Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta 

 

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistysvaliokunnalta / HE 39/2021 vp

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta (pdf)

 

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi perustuslaissa turvatun liikkumisvapauden väliaikaisesta rajoittamisesta perustuen väestön suojaamiseen covid-19-epidemian leviämiseltä. Ehdotetulla lailla voitaisiin rajoittaa tietyllä alueella henkilön liikkumista ja oleskelua muualla kuin kotikunnassa olevassa asuinpaikassa tai muussa siihen rinnastuvassa asuinpaikassa. Esityksessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi niillä alueilla, joille on säädetty liikkumis- ja oleskelurajoituksia, yli 14-vuotiaille velvollisuus käyttää suun ja nenän peittävää kasvomaskia tai hengityssuojainta sisätiloissa ja liikennevälineissä, joissa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä.

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Erilaiset rajoitustoimenpiteet voivat olla hyväksyttäviä lyhyellä aikavälillä, mutta niiden pidempiaikaisella käytöllä on negatiivisia vaikutuksia lapsiin. Vaikka nyt ehdotetut rajoitukset olisivat voimassa vain suhteellisen lyhyen ajan, on samalla huomioitava useat jo yli vuoden jatkuneet rajoitukset lasten ja nuorten elämään.
• Lapsivaikutusten arviointi olisi oleellinen keino varmistaa lasten oikeusturvan toteutuminen, etenkin kun ehdotetuilla rajoituksilla on merkittäviä vaikutuksia lapsiin. Sen tekemättä jättämistä ei voi tässä yhteydessä pitää hyväksyttävänä. 
• Lapsivaikutusten arvioinnin tärkeys korostuu myös siksi, että ehdotetut rajoitukset asettavat 14-17-vuotiaat lapset eriarvoiseen asemaan lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta, eikä valituille ikärajoille löydy esityksestä selkeitä perusteita. 
• On lähtökohtaisesti myönteistä, että esityksessä on huomioitu lasten oikeus vapaa-aikaan ja leikkiin, mutta se tulisi lapsen oikeuksien yleissopimusta kunnioittaen ulottaa koskemaan kaikkia lapsia iästä riippumatta.
• Lapsen oikeuksien toteutuminen on tärkeää myös nuoruusiässä. Nuorten tarvetta sosiaaliseen kanssakäymiseen ja yhdessäoloon toisten nuorten kanssa on kunnioitettava siksikin, että sosiaalinen kanssakäyminen on välttämätöntä nuorten kehityksen kannalta edesauttaen esimerkiksi identiteetin ja yhteenkuuluvuuden löytämistä. Sakkorangaistus esitetyn lain rikkomisesta on nuorelle kohtuuton.  
• Lähiopetuksen turvaaminen ns. nivelkohdissa oleville nuorille, jotka ovat hakemassa toisen asteen tai korkea-asteen koulutukseen olisi erityisen tärkeää. Se, että nuori saa tarvitsemansa tuen lähiopetuksen muodossa etenkin niissä koulutaipaleen kohdissa, joilla on pidempikantoisia vaikutuksia nuoren elämään, on omiaan edistämään yhdenvertaisuutta myös alueellisesti. 
• Lasten tulisi saada rajoituksista ja niiden vaikutuksista tietoa lapsiystävällisessä muodossa. Tällä hetkellä esityksen yksityiskohdat ovat ikärajoineen erittäin vaikeat hahmottaa.
• Esityksessä on riittämättömästi tarkasteltu vaihtoehtoja liikkumis- ja kokoontumis-rajoituksille.  

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutettu näkee, että terveydenhuollon kantokyvyn säilyttämiseen ja väestön ter­veyden ja elämän turvaamiseen tähtäävät, mutta perusoikeuksiin puuttuvat toimet ovat tie­tyissä tilanteissa tarpeellisia. Suomi on toistaiseksi selvinnyt covid-19-pandemiasta moniin muihin valtioihin verrattuna suhteellisen alhaisella kuolleisuudella, josta on osin kiittäminen oikea-aikaisia toimia. Tällä hetkellä erityisesti pääkaupunkiseudun ja Turun epidemiologinen tilanne herättää huolta, ja uusien virusmuunnosten leviäminen tekee tilanteesta osin vaike­asti ennakoitavan. Rajoitustoimien hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta pohdittaessa tulee lapsiasiavaltuutetun näkemyksen mukaan huomioida kuitenkin myös rajoitustoimien vaiku­tukset pidemmällä aikavälillä. Erilaiset rajoitustoimenpiteet voivat olla hyväksyttäviä lyhy­ellä aikavälillä, mutta niiden pidempiaikaisella käytöllä on negatiivisia vaikutuksia lapsiin. Myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on kantanut huolta erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien lasten fyysisestä, emotionaalisesta ja psykologisesta kuormittumisesta maissa, joissa on otettu käyttöön tiukkoja liikkumis- ja kokoontumisrajoituksia. ^[1]

