja nuorten kohtaaman syrjinnän, koulukiusaami­sen ja fyysisen uhan tunnistaminen on erittäin tärkeää, etenkin kun esityksestä käy ilmi, että lapset ja nuoret kokevat, ettei henkilöstö osaa tunnistaa eri vähemmistöryh­miin kohdistuvaa kiusaamista ja syrjintää.
• Esityksessä esitetyn perusteella on todettavissa, että koulutukselle ja tiedottamiselle esimerkiksi opiskelijoiden oikeuksista ja velvollisuuksista olisi tarvetta.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Esityksen tavoitteet eli kiusaamisen, häirinnän ja väkivallan ehkäisy kouluissa ja oppilaitok­sissa sekä turvallisen opiskeluympäristön varmistaminen ovat kannatettavia. On tärkeää, että kiusaamiseen, häirintään ja väkivaltaan puututaan oikea-aikaisesti ja vahvistetaan oppi­laan oikeusasemaa. Lapsiasiavaltuutetun kannanotot on laadittu lähinnä perusopetuslain pohjalta, mutta ne ulottuvat koskemaan soveltuvilta osin myös lakia ammatillisesta koulu­tuksesta, lakia tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta ja lukiolakia.

 

Lapsen etu ja oikeus tulla kuulluksi

Lapsiasiavaltuutettu pitää erinomaisena, että esitystä valmisteltaessa on kuultu lapsia ja nuo­ria, ja että lasten ja nuorten huomiot on osin huomioitu lausuntopalautteen jälkeen tehdyissä muutoksissa (s. 26).

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohta edellyttää lapsen edun ensisijai­suutta kaikissa julkisen hallinnon tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintovi­ranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia. Lapsiasiavaltuutettu on todennut muun muassa vuonna 2018 eduskunnalle antamassaan kertomuksessa, että ”[y]lei­nen, koko opetustoimintaa koskeva laintasoinen säännös, joka velvoittaa viranomaisen otta­maan huomioon ensisijaisesti lapsen edun, vahvistaisi tämän keskeisen periaatteen asemaa lasta koskevassa ja lapsiin vaikuttavassa päätöksenteossa”.[1]

Lapsiasiavaltuutettu pitää siten erittäin myönteisenä, että esityksessä ehdotetaan perusopetuslakiin, lakiin ammatillisesta koulutuksesta ja lukiolakiin lisättäväksi erillinen säännös lapsen edun ensisijaisuudesta.

Lap­sen edun ensisijaisuutta koskevan säännöksen (3 a §) sijoittaminen perusopetuslain sovelta­misalaa ja tavoitteita koskevaan 1 lukuun korostaa sen merkitystä kaikissa perusopetuslain säätämisalaan kuuluvissa tilanteissa ja ilmentää hyvin myös sitä, että se on yksi lapsen oi­keuksien yleissopimuksen yleisperiaatteista, joita on sovellettava kaikkia lapsen oikeuksia tulkittaessa ja täytäntöön pantaessa.[2] Vastaavalla tavalla lapsen edun huomioimista koske­van säännöksen sijoittaminen lukiolain ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ko. ope­tuksen tarkoitusta koskevaan säännökseen (2 §:t) muodostaa siitä kunkin lain soveltamisalaa läpileikkaavan periaatteen.

Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan sekä ehdotetun 3 a §:n sanamuodosta että esityk­sen perusteluista (s. 19, 28) ilmenee hyvin lapsen edun ensisijaisuuteen liittyviä näkökohtia, kuten sen edellyttämä aktiivinen punninta kaikissa lasta koskevissa asioissa sekä se, että lap­sen etua on harkittava niin yksittäisen lapsen kuin lapsiryhmänkin kannalta.

Lapsiasiavaltuu­tettu kiittää, että esityksessä on huomioitu lapsiasiavaltuutetun lausuntokierroksella esiin nostamat seikat liittyen lapsen etu -käsitteen (s. 25 ja 28) eri ulottuvuuksiin ja tarkennettu lapsen edun käsitteen tulkintaa.[3]

Esityksessä on myös kiitettävästi huomioitu lapsen edun ja lapsen oikeuksien yleissopimuk­sen 12 artiklan mukaisen oikeuden tulla kuulluksi välinen kiinteä yhteys. On myönteistä, että lain valmistelussa toteutettiin lasten ja nuorten kuuleminen sekä lisättiin kuulemisen joh­dosta 35 §:ään syrjinnän kielto. Lapsen edun ensisijaisuus velvoittaa opetustoimea kaikissa tilanteissa, kussakin tilanteessa soveltuvin menettelyin ja tilanteen vaatimalla laajuudella selvittämään ja ottamaan huomioon oppilaiden mielipiteet.

 

Kurinpito, erottamisen täytäntöönpano ja kaksoisrangaistuksen kielto

Menettelyä kurinpitoasiassa ja erottamisen täytäntöönpanoa koskevassa 36 a §:ssä lapsen oikeus tulla kuulluksi itseään koskevassa asiassa on huomioitu hyvin sekä säännöstekstissä että perusteluissa.

Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että säännöksen perusteluissa koros­tetaan sitä, että kyse on tosiasiallisesta osallistumismahdollisuudesta. Toisaalta 36 §:n mu­kainen suunnitelma opetukseen palaamisen tueksi ei säännöstekstin tai sen perustelujen mu­kaisesti edellytä lapsen osallistumista. Mahdollisiksi tukitoimiksi mainitaan mm. opetusryh­män vaihtaminen (s. 30), jonka yhteydessä olisi lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan kohtuullista selvittää lapsen mielipide.

Kaksoisrangaistuksen kieltoon liittyvää oikeusperustaa ja toisaalta sen soveltumattomuutta perusopetuslain kurinpitomenettelyyn taustoitetaan esityksessä kattavasti. Lapsiasiavaltuu­tettu pitää perusteltuna, että kaksoisrangaistavuutta koskeva 36 c § kumotaan. Lisäksi on pe­rusteltua, että 36 §:ään tehdään terminologinen muutos siten, että termi kurinpitorangaistus muutetaan kurinpitotoimeksi. Näin vältetään tahaton viittaus rikosoikeudelliseen seuraa­mukseen.

Esityksessä esitetään tarkennettavaksi kurinpitokeinoja, joita voidaan käyttää, kun oppilas häiritsee opetusta tai muuten rikkoo koulun järjestystä taikka menettelee vilpillisesti. Kyse on reaktiivisista ja ainakin osin jälkikäteisistä menettelyistä.

Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa, että näiden lisäksi on kiinnitettävä eritystä huomiota toimiin, joilla ennalta ehkäistään kiu­saamista, häirintää ja väkivaltaa kouluissa ja oppilaitoksissa.

Lapsiasiavaltuutettu pitää 36 a §:ään ehdotettua iän ja kehitysvaiheen huomiointia kurinpi­totoimia harkitessa tärkeänä lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta. YK:n lapsen oikeuk­sien komitea on tutkimuksiin pohjaten painottanut sitä, että esimerkiksi 12–13-vuotiaiden lasten täysi ymmärrys tekojensa vaikutuksista on epätodennäköistä, sillä heidän aivojensa etuotsalohko kehittyy edelleen.[4]

 

Hyvä oppimisympäristö kaikille lapsille

Käsillä olevan esityksen tavoitteet ja esitetyt muutokset osaltaan vaikuttavat siihen, että kaikki voisivat kokea opiskeluympäristön turvalliseksi. On kuitenkin muistettava, että tietyt ryhmät ovat toisia alttiimpia joutumaan kiusaamisen kohteeksi, ja heidän tunnistamisensa on siksi tärkeää. Tällaisia ryhmiä ovat muun muassa maahanmuuttajataustaiset, toimintara­joitteen kanssa kasvavat lapset ja vähemmistöihin kuuluvat lapset ja nuoret.[5]

Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä, että esityksen perusteluissa (s. 20) on huomioitu lapsiasiavaltuutetun esittämä huoli^[6] sateenkaarevien, etenkin sukupuolivähemmistöihin kuuluvien, lasten ja nuorten hyvinvoinnista.

Vähemmistöihin kuuluvien lasten ja nuorten kohtaaman syrjinnän, koulukiusaamisen ja fyysisen uhan tunnistaminen on erittäin tärkeää, etenkin kun esityksestä käy ilmi, että lapset ja nuoret kokevat, ettei henkilöstö osaa tunnistaa eri vähemmistöryhmiin kohdistuvaa kiusaamista ja syrjintää, esimerkiksi sukupuoli- ja sek­suaalivähemmistöihin, vammaisiin, maahanmuuttajiin tai alkuperäiskansoihin kohdistuvaa kiusaamista (s. 28).

Hyvän oppimisympäristön ja kiusaamisen ehkäisyn kannalta on myönteistä, että esityksessä pyritään täsmentämään 35 §:n 2 momentin mukaisia oppilaan käyttäytymisvelvoitteita, joita voidaan edelleen tarkentaa opetuksen järjestäjän hyväksymissä järjestyssäännöissä (s. 29). Lapsiasiavaltuutettu pitää ehdotettuja lisäyksiä perusopetuslain 35 §:ään kannatettavina. Erityisen myönteistä on, että kyseiseen kohtaan lisättiin lasten ja nuorten esityksestä syrjin­nän kielto.

Kiusaamisen ja syrjinnän kieltämisen lisäksi olisi tärkeää lähestyä niiden ehkäisyä keskitty­mällä myönteisiin tavoitteisiin ja toimintatapoihin, jotka edistävät lapsen ymmärrystä erilai­suuden kunnioittamisesta ja kohtaamisesta. [7]

Lapsiasiavaltuutettu on Nuoret neuvonantajat -tapaamisissa kohdannut toimintarajoitteiden ja vammojen kanssa eläviä lapsia, jotka ovat kertoneet, miten merkittävä vaikutus kunnioittavalla ilmapiirillä on kiusaamisen ehkäisyssä kouluympäristössä.

Lapsiasiavaltuutettu esittääkin harkittavaksi, että 35 §:ään lisättäisiin edellytys kunnioittavasta käytöksestä toisia kohtaan. Merkille pantavaa on kuitenkin, että kunnioittavan käytöksen edellytys ei koske vain lapsia, vaan myös koulun aikuisten on käy­töksellään osoitettava aitoa kiinnostusta ja kunnioitusta toisten ihmisarvoa kohtaan.

Esityksessä tuodaan esille se, että oppilaalta edellytetään asiallista käytöstä myös henkilös­töä kohtaan ja että velvoite sisältää asiallisesti kiellon kiusata henkilöstöä (s. 5). Sen sijaan esityksessä ei tunnisteta sitä, että joskus myös esimerkiksi opettaja saattaa syyllistyä asiatto­maan käytökseen. On esimerkiksi todella huolestuttavaa, että jopa 1 % nuorisorikollisuusky­selyn vastaajista kertoi opettajan taholta tapahtuneesta fyysisestä väkivallasta.[8]

Jokainen kiu­saamistapaus on väärin, mutta erityisen vakavaa on, mikäli koulun henkilöstöön kuuluva ai­kuinen, jolla on lapseen nähden valta-asema, käyttäytyy asiattomasti lasta kohtaan. Lapsella tulisi olla koulun henkilöstöön luottamussuhde esimerkiksi juuri kiusaamistapauksista ra­portointia varten, eikä luottamusta edistä aikuisen asiaton käytös oppilaita kohtaan. Opetus­hallituksen ja THL:n tilaston mukaan henkilöstön oppilaaseen kohdistamaa epäasiallista käy­töstä, esim. väkivaltaa, häirintää, kiusaamista esiintyi 14 %:ssa kaikista vastanneista perus­kouluista (vastaajina 91 % kaikista Suomen peruskouluista).[9]

Esityksessä on todettu, että ”[H]enkilöstön moitittava käytös virkatehtävissä tai työsuhteessa johtaa ilmi tullessaan kurinpitotoimiin tai rikosoikeudelliseen vastuuseen.” (s. 27).  Sääntelyyn ei ole kuitenkaan ehdotettu lisäyksiä tältä osin, vaikka nimenomaan lapset ja nuoret ovat kuu­lemisessaan nostaneet asian esiin.

Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan esityksessä tu­lisi puuttua myös siihen, miten aikuisten harjoittama kiusaaminen ja häirintä saataisiin kou­lussa loppumaan. Olisi vähintäänkin oleellista huolehtia siitä, että opettajat ja koulun muu henkilöstö ovat tietoisia lakiin perustuvista velvollisuuksistaan sekä lapsen oikeuksista.

Koska lainsäädäntö on vain yksi osatekijä siinä, miten edistämme erilaisuuden hyväksymistä yhteiskunnassa, pitää lapsiasiavaltuutettu tärkeänä, että koulumaailmassa kiinnitetään eri­tyistä huomiota YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 29 artiklan mukaiseen velvoittee­seen valmistaa lapsia ”vastuulliseen elämään vapaassa yhteiskunnassa ymmärryksen, rauhan, suvaitsevaisuuden, sukupuolten välisen tasa-arvon ja kaikkien kansakuntien, etnisten, kansal­listen ja uskonnollisten ryhmien sekä alkuperäiskansoihin kuuluvien henkilöiden välisen ystä­vyyden hengessä”.

Opetustoimen tulisi huolehtia siitä, että kouluissa käsitellään lasten kanssa kiusaamisaihetta. Jokaiselle tulisi käsittelyn myötä olla selvää, mitä kiusaamisella tarkoite­taan ja mikä katsotaan kiusaamiseksi. Lisäksi lapsen ja nuoren ymmärrystä kiusaamisen hen­kilökohtaisesta ulottuvuudesta sekä omista ja muiden rajoista on tuettava; toisen mielestä ”vain leikki” ei tee kiusaamisesta sallittua.

 

Lakialoite laiksi lukiolain 40 §:n ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 80 §:n muuttamisesta (LA 27/2020 vp)

Lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan toimet, joilla pyritään yhdenvertaisesti turvaa­maan lasten oikeus turvalliseen opetusympäristöön, ovat tervetulleita.

Lukiolakiin (40 §) ja ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin (80 §) esitettyjen muutosten mukaan opetta­jan tai rehtorin tulee ilmoittaa tietoonsa tulleesta oppilaitoksessa tai koulumatkalla tapahtu­neesta häirinnästä, kiusaamisesta tai väkivallasta niihin syyllistyneen ja niiden kohteena ole­van opiskelijan huoltajalle tai muulle lailliselle edustajalle.

Lapsiasiavaltuutettu pitää lukio­lakiin ja ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin ehdotettuja muutoksia kannatetta­vina.

 

Lakialoite laiksi perusopetuslain muuttamisesta (LA 6/2021 vp)

Lakialoitteessa LA 6/2021 ehdotetaan, että lukiolain ja ammatillisesta opetuksesta annetun lain tavoin myös perusopetuksessa olisi mahdollista turvaamistoimena evätä oppilaan osal­listuminen opetukseen enintään kolmeksi työpäiväksi. Nyt käsillä olevassa hallituksen esi­tyksessä ehdotetaan, että opetuksen epääminen olisi jatkossa turvaamistoimena mahdollista jäljellä olevan työpäivän lisäksi enintään myös seuraavan työpäivän ajaksi (s. 29).

Sitä, mihin ehdotetun epäämisen kesto perustuu, ei taustoiteta sen laajemmin hallituksen esityksessä kuin lakialoitteessa LA 6/2021. Hallituksen esityksen osiossa 7.4, jossa käsitellään lakia tut­kintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta, avataan sen taustaa, miksi kyseisen lain osalta on päädytty kolmen työpäivän pituiseen epäämismahdollisuuteen: ”Epäämisoikeus eh­dotetaan yhdenmukaistettavaksi lukiolaissa ja ammatillisen koulutuksen laissa säädettyyn kol­meen työpäivään, koska tutkintokoulutukseen valmentava koulutus on näiden koulutusmuoto­jen tavoin perusopetuksen jälkeistä koulutusta ja valmentavan koulutuksen opiskelijat vastaa­vat iältään näiden koulutusmuotojen opiskelijoita.” (s. 39).

Sekä lukiolain että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain osalta taas painotetaan, että näiden koulutusasteiden opiskelijat, toisin kuin perusopetuksen, ovat iältään pääosin rikosoikeudellisessa vastuussa (s. 34–36).

Kun epäämisen pituuden kestoa ei ole perusteltu, on esitettyjen tietojen perusteella vaikea ottaa kantaa siihen, mikä olisi asianmu­kainen kesto opetuksen epäämiselle. On kuitenkin tär­keää, että sekä hallituksen esityksessä että lakialoitteessa 6/2021 on korostettu oppilashuol­lon merki­tystä epäämistilanteissa.

Perusopetuslain 36 §:ään ehdotetaan lisäystä, jonka mu­kaan: ”Epä­ämisen aikana oppilaalle on järjestettävä 36 h §:ssä tarkoitettuna oppilashuoltona mahdolli­suus keskustella henkilökohtaisesti oppilashuollon psykologin tai kuraattorin kanssa. Lisäksi oppilaalle on järjestettävä muu hänen tarvitsemansa tuki epäämisen aikana ja oppilaan pala­tessa opetukseen. Oppilaalle tehdään suunnitelma opetukseen palaamisen tukemiseksi.”

Tur­vallisen opiskeluympäristön varmistaminen ja oppilaan tuen saaminen on ehdottoman tär­keää.

 

 

Jyväskylässä 28.10.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies