LAPS/30/2024, 30.4.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto eduskunnan sivistys­valiokunnalle kansalais­aloitteesta muutokseksi varhaiskasvatus­lain henkilöstön mitoitukseen ja suhde­lukujen toteutumiseen

Viite: Sivistys­valiokunta torstai 2.5.2024 klo 12.00 / KAA 1/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi kansalais­aloitetta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Koulutetun henkilöstön riittävä määrä on yksi keskeinen tekijä varhais­kasvatuksen laadun turvaamiseksi.

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kansalais­aloitteessa ehdotetut muutokset varhaiskasvatus­lakiin eivät toden­näköisesti ole ratkaisu henkilöstön riittävyyteen varhais­kasvatuksessa.

• Huomio tulisi ensi­sijaisesti kiinnittää sääntelyn toimeen­panoon ja varhais­kasvatuksen laadun kehittämiseen.

• Lasten ja varhais­kasvatuksen henkilöstön oikeudet ja hyvinvointi on oltava kehittämisen keskiössä.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Kansalais­aloitteen KAA 1/2024 vp mukaan sen tarkoituksena on saada varhaiskasvatus­lakiin muutos, joka turvaisi lasten arjen varhais­kasvatuksessa ja antaisi yhtäläiset mahdollisuudet oppimiseen, leikkiin ja turvallisiin aikuisiin. Aloitteessa katsotaan, että varhaiskasvatus­lain mukainen henkilöstö­mitoituksen sääntely, joka määrittelee mitoituksen päivä­kodin tasolla, on epäkohta, joka johtaa päivä­kotien arjessa lasten turvallisuuden vaarantumiseen ja työn­tekijöiden uupumiseen. Aloitteessa esitetään, että varhais­kasvatuksen henkilöstön suhde­luvut tulisi muuttaa ryhmä­kohtaisiksi, suhde­luvun tulee toteutua koko päivän ajan ja se pitää huomioida lapsi­ryhmän henkilöstön määrässä.

Lapsiasia­valtuutettu on monessa yhteydessä korostanut sitä, että koulutetun henkilöstön riittävä määrä on yksi keskeinen tekijä varhais­kasvatuksen laadun turvaamiseksi.

YK:n lapsen oikeuksia koskevaan yleis­sopimuksen 28 artiklan mukaan lapsella on oikeus opetukseen, jonka YK:n lapsen oikeuksien komitea tulkitsee alkavan jo syntymästä ja liittyvän läheisesti lapsen oikeuteen mahdollisimman täysi­määräiseen kehittymiseen (6 artikla). Komitea korostaa varhaiskasvatus­ohjelmien hyötyjä lapselle ja toteaa tutkimus­tulosten osoittavan, että laadukkailla kasvatus­ohjelmilla voidaan vaikuttaa myönteisesti pikku­lasten onnistuneeseen perus­asteen koulutukseen siirtymiseen, koulu­menestykseen ja pitkä­aikaiseen sosiaaliseen sopeutumiseen.[1]

Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti sopimus­valtiot takaavat, että lasten huolen­pidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimi­valtaisten viran­omaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilö­kunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilö­kunnan riittävää valvontaa.

YK:n lapsen oikeuksien komitea painottaa sopimus­valtioiden vastuuta siitä, että varhais­lapsuuteen liittyvät palvelut ja toiminnot ovat ”laatu­vaatimusten mukaisia erityisesti terveyden ja turvallisuuden aloilla ja että henkilöstöllä on asian­mukaiset psyko­sosiaaliset ominaisuudet, he ovat tehtäväänsä soveltuvia, heitä on riittävästi ja heillä on asian­mukainen koulutus. Pikku­lasten olo­suhteisiin, ikään ja persoonallisuuteen soveltuvien palvelujen tarjoaminen edellyttää, että henkilöstö on koulutettu työskentelemään tämän ikäryhmän parissa. Pikku­lasten parissa työskentelyn tulisi olla sosiaalisesti arvostettua ja asian­mukaisesti palkattua, jotta siihen saataisiin houkuteltua erittäin ammatti­taitoista työvoimaa.” Komitea pitää tärkeänä, että henkilöstöllä on myös hyvä ja ajan­tasainen teoreettinen ja käytännöllinen ymmärrys lasten oikeuksista ja kehityksestä, että he omaksuvat asian­mukaiset lapsi­keskeiset hoito­käytännöt, -suunnitelmat ja -menetelmät ja että heidän käytettävissään on ammatillisia erityis­resursseja ja tuki­palveluja, kuten erilaiset palvelujen ja toimintojen valvonta­järjestelmät.[2]

Varhaiskasvatus­lain (540/2018) 25 §:n mukaan kunnan, kunta­yhtymän ja yksityisen palvelun­tuottajan on huolehdittava, että varhais­kasvatuksessa on riittävä määrä lain 6 luvussa säädettyä eri kelpoisuus­vaatimukset täyttävää henkilöstöä, jotta varhais­kasvatukselle säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa ja jotta myös vammaisten ja muiden lasten tuen tarpeisiin vastataan.

Henkilöstön mitoituksesta ja rakenteesta säädetään luvussa 7, ja sitä täydentää valtio­neuvoston asetus varhais­kasvatuksesta (753/2018), jossa säädetään suhde­luvuista erikseen alle 3-vuotiaiden ja yli 3-vuotiaiden lasten osalta. Luku 7 sisältää lisäksi säännöksen mitoituksesta poikkeamiseksi (36 §). Suhde­luvusta poikkeamisen osalta hallituksen esityksessä (HE 249/2020 vp) on todettu, että 36 § mahdollistaa poikkeamisen vain lapsen hoito­aikoihin liittyvistä syistä. Säädetystä suhde­luvusta poikkeaminen pykälässä tarkoitetulla tavalla ei voi olla jatkuvaa eikä päivittäistä eikä se voi kestää koko toiminta­päivän ajan, vaan sen tulee olla luonteeltaan lyhyt­aikaista ja satunnaista. Hallituksen esityksen mukaan varhais­kasvatuksen järjestäjän tulee huolehtia riittävästä sijais­järjestelmästä, jonka avulla pystytään huolehtimaan siitä, että lain edellyttämä henkilöstö­mitoitus pystytään nopeasti saavuttamaan myös vaikeasti ennakoitavissa tilanteissa.

Edellä todettu sääntely on varsin yksityis­kohtaista ja tiukkaa. Valta­kunnallisesti kaikissa varhaiskasvatus­yksiköissä laissa tarkoitetut mitoitukset ja henkilö­kunnan rakenne eivät kuitenkaan toteudu lain kirjausten mukaisesti.

Vuonna 2022 aluehallinto­virastojen valvonnassa paino­pisteenä olivat henkilöstö­mitoitukset ja ryhmäkoot. Tuolloin tehdyssä selvityksessä todettiin, että keväällä 2022 neli­viikkoisella tarkastelu­jaksolla päivä­kotien henkilöstö­mitoitus ja ryhmä­koko toteutuivat pää­sääntöisesti voimassa olevan lain­säädännön mukaisesti. Samalla kuitenkin todettiin, että varhais­kasvatuksen haasteet pääkaupunki­seudulla (mm. henkilöstö­pula) näkyivät myös valvonta­ohjelman tuloksissa. Selvitystä koskevan tiedotteen mukaan ”suhde­luvun ylitykset johtuvat pääosin yllättävistä lasten varhaiskasvatus­aikojen muuttumisesta tai henkilöstön poissa­oloista, joihin ei ole saatu sijaista. Ryhmä­kohtaisessa tarkastelussa on lisäksi huomattavissa päivä­kodin eri lapsi­ryhmien välisiä eroja päivittäisissä suhde­luvuissa. Samana päivänä voi yhdessä ryhmässä suhde­luku ylittyä ja toisessa suhde­luku olla merkittävästi alhaisempi. Johtamisella ja työvuoro­suunnittelulla on varmistettava, että henkilöstö jakautuu tasaisesti lapsi­ryhmiin. Henkilöstön sijoittuminen epä­tasaisesti lapsi­ryhmiin voi vaikuttaa kielteisesti työn­tekijöiden työssä jaksamiseen ja lasten turvallisuuteen varhais­kasvatuksessa. Kunnan tulee myös huolehtia riittävästä sijais­järjestelmästä”. [3]

Vaihtelevuutta henkilöstö­mitoituksen toteutumisessa on siis alueellisesti ja myös jossain määrin päiväkoti­kohtaisesti.

Tilanne on julkisuudessa olleiden tietojen mukaan edelleen saman­kaltainen ja joiltain osin vaikeutunutkin. Varhais­kasvatuksen henkilöstön saatavuudessa ja pysyvyydessä on ongelmia, ja alan vetovoima opiskelijoiden piirissä on heikentynyt. Monet alalle koulutetut päätyvät vaihtamaan alaa. Sijaiset ovat usein joko opiskelijoita tai alalle kouluttamattomia ja lasten kanssa toimimiseen kokemattomia, mikä on ongelmallista lasten oikeuksien, hyvin­voinnin ja turvallisuuden kannalta. Vaihtuvien ja/tai epäpätevien sijaisten ohjaaminen ja neuvominen lisää myös varhais­kasvatuksen vakinaisen, koulutetun henkilöstön työ­taakkaa ja vastuuta.

Edellä sanottuunkin nojaten lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan kansalais­aloitteessa ehdotetut muutokset varhaiskasvatus­lakiin eivät toden­näköisesti ole ratkaisu henkilöstön riittävyyteen varhais­kasvatuksessa. Kuten edellä on todettu, henkilöstön mitoituksesta ja suhde­luvusta säädetään jo nyt varsin tiukasti ja selkeästi. Ehdotettujen muutosten toteuttaminen olisi lain­säädännöllisesti haastavaa ja kallista. Muutokset vaatisivat huomattavan suuren määrän lisä­henkilöstöä varhais­kasvatukseen, joka jo nykyisellään kärsii varsin mittavasta henkilöstö­pulasta. Muun muassa nämä seikat kävivät ilmi myös jo kansalais­aloitteesta järjestetyssä sivistys­valiokunnan julkisessa kuulemisessa 23.4.2024 esitetyissä asiantuntija­puheenvuoroissa (OKM ja Kuntaliitto).[4]

Huomio tulisi siten ensi­sijaisesti kiinnittää sääntelyn toimeen­panoon. Kansallinen koulutuksen arviointi­keskus Karvi on 17.4.2024 julkaisemassaan politiikka­suosituksessa ”Laadukkaan varhais­kasvatuksen toteuttaminen vaatii kestäviä poliittisia päätöksiä”[5] antanut seuraavat suositukset:

1. Ala tarvitsee koulutettua ja kelpoista henkilöstöä, jotta varhais­kasvatukselle asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa.
2. Varhais­kasvatuksen resurssit tulee turvata aiempaa vahvemmin.
3. Varhais­kasvatuksen laadusta huolehtiminen edistää varhais­kasvatukseen osallistumista.
4. Varhais­kasvatuksen järjestäjien ja palvelun­tuottajien tulee vahvistaa rakenteita, jotka tukevat päivä­kodin johtajia työssään.
5. Ammatillisen koulutuksen järjestäjien, ammatti­korkeakoulujen ja yliopistojen tulee yhdessä jatkaa varhais­kasvatuksen tutkintojen osaamis­profiilien kirkastamista ja opetuksen sisältöjen kehittämistä.

Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan suositusten edistämisellä, huomioiden niiden taustalla olevat tutkimukset ja selvitykset, voidaan vaikuttaa varhais­kasvatuksen laatuun ja sekä lasten että ammattilaisten hyvin­vointiin ja oikeuksiin huomattavasti kokonais­valtaisemmin kuin muuttamalla varhaiskasvatus­lain henkilöstön mitoitusta koskevaa sääntelyä.

 

Jyväskylässä 30.4.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Merike Helander, juristi