Lapsiasiavaltuutettu haluaakin tuoda esiin lapsen oikeuksien kannalta ongelmalliseksi kat­somiaan kysymyksiä nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä. Kuten esityksessä todetaan, tulee tilapäisten perusoikeuspoikkeusten olla Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeus­velvoitteiden mukaisia.^[2]

Lapsen oikeuksien yleissopimukseen on kyllä esityksessä viitattu muiden ihmisoikeussopimusten lomassa, mutta siinä on tuotu esille vain kaksi kyseisen so­pimuksen artiklaa; oikeus elämään ja oikeus parhaaseen mahdolliseen terveyteen. Lapselle kuuluu edellä mainittujen perustavanlaatuisten oikeuksien lisäksi monia muita oikeuksia, joita tulee tarkastella suhteessa esitettäviin rajoitustoimenpiteisiin. Lapsen oikeuksien sopi­musta on tulkittava kokonaisvaltaisesti ja siten, että huomioidaan kaikkiin sopimuksessa määriteltyihin oikeuksiin läpileikkaavasti vaikuttavat, YK:n lapsen oikeuksien komitean mää­rittelemät yleisperiaatteet: syrjimättömyys, lapsen edun ensisijaisuus, oikeus kehitykseen ja oikeus tulla kuulluksi. ^[3]

 

Lapsen etu ja lapsivaikutusten arviointi

Useat covid-19-pandemiasta johtuvat jo käyttöön otetut rajoitustoimet ovat kohdistuneet eri­tyisesti lapsiin ja nuoriin. Lisäksi nyt ehdotetut rajoitukset liikkumisva­pauteen ja lähikon­tak­teihin rajoittaisivat huomattavasti yksilön perusoikeuksia. Nämä yhdessä aiheuttavat ko­ros­tuneen tarpeen lapsivaikutusten arvioinnille. Nyt käsillä olevassa hallituksen esityk­sessä kä­sitellään lyhyelti sen perusoikeusvaikutuksia (s. 48), mutta erillistä lapsivaikutusten arvi­oin­tia ei ole tehty. 

Lasten oikeusturvan varmistamisessa painottuu ennakollinen oikeusturva, johon osaltaan vaikuttaa juuri huolellinen lapsivaikutusten arviointi. Lapsivaikutusten arvioinnin tarkoituk­sena on varmistaa lapsen edun paras mahdollinen toteutuminen. YK:n lapsen oikeuksien yleisso­pimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lap­sia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen edun toteutumiseen liittyy olennai­sesti lapsivaikutusten arviointi, eli aina tehtäessä yksittäiseen lapseen, tiettyyn lapsiryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, päätöksenteossa tulee arvioida mahdollisia vaiku­tuk­sia lapsiin. Sopimusvaltioiden on esimerkiksi lainvalmistelussa kerrottava, mitä on pi­detty lapsen etuna ja millä perustein, sekä se, kuinka lapsen etua on punnittu suhteessa mui­hin seikkoihin.^[4]

Lapsen etu ja lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklan mukainen lapsen oikeus saada näkemyksensä huomioiduksi ovat riippuvaisia toisistaan; lapsen etu ei toteudu, jos lapsen mielipidettä ei selvitetä.^[5] On tärkeää, että lapsivaikutusten arviointia tehtäessä selvitetään lasten ja nuorten mielipiteitä. Tätä alleviivaa myös lapsen oikeuksien komitea, jonka mukaan lasten näkemyk­set tulisi huomioida lakeja laadittaessa.^[6]

On huomioitava, että lapsen oikeus saada etunsa arvioiduksi ja otetuksi ensisijaisesti huomi­oon on sisällytettävä selkeästi kaikkeen asianmukaiseen lainsäädäntöön eikä ainoastaan lap­sia koskeviin lakeihin.^[7]

Lapsen oikeuksien komitea on painottanut, että etenkin silloin kun suunnitellulla lainsäädännöllä on merkittävä vaikutus lapsiin, tarvitaan tehokasta suojelua ja yksityiskohtaisempia menettelyjä lasten edun huomioimiseksi.^[8]

Lapsiasiavaltuutettu huo­mauttaa, että ehdotetuilla rajoitustoimilla olisi nimenomaan merkittäviä vaikutuksia kaikkiin Suomen lainkäyttöpiirissä oleviin ja etenkin lapsiin, joiden oikeuksien toteutuminen on eri­tyisen riippuvaista muista ihmisistä. Lapsivaikutusten arviointi liikkumisvapauden ja lähi­kontaktien rajoittamisen yhteydessä varmistaisi lapsen oikeuksien toteutumista ja lisäisi päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Kiire ei voi olla perusteena lapsivaikutusten arvioinnin lai­minlyönnille etenkin, kun käsillä olevassa esityksessä on kuitenkin ehditty arvioimaan monia muita vaikutuksia (s. 33-51).

 

Lapsen oikeus vapaa-aikaan sekä ikänsä mukaiseen leikkiin ja virkistystoimintaan

Lapsen oikeuksien yleissopi­muksen mukaan lapsia ovat kaikki alle 18-vuotiaat, ja siinä mää­ritellyt oikeudet koskevat yhtäläisesti kaikkia lapsia.

Hallituksen esityksessä todetaan, ettei vuonna 2008 ja sen jälkeen syntyneiden lasten ulkoi­luun ja leikkimiseen sovellettaisi välttämättömyysedellytystä, eli tähän ikäkategoriaan kuu­luvat lapset voivat vapaasti ulkoilla ja leikkiä muiden lasten kanssa. Esityksellä toisin sanoen pyritään rajaamaan ns. nuoruusikään, 14-17-vuotiaisiin, kuuluvien lasten kanssakäymistä, vaikka toisaalta esi­tyksessä nimenomaisesti todetaan epidemian vaikuttaneen haitallisesti nuoriin esimerkiksi siten, että nuoret ovat olleet kasvava asiakasryhmä päihdepalveluissa, ja että nuorten mie­lenterveysongelmat ja työttömyys ovat lisääntyneet (s. 13 ja 48). Esityksestä ei käy ilmi, mi­hin valitut ikärajat lasten osalta perustuvat. Sen sijaan esityksessä nimenomai­sesti todetaan tartuntojen ilmaantuvuuden olevan suurinta 20-45 -vuotiaiden keskuudessa, ja että ”juuri tä­män ryhmän kontaktien vähentäminen on sekä välttämätöntä että ehdottoman ensisijaista” (s. 27). Lisäksi todetaan ehdotettujen rajoitustoimien kautta vähennettävän ”eri­tyisesti niitä ai­kuisväestön kontakteja, joihin nykyisillä rajoituksilla ei voida vaikuttaa, ts. yksi­tyiselämän oman välittömän lähipiirin ulkopuolelle sijoittuvia fyysisiä kontakteja” (s. 26).

Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 31 artiklan mukaan lapsella on oikeus vapaa-aikaan, leikkiin, ikänsä mukaiseen virkistystoimintaan sekä vapaaseen osallistumiseen kulttuurielä­mään ja taiteisiin. YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut valtioiden velvollisuuttaa kunnioittaa 31 artiklan mukaisia lapsen oikeuksia ja alleviivannut sitä, että oikeus leikkiin, virkistystoimintaan, lepoon, vapaa-aikaan ja kulttuuri- ja taidetoimintoihin osallistumiseen koskee kaikenikäisiä lapsia.^[9]

Komitea on erikseen ottanut kantaa artiklan 31 mukaisten oi­keuksien toteutumisen tärkeydestä myös nuoruusiässä: valtioiden tulisi panostaa toimenpi­teisiin, joilla puututaan kaikkialle levinneisiin kielteisiin asenteisiin, jotka kohdistuvat erityi­sesti nuoriin ja rajoittavat heidän mahdollisuuksiaan nauttia 31 artiklan mukaisista oikeuk­sistaan.^[10]

Nuorten tarvetta sosiaaliseen kanssakäymiseen ja yhdessäoloon toisten nuorten kanssa on kunnioitettava siksikin, että sosiaalinen kanssakäyminen on välttämätöntä nuor­ten kehityksen kannalta edesauttaen esimerkiksi identiteetin ja yhteenkuuluvuuden löytä­mistä.^[11]

Mikäli kokoontumisesta tulee esityksen mukaisesti rangaistavaa ennen vuotta 2008 syntyneille, on tämä omiaan aiheuttamaan erityistä haittaa nuorisoikäisille. Esityksessä myönnetään esimerkiksi sosiaalisten tilojen sulkemisen kielteinen vai­kutus lasten ja nuorten hyvinvointiin, mutta esitetään, että lyhyen kestonsa vuoksi rajoitus­ten vaikutukset jäävät kohtalaisen pieniksi (s. 49). Nyt esitetyt rajoitukset liikkumisvapau­teen ovatkin verrattain lyhytkestoisia, mutta on muistettava, että erilaisia, huomattavasti las­ten ja nuorten elämään vaikuttavia, rajoituksia ja suosituksia on ollut voimassa jo vuoden ajan. Se on lapsen ja nuoren elämässä todella pitkä aika.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota esityksen rangaistussäännöksiin (8 ja 9 §:t). Liikku­misrajoituksen rikkomisesta rangaistus vastaisi valmiuslain 133 §:n rangaistussäännöstä, jossa säädetään valmiuslakirikkomuksesta ja kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttöpak­korikkomuksesta voitaisiin määrätä maksettavaksi 40 euron rikesakko. Poliisi on kertonut pyrkivänsä hoitamaan rajoitustoimien valvontaa ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käs­kyin, mutta tarvittaessa kirjoitettavansa myös sakkoja[12], johon esitetty laki antaakin mahdol­lisuuden. Koska ikätovereiden tapaaminen ja kokoontuminen on etenkin nuorisoikäisille ominainen ja kehityksellisestikin tärkeä tapa viettää vapaa-aikaa, on mahdollista, että rajoi­tusten rikkomuksia tapahtuu. Lapsiasiavaltuutetun huolena on, että nuorten rangaistusmää­räykset lisääntyvät, mikä voi johtaa nuorten taloudellisten vaikeuksien lisääntymiseen. Ulos­ottovelkojen syynä 15–17-vuotiailla ovat useimmiten julkisoikeudelliset saatavat, kuten joukkoliikenteestä tai mopoilusta koostuvat maksamattomat liikennevakuutusmaksut, sakot ja rangaistusmaksut.[13] Maksuhäiriöillä on kauaskantoisia kielteisiä yksilöllisiä ja yhteiskun­nallisia vaikutuksia, joiden syntyä tulisi kaikin keinoin välttää etenkin tilanteessa, jossa nuor­ten taloudellinen tilanne on työllistymismahdollisuuksien heikennyttyä jo valmiiksi vaaran­tunut.

On lähtökohtaisesti myönteistä, että esityksessä on huomioitu lasten oikeus vapaa-aikaan ja leikkiin, mutta se tulisi lapsen oikeuksien yleissopimusta kunnioittaen ulottaa koskemaan kaikkia lapsia iästä riippumatta. Vaihtoehtoisesti, mikäli ikäryhmittäin tehtävälle rajaami­selle löytyy selkeät perusteet, tulisi näiden perustelujen käydä esityksestä asianmukaisesti ilmi. Lapsiasiavaltuutetun käsityksen mukaan covid-19-virus kuitenkin leviää tällä hetkellä myös nuorempien lasten keskuudessa^[14], eli lasten liikkumisen rajoitus ikäryhmittäin on ai­nakin viruksen ilmaantuvuuden perusteella ontuva. On syytä muistaa, että virus ei nykytie­don mukaan aiheuta lapsille merkittävää terveydellistä vaaraa.

 

Lapsen oikeus koulutukseen

Koululla on merkittävä rooli lapsen elämässä sen mahdollistaessa sekä oppimisen että kehi­tyksen ja sosiaalisen kanssakäymisen. Lapsen mahdollisuus sosiaaliseen kanssakäymiseen varsinkin etäyhteyksin on usein riippuvaista sellaisista tekijöistä, kuten laitteiden saatavuus tai huoltajilta saatu tuki, joihin lapsella on rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa. Kouluun ja var­haiskasvatukseen kohdistuneet rajoitukset ovat siis vaikuttaneet lasten ja nuorten hyvin­vointiin laajasti. Onkin siksi perusteltua, että liikkumisrajoituksista voi poiketa varhaiskasva­tukseen, perusopetukseen taikka lukiokoulutukseen, ammatilliseen koulutukseen tai korkea-asteen koulutukseen osallistumisen tai tällaisen koulutuksen pääsy-, valinta- tai soveltuvuus­kokeisiin taikka ylioppilastutkinnon tai sitä vastaavan tutkinnon kokeeseen osallistumisen vuoksi.

Lasten oikeuden opetukseen ja yhdenvertaisuuden kannalta lähiopetuksen turvaaminen poikkeusoloissa mahdollisimman pitkälle on tärkeää. Esityksessä on korostettu kaikkein haa­voittuvimmassa asemassa olevien lasten oikeuden lähiopetukseen turvaamista myös poik­keuksellisissa opetusjärjestelyissä (s. 49): ”Poikkeukselliset opetusjärjestelyt eivät koske esi­opetuksen oppilaita, perusopetuksen 1–3 vuosiluokkien oppilaita, 17 §:ssä tarkoitettuja erityi­sen tuen päätöksen saaneita oppilaita, 25 §:n 2 momentissa tarkoitettuja pidennetyn oppivel­vollisuuden oppilaita eikä 5 §:ssä tarkoitettuja valmistavan opetuksen oppilaita. Näillä oppi­lailla on oikeus saada lähiopetusta myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana.” Näiden haavoittuvien ryhmien erityinen huomioiminen on perusteltua.

Lapsiasiavaltuutettu haluaa kuitenkin muistuttaa, että lähiopetuksen turvaaminen etenkin ns. nivelkohdissa oleville nuorille, jotka ovat hakemassa toisen asteen tai korkea-asteen kou­lutukseen olisi erityisen tärkeää. Se, että nuori saa tarvitsemansa tuen lähiopetuksen muo­dossa etenkin niissä koulutaipaleen kohdissa, joilla on pidempikantoisia vaikutuksia nuoren elämään, on omiaan edistämään yhdenvertaisuutta myös alueellisesti. Mitä todennäköisem­min lähiopetuksessa ollut lapsi on oppimisen ja oppimistulosten kannalta etäopetuksessa ol­lutta edullisemmassa asemassa.

 

Lapsen oikeus tietoon

Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 17 artikla takaa lapselle oikeuden saada tietoa. Lapsi­asiavaltuutettu vaatii, että tiedotusta covid-19-pandemiasta ja siitä johtuvista rajoituksista py­rittäisiin kohdistamaan laajalti myös lapsille, etenkin haavoittuville lapsiryhmille. Pande­mia on useissa valtioissa koetellut erityisen paljon esimerkiksi maahanmuuttajataus­taista vä­estöä, ja myös Suomessa on ollut haasteena, ettei tiedotus pandemiaan liitty­vistä suosituk­sista ole tavoittanut kattavasti kaikkia Suomen alueella oleskelevia. Lapsen oi­keuksien komi­tea on korostanut covid-19-virukseen liittyvän tiedon saavutettavuuden tär­keyttä erityisesti vammaisten, maahanmuuttajataustaisten ja sellaisten lasten osalta, joilla on rajoitettu pääsy internetiin.^[15]

Lasten tulisi saada pandemiasta, taudin leviämisestä ja siitä johtuvista rajoituksista tietoa lapsiystävällisessä muodossa. Mahdollisten liikkumis- ja kokoontumisrajoitusten sisällön hahmottaminen on vaikeaa myös aikuisille. Esimerkiksi valittujen ikärajojen peruste koskien kasvomaskin käyttöä vuonna 2007 ja sitä ennen syntyneille, tai ulkona leikkimisen sallimista vuonna 2008 ja sen jälkeen syntyneille ei käy ilmi. Ikärajojen perustelu ja yhtenäistäminen toisi lakiesitykseen selkeyttä. On kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että tieto rajoitus­toimien vaikutuksista tavoittaa lapset ymmärrettävällä tavalla. Lisäksi tiedotuksen tarve ko­rostuu myös siksi, että rajoitustoimien rikkomisesta voi seurata sakko, jonka suuruus on nuo­relle kohtuuton, ja joka voi lisätä maksuhäiriöitä nuorten keskuudessa.

 

Muut toteuttamisvaihtoehdot

Lapsiasiavaltuutettu haluaa vielä kiinnittää huomiota siihen, ettei esityksessä käydä juuri­kaan läpi vaihtoehtoisia toimia liikkumis- ja kokoontumisrajoituksille. Esityksessä kiinnite­tään esimerkiksi vain vähän huomiota tartuntojen torjumiseen rajat ylittävässä liikenteessä, vaikka henkilöliikenne rajoilla on edelleen huomattavaa. Esityksessä ei myöskään sivuta mahdollisuutta rajoittaa liikkumista esimerkiksi vain tiettyyn kellonaikaan, joilla kuitenkin pystyttäisiin puuttumaan esityksessä mainittuihin ihmisten välisiin kontakteihin (kyläilyt ja vierailut, päivä- ja illanistujaiset, erilaiset kotijuhlat, yksityiset juhlat vuokratuissa yksityisti­loissa yms. s. 27-28). Tällainen liikkumisrajoitusten malli on esityksen mukaan käytössä muun muassa Espanjassa (s. 53). Näihin kysymyksiin olisi voitu esityksessä kiinnittää enem­män huomiota.

 

Jyväskylässä 29.3.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies