LAPS/56/2023, 19.10.2023

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sivistys­valiokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annetun lain muuttamisesta

Viite: Sivistys­valiokunta tiistai 24.10.2023 klo 12.00 / HE 60/2023 vp / Asiantuntija­pyyntö

 

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esityksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annettua lakia, ja se liittyy pääministeri Orpon hallituksen hallitus­ohjelmaan.

Esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annetun lain mukaisten nuoren kuntoutus­rahan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän tasoa lasketaan ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutus­rahan lasku­kaavaa muutetaan. Jatkossa Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­rahassa olisi vain yksi vähimmäis­määrä sekä vain yksi laskukaava vähimmäis­määrän ylittäville kuntoutus­rahoille.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea on suositellut Suomelle, että valtion tulisi välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Hallituksen esityksen mukaiset muutokset toimivat toiseen suuntaan.

• Hallituksen esityksen tavoitteena on pääasiassa julkisen sektorin säästöjen saaminen ja kuntoutusraha­etuusjärjestelmien yksin­kertaistaminen. Valitettavaa on, että sillä ei pyritä edistämään lasten ja nuorten kuntoutumista, opiskelua ja ammatin saavuttamista tai työelämään siirtymistä.

• Hallituksen esityksen lapsi­vaikutusten arviointi osoittaa, että esityksellä on pääasiassa kielteisiä vaikutuksia lapsiin ja nuoriin.

• Hallituksen esityksen yhteydessä ei ole tehty yhteis­vaikutusten arviointia suhteessa muihin hallitus­ohjelman mukaisiin lasten ja lapsi­perheiden toimeen­tuloon vaikuttaviin muutoksiin, vaikka kuntoutus­rahaa saavat nuoret käyttävät sosiaali­turvaan kuuluvia etuuksia ja palveluja merkittävästi useammin kuin muut saman­ikäiset nuoret.

• Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että sivistys­valiokunta velvoittaa valtio­neuvoston aktiivisesti seuraamaan ehdotettujen muutosten vaikutuksia nuorten kuntoutus­rahaan oikeutettujen lasten ja nuorten opiskeluun ja koulutukseen sekä ryhtymään tarvittaessa pikaisiin toimiin matalalla kynnyksellä, jos vaikutukset osoittautuvat lapsen oikeuksia ja asemaa heikentäviksi.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Sivistys­valiokunta on pyytänyt lausuntoa hallituksen esityksestä opiskelun ja koulutuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä lasten eli alle 18-vuotiaiden kannalta. Tämän ikäiset voivat tarvittaessa saada nuoren kuntoutus­rahaa. Todettakoon, että nuorten kuntoutus­rahaa saavat ala­ikäiset ovat nykyään oppi­velvollisia ja pää­sääntöisesti opiskelevat jossain oppivelvollisuus­lain (1214/2020) määrittelemässä koulutuksessa (4 §). Nuoren kuntoutus­rahasta on säädetty ennen oppi­velvollisuuden pidentämistä, eikä Kansaneläke­laitoksen kuntoutus­etuuksista ja kuntoutusraha­etuuksista annettua lakia (jälj. kuntoutus­laki) ole muutettu oppivelvollisuus­lain säätämisen perusteella.

Hallituksen esityksen tavoitteeksi on mainittu valtion talouden tasa­painottaminen, julkisen sektorin säästöjen saaminen, kuntoutusraha­etuusjärjestelmien yksin­kertaistaminen sekä kuntoutusraha­etuuksia saavien yhden­vertaisuuden parantaminen. Hallituksen esityksessä ei ole juurikaan arvioitu sen vaikutuksia lasten ja nuorten opiskeluun ja koulutukseen, mitä on pidettävä valitettavana puutteena. Esityksestä ei siis millään tavoin käy ilmi, että sillä pyrittäisiin edistämään lasten ja nuorten kuntoutumista, opiskelua ja ammatin saavuttamista tai työelämään siirtymistä, mikä on valitettavaa.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimus­valtiot ovat sitoutuneet ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin lain­säädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleis­sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteuttamiseksi sopimus­valtiot ryhtyvät mahdollisimman täysi­määräisesti tällaisiin toimiin käytettävissä olevien voima­varojensa mukaan ja tarvittaessa kansain­välisen yhteis­työn puitteissa.

Lapsen oikeuksien sopimus ottaa siten huomioon valtion käytettävissä olevat resurssit, mutta asettaa lapsen edun kuitenkin etusijalle myös silloin, kun tehdään talouden sopeuttamis­toimia ja säästö­päätöksiä. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan sopimus­valtioiden ei tulisi ryhtyä tarkoituksellisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin liittyviin taantumuksellisiin toimiin. Sopimus­valtioiden ei myöskään pitäisi sallia lasten oikeuksien nykyisen toteutumis­tason heikentymistä. Komitea toteaa, että talous­kriisien aikana taantumuksellisia toimia voidaan harkita ainoastaan silloin, kun kaikki muut vaihto­ehdot on arvioitu ja on varmistettu, että vaikutukset kohdistuvat viimeisenä lapsiin ja erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin.[1]

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa myös lapsen oikeuksien sopimuksen täytäntöön­panoa valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle antamista viimeisimmistä määräaikais­raportointiin liittyvistä päätelmistä ja suosituksista.[2]

Komitea suositteli Suomelle, että valtion tulisi välttää sosiaaliturva­etuuksien leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Valtion tulisi tehostaa edelleen politiikkaansa, jolla pyritään varmistamaan riittävä elintaso kaikille lapsille muun muassa parantamalla vammaisten tai muuten haavoittuvassa asemassa olevien lasten taloudellista tilannetta ja lisäämällä heille maksettavia sosiaaliturva­etuuksia. Komitea kehotti myös varmistamaan yhden­vertaisen pääsyn kaikille lapsille hyvä­laatuiseen koulutukseen sekä vähentämään ja ehkäisemään koulun­käynnin keskeyttämistä.

Komitea kiinnitti suosituksissaan huomiota lasten ja nuorten mielenterveys­ongelmien ehkäisyyn ja hoitoon, mikä on oleellista käsillä olevan hallituksen esityksen yhteydessä. Hallituksen esityksen mukaan (s. 4) nuorten kuntoutus­rahan taustalla ovat useimmiten mielen­terveyden ja käyttäytymisen häiriöt.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan nuoren kuntoutus­etuudella ja kuntoutus­rahalla voidaan osaltaan edistää komitean edellä mainittuja suosituksia. Nuoren kuntoutus­rahan tavoitteena on parantaa niiden nuorten, joilla on opiskelu­kykyyn vaikuttava sairaus tai vamma, mahdollisuuksia suorittaa ammatillinen tutkinto ja edistää sitä kautta pääsyä työ­elämään, itsenäistä selviämistä, osallistumista sekä sosiaalista hyvin­vointia.

Lapsiasia­valtuutettu pitää huolestuttavana hallituksen esityksessä esitettyä arviota (s. 9), jonka mukaan kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän lasku voi johtaa siihen, että lasten motivaatio osallistua kuntoukseen laske. Se tarkoittaa käytännössä, että myös näiden lasten opinnot voivat vaarantua. Tällä voi olla kauas­kantoisia seurauksia sekä yksilö­tasolla että laajemmin työllisyys­kehityksen näkö­kulmasta.

Lapsiin ja nuoriin kohdistuvia vaikutuksia on arvioitu hallituksen esityksen kohdissa 4.2.2.2 ja 4.2.2.3. On hyvä, että esityksessä tunnistetaan sekä kuntoutus­etuutta ja kuntoutus­rahaa saavat lapset ja nuoret että myös se, että kuntoutus­etuutta ja kuntoutus­rahaa saavilla voi olla lapsia. Tosin arvioinnissa on keskitytty vain etuuksia saavien yhden­vertaisuuteen, eikä siinä eritellä muita vaikutuksia, joita kuntoutus­rahan vähimmäis­määrän laskemisesta voi seurata. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lasten vanhempien opintojen ja työllistymisen tukeminen kuntoutuksella ja kuntoutus­rahalla parantaa vanhempien hyvin­voinnin ja terveyden lisäksi heidän lastensa hyvin­vointia ja terveyttä.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lisäksi siitä, että vaikutus­arvioinneissa ei ole otettu huomioon muita hallitus­ohjelmaan sisältyviä sosiaali­turvan heikennyksiä ja muita lapsi­perheiden toimeen­tuloon vaikuttavia muutoksia. Tutkimukset osoittavat muiden sosiaali­turvaan kuuluvien etuuksien ja palvelujen käytön olevan merkittävästi yleisempää nuorilla, jotka saavat nuoren kuntoutus­rahaa muuhun saman ikäiseen väestöön verrattuna.[3] Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa myös, että hallituksen esityksessä ei ole tuotu esiin sitä, että hallitus­ohjelmaan sisältyy kirjaus, jonka mukaan vuonna 2025 on tarkoitus peruuttaa laki­muutos, joka on mahdollistanut vuoden 2019 alusta 16–29-vuotiaiden ammatilliseen kuntoutukseen pääsyn ilman sairaus- tai vamma­diagnoosia. Sen tarkoituksena oli nopeuttaa kuntoukseen ohjautumista.

Kokonais­arviointia ei siis ole tehty, eikä sitä ole hallituksen esityksen pohjalta mahdollista lausunnon­antajankaan tehdä. Katsomme, että hallituksen esitys ei tältä osin täytä huolelliselle lain­valmistelulle asetettuja vaatimuksia. Myös Lain­säädännön arviointi­neuvosto on omissa viime­aikaisissa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että esityksissä ei ole arvioitu mahdollisia yhteis­vaikutuksia eikä vaikutusten kertymistä tietyille samoille ihmis­ryhmille.[4]

Hallituksen esityksen lapsiin ja nuoriin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa (kohta 4.2.2.3) todetaan, että aiemmin tehtyä nuoren kuntoutus­rahan korottamista takuu­eläkkeen tasolle perusteltiin sillä, että nuoria kannustettaisiin kuntoutumaan ja työelämään työkyvyttömyys­eläkkeelle siirtymisen sijaan. Nuorten kuntoutus­raha on Kelan tutkimuksen mukaan vähentänyt työkyvyttömyys­eläkkeelle siirtymistä.[5] Nyt vaikutus­arvioinnissa todetaan, että nuorten kuntoutus­rahan laskeminen voi johtaa siihen, että työkyvyttämyys­eläkettä saavien nuorten määrä kasvaa. Tällä taas on työllisyys­kehitystä heikentävä vaikutus.

Kuten jo edellä todettiin, jos lapsella tai nuorella on oikeus kumpaankin, hänelle maksetaan nuoren kuntoutus­rahaa, joten tällaista vaikutusta ei etuuteen oikeutettujen kohdalla pitäisi syntyä. On kuitenkin mahdollista, että kuntoutus­rahan pienenemisen takia motivaatio kuntoukseen laskee, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan (s. 9). Sitä kautta lapsen tai nuoren terveys voi heiketä ja ongelmat pahentua, mikä pahimmassa tapauksessa voi johtaa siihen, että nuori ei enää ole opiskelu- tai työ­kykyinen. Ennalta­ehkäisevillä ja kuntouttavilla toimilla voidaan välttää monia haasteita, kuten mielen­terveyden ongelmia ja syrjäytymistä. Motivaation heikkenemistä kuntoutukseen on siten pidettävä huolestuttavana vaikutuksena, jolla voi olla pitkä­aikaisia haitallisia seurauksia oppi­velvollisuuden suorittamiseen ja myöhemmin työllistymiseen.

Lapsiasia­valtuutettu pitää erittäin valitettavana sitä, että hallituksen esityksen yhteydessä ei ole arvioitu muita toteuttamis­vaihtoehtoja. Kohdassa 5 todetaan, että muutos­ehdotukset perustuvat hallitus­ohjelmaan ja siksi niitä valmisteltaessa ei ole tehty vaihto­ehtoisten toteuttamis­tapojen arviointia. Esityksestä ei käy ilmi, onko hallitus­ohjelmaa laadittaessakaan vaihto­ehtoja arvioitu. Tämä on huolestuttava selitys, koska näin ollen hallituksen esityksen valmistelussa ei tältäkään osin ole noudatettu huolelliselle lain­valmistelulle asetettuja vaatimuksia.

Lapsiasia­valtuutettu ehdottaa, että sivistys­valiokunta velvoittaa valtio­neuvoston aktiivisesti seuraamaan ehdotettujen muutosten vaikutuksia nuorten kuntoutus­rahaan oikeutettujen lasten ja nuorten opiskeluun ja koulutukseen. Seurantaa on tarpeen tehdä myös muiden nuorten kuntoutus­rahalle asetettujen tavoitteiden toteutumisesta. Valtio­neuvosto tulisi velvoittaa ryhtymään tarvittaessa pikaisiin toimiin matalalla kynnyksellä, jos vaikutukset osoittautuvat lasten ja nuorten oikeuksia ja asemaa heikentäviksi.

Helsingissä 19.10.2023

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi